[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱32931次
行政許可權(quán)初探
馬懷德
行政機(jī)關(guān)普遍地禁止公民從事某一活動(dòng)，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個(gè)或某些公民從事該活動(dòng)的制度，稱為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強(qiáng)力控制和靈活適用結(jié)合起來的手段。①正是由于這一特殊作用，受到了行政管理者高度重視。當(dāng)政府希望對(duì)更多的行業(yè)確定標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)更多的職業(yè)資格確定條件時(shí)，行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。本文擬對(duì)行政許可制度的核心-行政許可權(quán)，進(jìn)行粗略的探討。
許可權(quán)是最為普遍的自由裁量權(quán)
許可權(quán)的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的管理任務(wù)日益繁雜，標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，不可能采用"全面禁上或全面放開"的簡單方式對(duì)管理對(duì)象加以調(diào)整和控制。例如，市政府不能因?yàn)樾嗅t(yī)行業(yè)個(gè)別人素質(zhì)低、醫(yī)術(shù)差而全面禁上該行業(yè)，也不能因?yàn)閭�(gè)別醫(yī)生醫(yī)藝高、服務(wù)好而全面開放這一行業(yè)。恰當(dāng)?shù)倪x擇是制定統(tǒng)一可行的許可條件及標(biāo)準(zhǔn)，允許符合最低條件的醫(yī)生從事該行業(yè)，以保證適格醫(yī)務(wù)人員提供有效服務(wù)。而制定標(biāo)準(zhǔn)及審查相對(duì)人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、決定是否發(fā)放許可證等行政行為就屬于行政自由裁量問題
了。其次，法律只確定一般原則，很少涉及具體標(biāo)準(zhǔn)、條件，立法機(jī)關(guān)往往把具體標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項(xiàng)。這就賦予行政機(jī)關(guān)在法律原則之內(nèi)具有很大余地的選擇權(quán)，如美國紐約州的法律只是簡單地規(guī)定州衛(wèi)生部門"為了促進(jìn)州居民健康事業(yè)提供保護(hù)"而進(jìn)行各種管理，沒有規(guī)定任何硬性標(biāo)準(zhǔn)。行使許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)有權(quán)通過制定規(guī)章或更為詳細(xì)的許可條件來實(shí)施其職責(zé)。例如，在一個(gè)地區(qū)允許有多少旅店餐館完全是行政機(jī)關(guān)自己判斷和決定的事，因?yàn)椴煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件差別較大，決非統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)所能解決。
行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個(gè)階段：第一階段確定許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。要求許可機(jī)關(guān)在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、財(cái)政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實(shí)可行、靈活有效的具體許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。例如，行政機(jī)關(guān)在規(guī)定醫(yī)護(hù)人員資格許可條件時(shí)，必須考慮當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護(hù)人員的普遍素質(zhì)水平，同時(shí)還應(yīng)斟酌當(dāng)?shù)氐娜丝凇h(huán)境對(duì)醫(yī)護(hù)人員的需求量。第二階段，判斷申請(qǐng)人是否合乎標(biāo)準(zhǔn)、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請(qǐng)人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、條件，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。
當(dāng)然，許可機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴(yán)守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為"合理性"原則，在美國又可解釋為"非專斷、反復(fù)無�；�?yàn)E用權(quán)力"原則。也就是說："自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事"。②
行政許可權(quán)的構(gòu)成
行政許可權(quán)不僅是行政機(jī)關(guān)發(fā)放許可證的權(quán)力，它是由一系列相互銜接、綜合發(fā)揮作用的權(quán)力構(gòu)成的完整體系。許可權(quán)由以下幾種權(quán)力結(jié)合而成：
核準(zhǔn)權(quán)：行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人的許可申請(qǐng)審查斟酌之后，認(rèn)為符合條件就予以批準(zhǔn)，發(fā)放許可證。核準(zhǔn)權(quán)是許可權(quán)的主要體現(xiàn)，其行使必須基于以下條件：①相對(duì)人符合許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。比如企業(yè)法人申請(qǐng)營業(yè)執(zhí)照首先應(yīng)具備資金、人員、場所、章程等營業(yè)條件。②許可申請(qǐng)必須在法定范圍內(nèi)提出.例如我國法律禁止私營企業(yè)生產(chǎn)軍火,私營企業(yè)就無權(quán)提出這類許可申請(qǐng)。③申請(qǐng)程序合法。如申請(qǐng)從事食品服務(wù)業(yè)的營業(yè)執(zhí)照，必須首先取得衛(wèi)生許可證和個(gè)人健康合格證。④行政機(jī)關(guān)認(rèn)為適當(dāng)。只有行政機(jī)關(guān)認(rèn)為適當(dāng)，才可能最終發(fā)放許可證。如果認(rèn)為核發(fā)許可證不適當(dāng)，比如，因從業(yè)人員飽和就可不發(fā)某類生產(chǎn)經(jīng)營許可證。因現(xiàn)有電臺(tái)設(shè)置密度大就可少發(fā)或不發(fā)電臺(tái)許可證。
拒絕權(quán)：行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)審查后，認(rèn)為不符合許可條件或客觀環(huán)境不允許，可以駁回申請(qǐng)，拒絕發(fā)放許可證。拒絕是一種對(duì)相對(duì)人申請(qǐng)的否定行為，因此必須履行某些法定程序，如審查、核實(shí)，必要時(shí)可以公開聽證。而且行政機(jī)關(guān)應(yīng)該向申請(qǐng)人說明拒絕理由。我國行政訴訟法目前已把行政機(jī)關(guān)拒絕發(fā)放許可證的行為列為被訴行政行為，行政機(jī)關(guān)行使拒絕許可權(quán)隨時(shí)可能被訴，盡管很大一部分拒絕權(quán)基于許可機(jī)關(guān)的自由裁量。
中止權(quán)：這項(xiàng)權(quán)力是保證被許可人依法從事許可活動(dòng)、履行法定義務(wù)的重要手段。許可證發(fā)放后，可能出現(xiàn)各種情況，如果許可機(jī)關(guān)認(rèn)為被許可人活動(dòng)超越權(quán)限、服務(wù)水平下降、許可數(shù)量增多引起混亂等，可以暫時(shí)停止被許可人從事的經(jīng)營許可的活動(dòng)，限制其行為，這就是行政機(jī)關(guān)的中止許可權(quán)。中止權(quán)不同于吊銷權(quán)，因而不屬于被訴行為。
變更權(quán)：許可機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人請(qǐng)求或自身需要，對(duì)許可事項(xiàng)的具體內(nèi)容加以更改的權(quán)力。變更的范圍包括許可的條件、許可的范圍、許可的具體內(nèi)容、許可的期限等。例如，在經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)期，工商局核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照可能包含了范圍較廣的許可事項(xiàng)，一般公司可能有權(quán)從事汽車購銷活動(dòng)，及其他�？厣唐方�(jīng)營活動(dòng)，但隨著經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整可能造成經(jīng)濟(jì)降溫，因此，行政機(jī)關(guān)可以變更核準(zhǔn)的許可事項(xiàng)，以保證經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
吊銷權(quán)：行政機(jī)關(guān)因相對(duì)人違反法律規(guī)定而撤銷其許可證件，不允許相對(duì)人繼續(xù)從事某種活動(dòng)的權(quán)力。如果相對(duì)人在許可證被吊銷后繼續(xù)從事某種許可事項(xiàng)，則構(gòu)成違法。吊銷權(quán)既是一種處罰形式，屬于行政制裁權(quán)的一種，同時(shí)也是許可權(quán)的一種表現(xiàn)形式，并在行政許可制度中占有極其重要的地位。相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)吊銷許可證的行為不服，有權(quán)向法院提起訴訟。行政機(jī)關(guān)吊銷許可證，一般應(yīng)嚴(yán)格依照法定程序，包括公告、聽證、調(diào)查、提供救濟(jì)等程序。美國聯(lián)邦最高法院在1959年的一個(gè)判例中這樣說："如果一個(gè)灑店主人允許在其店內(nèi)進(jìn)行賭搏和酗灑，那么他就被認(rèn)為不適于持有許可證，行政機(jī)關(guān)可以吊銷之，但必須依正當(dāng)程序條款進(jìn)行。"③
對(duì)行政許可權(quán)的法律控制
如前所述，行政許可是以限制相對(duì)人行為自由為前提的管理形式。對(duì)某一行業(yè)、某一活動(dòng)實(shí)行許可制度意味著首先禁止人們?cè)谶@一領(lǐng)域內(nèi)活動(dòng)的普遍自由，然后規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、條件，允許符合最低條件的相對(duì)人從事這一活動(dòng)。因此，確定許可制度，為行政機(jī)關(guān)設(shè)定許可權(quán)等問題直接關(guān)系到公民、法人在國家行政管理活動(dòng)中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。如何對(duì)行政許可權(quán)的設(shè)定及許可權(quán)的行使加以法律控制是一個(gè)必須解決的問題。
首先，行政許可權(quán)必須由立法機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)設(shè)定，我國的立法和行政體制決定了行政權(quán)的設(shè)定必須遵循中央、地方利益兼顧的原則，既要考慮中央統(tǒng)一管理的需要，也要重視各個(gè)地方發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)。行政許可權(quán)作為影響公民、法人重大利益的行政管理手段必須由國家立法加以控制和約束，這是設(shè)定許可權(quán)的一項(xiàng)原則，不能放任各級(jí)管理機(jī)關(guān)漫無邊際地為自己或他人設(shè)定許可權(quán)、確定許可范圍。目前我國許可制度比較混亂，許多設(shè)有行政許可立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)隨意為自己設(shè)定許可權(quán)，這無疑是對(duì)相對(duì)人權(quán)利的限制和剝奪。為了防止類似情況的出現(xiàn)，可擬從立法上統(tǒng)一行政許可權(quán)的設(shè)定問題。法律及地方性法規(guī)有權(quán)確定許可范圍，為行政機(jī)關(guān)設(shè)定許可權(quán)。國務(wù)院行政法規(guī)也有權(quán)設(shè)定許可。國務(wù)院各部委局作為法律法規(guī)執(zhí)行部門，雖然也享有一定的規(guī)章制定權(quán)，但無權(quán)自行設(shè)定許可權(quán)，只能在法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)規(guī)定
許可制度。除此之外、任何行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件都不應(yīng)規(guī)定許可制度，只能根據(jù)法律、法規(guī)，通過規(guī)范性文件確定許可的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序等事項(xiàng)。
其次，雖然立法不可能規(guī)定十分具體的許可標(biāo)準(zhǔn)、條件和程序，但必須規(guī)定行使許可權(quán)的基本原則和方式。包括：許可必須遵循自由裁量權(quán)行使的基本原則；
許可權(quán)應(yīng)局限于某一時(shí)間；受到權(quán)力侵害的人有權(quán)獲得行政許可機(jī)關(guān)重新考慮的機(jī)會(huì)。立法還應(yīng)規(guī)定司法監(jiān)督。
最后，加強(qiáng)對(duì)許可權(quán)行使過程的法律控制。對(duì)許可權(quán)的控制，既要從許可權(quán)的設(shè)定方面的考慮，也應(yīng)從許可權(quán)的行使著手。我國行政訴訟法規(guī)定，公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)吊銷許可證的處罰不服的，對(duì)行政機(jī)關(guān)拒絕或拖延發(fā)放許可證不服的均可向人民法院起訴，這無疑是控制許可權(quán)行使的重要步驟。但對(duì)許可權(quán)另外幾個(gè)方面的控制卻是空白。如何限制行政機(jī)關(guān)濫發(fā)許可證行為？如何減少許可機(jī)關(guān)變更、中止許可證時(shí)的不公正或違法現(xiàn)象？如何杜絕許可機(jī)關(guān)核發(fā)許可證中的濫收費(fèi)行為？諸此種種，均是我國許可制度中有待完善之處。
注：[1][美]納什和梅里：《美國公法制度導(dǎo)論、案例及材料》，英文版第8頁。
[2]《科克判例匯編》第5卷第99頁，1589年英文版。
[3][美]諾曼·G·考納耶：《旅店、餐館和旅游法》英文版第81頁。
(《中外法學(xué)》1991年3期)
