[ 蔣黎明 ]——(2011-10-27) / 已閱13883次
無照經(jīng)營治理難的深層次原因分析及對(duì)策研究
作者：耒陽市工商局灶市工商所 蔣黎明
內(nèi)容摘要
無照經(jīng)營屬于一種比較嚴(yán)重的違法經(jīng)營行為，如果任由其發(fā)展，將會(huì)給廣大人民群眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全帶來不小的隱患。這種現(xiàn)象必定在一定條件下會(huì)長期存在。本文分析了法律規(guī)定的無照經(jīng)營的存在形式，還從職能部門的體制、行政準(zhǔn)入的成本等方面分析了無照經(jīng)營治理難的深層次原因，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。
關(guān)鍵詞
無照經(jīng)營 體制 考核 成本 疏堵結(jié)合
營業(yè)執(zhí)照是一個(gè)經(jīng)營者取得合法經(jīng)營資格的憑證，它就象公民的身份證一樣，也是經(jīng)營者進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的“身份證”。根據(jù)我國的法律規(guī)定，除了農(nóng)民在集貿(mào)市場(chǎng)或者地方人民政府指定的區(qū)域內(nèi)銷售自產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品不需要辦理工商營業(yè)執(zhí)照之外，其它未經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的行為都屬于無照經(jīng)營行為，總結(jié)起來大致可分為以下幾種：
1、無證無照。是指應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件，擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為。比如：餐飲行業(yè)需要《餐飲行業(yè)服務(wù)許可證》，互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)場(chǎng)所需要《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證》等等。
2、直接無照。是指無須取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件，擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為。比如：服裝、日用品銷售等行業(yè)。
3、有證無照。是已經(jīng)依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件，但未依法取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為。
4、照已失效。是已經(jīng)辦理注銷登記或者被吊銷營業(yè)執(zhí)照以及營業(yè)執(zhí)照有效期已經(jīng)屆滿，擅自繼續(xù)從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為。
無證有照。是指超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營活動(dòng)的違法經(jīng)營行為。
一、無照經(jīng)營產(chǎn)生的深層次原因
無照經(jīng)營的危害性主要體現(xiàn)在，它作為一種經(jīng)營行為是游離在工商部門的日常監(jiān)管之外的，具有很大的隨意性，如果任由其發(fā)展，將會(huì)給廣大人民群眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全帶來不小的隱患，因而，這屬于一種比較嚴(yán)重的違法經(jīng)營行為。而且，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，無照經(jīng)營已經(jīng)不單單是表現(xiàn)為一個(gè)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的問題，它也越來越多地具有了社會(huì)性的內(nèi)涵。
當(dāng)前，社會(huì)上無照經(jīng)營現(xiàn)象較為突出，而且屢禁不止，原因比較復(fù)雜，我認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面的原因：
（一）、職能部門體制上的原因。
一談到無照經(jīng)營，社會(huì)公眾往往認(rèn)為這是工商部門一家的職責(zé)，只要有無照經(jīng)營存在，就是工商部門履職不到位。正是遵循這樣的邏輯，有些部門漠視自身“查無”的法定職責(zé)，不積極參與無證無照的整治；有些即使參與整治，也通常認(rèn)為自己只是“友情客串”，是在幫工商部門的忙。實(shí)際上，無照經(jīng)營早就不是一個(gè)單純的市場(chǎng)監(jiān)管的問題了，它已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)化為一個(gè)社會(huì)管理的問題，需要各職能部門的統(tǒng)籌兼顧和綜合治理�！稛o照經(jīng)營查處取締辦法》第四條第二款對(duì)此也有明確規(guī)定：“前款第(一)項(xiàng)、第(五)項(xiàng)規(guī)定的行為，公安、國土資源、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、新聞出版、藥監(jiān)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等許可審批部門亦應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處。”
無照經(jīng)營行為之所以甚囂塵上，這與我們職能部門本身所存在的“致命傷”是脫不開關(guān)系的：
1、職能部門人、財(cái)、物關(guān)系尚未理順，經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革相對(duì)落后。
在這樣的情形下，不少職能部門的小集體利益是與本部門的行政處罰案件密切相關(guān)的，罰款罰得越多，本單位的福利就越好。這就造成了職能部門往往對(duì)處罰“非常熱衷”而對(duì)取締卻提不起興趣，也就是通常所說的“割韭菜式”的執(zhí)法。甚至，在某些方面無照經(jīng)營已經(jīng)與職能部門形成了某種意義上的共生關(guān)系。試想一下，無照經(jīng)營戶都變成了會(huì)下金蛋的母雞了，還有誰會(huì)去殺雞取卵呢？
2、行政準(zhǔn)入成本虛高，讓無照經(jīng)營者望而卻步。
我們不少的行政準(zhǔn)入門檻設(shè)置不合理，“搭車收費(fèi)”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，從而導(dǎo)致了經(jīng)營戶申請(qǐng)行政許可審批的成本居高不下，這讓許多小本經(jīng)營戶對(duì)辦理營業(yè)執(zhí)照產(chǎn)生了抵觸情緒。他們與職能部門打起了“游擊戰(zhàn)”、“拉鋸戰(zhàn)”、“磨蹭戰(zhàn)”，讓你盯不住，看不準(zhǔn)，查不著。而這又給其他的一些經(jīng)營戶帶來了非常糟糕的示范效應(yīng)，導(dǎo)致無照經(jīng)營現(xiàn)象愈演愈烈，有的甚至在某些區(qū)域和某些行業(yè)形成了法不責(zé)眾的尷尬局面。
3、舊的考核方式不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要。
某些職能部門在“政績觀”、“亮點(diǎn)觀”思想的影響下，對(duì)無照經(jīng)營查處工作的考核不能實(shí)事求是，不能因地制宜，而是唯“數(shù)據(jù)論”，盲目追求無照經(jīng)營率，盲目追求執(zhí)法“高規(guī)格”，盲目追求對(duì)樣板街、樣板村或樣板市場(chǎng)的建設(shè)。這種過于簡單、機(jī)械和“統(tǒng)一”的考核方式催生出了一些基層職能部門投機(jī)取巧、急功近利的“大躍進(jìn)”思想，“工作查處一陣風(fēng)，關(guān)門造假半年功”。這也在客觀上導(dǎo)致了無照經(jīng)營行為的屢禁不絕。
（二）、行政處罰執(zhí)行不力的原因。
對(duì)無照經(jīng)營行為的查處和取締是行政執(zhí)法部門整治無照經(jīng)營最厲害的一招，也是最后一環(huán)，但在實(shí)踐操作過程中一直是個(gè)老大難問題——出處罰決定書容易，但執(zhí)行到位非常困難。這在一定程度上損害了執(zhí)法部門的威信，助長了無照經(jīng)營者的僥幸心理。究其原因主要有：
1、由于目前法律、法規(guī)賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查案的行政措施不合理、不具體、不到位,特別是行政強(qiáng)制措施適用的面不夠?qū)?客觀上造成了行政處罰決定的執(zhí)行困難。
2、部分執(zhí)法人員政治素質(zhì)不過硬，業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，導(dǎo)致執(zhí)行難。無照經(jīng)營查處的“漏網(wǎng)之魚”不少，有些漏洞便出自執(zhí)法部門內(nèi)部。有不少的執(zhí)法人員對(duì)于自己的左鄰右舍以及親戚朋友等的無照經(jīng)營行為，礙于情面，常常不能一視同仁。有極個(gè)別行政執(zhí)法人員，利用職務(wù)之便收、拿、卡、要并由此給無照經(jīng)營行為充當(dāng)起了保護(hù)傘，這些都給查處無照經(jīng)營增加了難度。
（三）、地方政府保護(hù)主義的影響
當(dāng)前，各級(jí)地方政府爭(zhēng)相制訂各項(xiàng)優(yōu)惠政策吸引外來客商到本地投資辦實(shí)業(yè)，稱之為“筑巢引鳳”，這已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大亮點(diǎn)，這些“實(shí)業(yè)”也確實(shí)繁榮了當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，提高了廣大人民群眾的收入水平，增加了地方財(cái)政稅收，其積極作用是顯而易見的。而曾幾何時(shí)，“先上車后補(bǔ)票”“放水養(yǎng)魚”的地方政策也被曲解成一種大膽創(chuàng)新的理念，于是有的經(jīng)營者憑著自己是當(dāng)?shù)卣罢?qǐng)”來的企業(yè)而以此想逃避職能部門的監(jiān)督管理，相關(guān)方面有時(shí)從短期效益的目光出發(fā)，往往事先做出一些于法不合的承諾，致使對(duì)此類無照經(jīng)營戶難以監(jiān)管。特別是隨著東部產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，一些污染性大、危險(xiǎn)性高的企業(yè)由于沿海地區(qū)準(zhǔn)入門檻提高，只能退出當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，這其中有些經(jīng)營者便趁機(jī)隨著內(nèi)地的招商引資熱乘虛而入，借著相關(guān)保護(hù)措施規(guī)避了市場(chǎng)準(zhǔn)入的資格審查。
（四）、低端消費(fèi)的存在成了無照經(jīng)營行為滋生的溫床。
從各方面的情況看，無照經(jīng)營的從業(yè)者以及顧客群有相當(dāng)一部分屬于外地人員、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和下崗失業(yè)職工這三大弱勢(shì)群體。他們普便的從業(yè)技術(shù)含量不高，規(guī)模較小，為了降低登記成本，他們往往不愿意去申請(qǐng)行政許可，為了減少房租，他們常租賃或搭建違章建筑，有的甚至采取流動(dòng)經(jīng)營的方式。他們的商品質(zhì)量和服務(wù)能力雖然無法保障，但由于具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)，因而在低端消費(fèi)人群中擁有不小的市場(chǎng)需求。
二、無照經(jīng)營整治的對(duì)策研究
（一）、徹底改變職能部門績效考核中那種過于偏重對(duì)數(shù)據(jù)考察的模式。
無照經(jīng)營查處不力，相關(guān)職能部門難辭其咎，這首先就是要解決職能部門的內(nèi)在動(dòng)力問題。對(duì)行政執(zhí)法部門考核的內(nèi)容要根據(jù)無照經(jīng)營的地域特點(diǎn)和行業(yè)特點(diǎn)，工作目標(biāo)要詳細(xì)具體且切實(shí)可行，要注重對(duì)工作能力和工作實(shí)效的考核。在考核中要敢于動(dòng)真格，真正做到“能者上，庸者下”，徹底扭轉(zhuǎn)某些執(zhí)法者不求有功，但求無過的工作態(tài)度，從而從根本上杜絕人浮于事的不良現(xiàn)象。
（二）、對(duì)無照經(jīng)營行為的整治要區(qū)分行業(yè)特點(diǎn)以及危害程度實(shí)行綜合治理、疏堵結(jié)合。
對(duì)無照經(jīng)營的治理要根據(jù)具體情況采取立案查處與說服教育并舉的原則，而不能千篇一律地以一紙?zhí)幜P決定書了事。以往我們?cè)诠ぷ髦型窃凇岸隆钡姆矫嫱度胼^多，而在“疏”的方面努力不夠�，F(xiàn)在，隨著無照經(jīng)營越來越多地表現(xiàn)出廣泛性、復(fù)雜性以及社會(huì)性的特點(diǎn)，我們應(yīng)該逐漸把疏導(dǎo)教育作為工作中的主要內(nèi)容，而把立案查處作為必要的保障手段。比如說：對(duì)于不屬于重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)且較為主動(dòng)地接受監(jiān)督管理的無照經(jīng)營者，盡量不要采取扣押、罰款的措施，工作要耐心細(xì)致，以理服人，以情感人，引導(dǎo)其合法經(jīng)營；而對(duì)那些違反國家法律、法規(guī)從事危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的無照經(jīng)營行為則要毫不姑息，堅(jiān)決從重從快查處，以收到殺一儆百的效果；在工作中，我們要善于利用媒體宣傳以及輿論關(guān)注等各種力量，極力打造全社會(huì)綜合治理無照經(jīng)營的良好態(tài)勢(shì)。
事實(shí)上，法律的教育原則也一直是我國法律的基本原則，行政處罰方式中的“警告”，就具有說服教育的內(nèi)涵。
（三）、加快行政審批制度改革，合理設(shè)定行政許可成本。
在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，往往某一行業(yè)行政準(zhǔn)入的門檻越高，前置審批手續(xù)越繁雜，該行業(yè)的無照經(jīng)營比例也就越高。行政準(zhǔn)入的門檻太高，可以說已經(jīng)成為無照經(jīng)營產(chǎn)生的重要原因之一。
1、行政準(zhǔn)入門檻應(yīng)該根據(jù)經(jīng)營者所從事行業(yè)的重要程度，所面對(duì)的消費(fèi)群體，所處的周圍環(huán)境以及國家的政策導(dǎo)向進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)置。設(shè)置一定要堅(jiān)持必要性原則，也就是說，只要經(jīng)營者達(dá)到所申請(qǐng)的最基本的經(jīng)營條件就應(yīng)該批準(zhǔn)他的準(zhǔn)入申請(qǐng)，而不能附加更多的額外條件。
2、取消行政準(zhǔn)入成本中的登記成本，即通常所說的辦照（證）工本費(fèi)。據(jù)資料顯示，截至2011年上半年，我國在工商行政管理機(jī)關(guān)注冊(cè)登記的各類經(jīng)濟(jì)戶口共有4700余萬戶，加上無照經(jīng)營戶，總量不會(huì)超過6000萬戶，以每個(gè)證（照）的成本為20元計(jì)算，總的登記費(fèi)用充其量不過十幾個(gè)億，以我國目前的經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模和財(cái)政收入來說是完全能夠負(fù)擔(dān)得起的。而這樣做的好處在于：一是可以進(jìn)一步降低經(jīng)營者的準(zhǔn)入成本，實(shí)現(xiàn)讓惠于民；二是可以徹底斬?cái)喔郊佑诘怯涃M(fèi)用之上的各種利益鏈條，讓搭車收費(fèi)無“車”可搭，使注冊(cè)登記回歸它本來應(yīng)處的位置。
另外，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，登記費(fèi)用實(shí)際上應(yīng)屬于管理費(fèi)用的一部分，在被管理者接受監(jiān)督管理依法納稅之后，再要其承擔(dān)登記成本，也是不甚合理的。
3、實(shí)行待辦照戶先行登記備案制度。對(duì)于一些規(guī)模較小，經(jīng)營季節(jié)性較大，經(jīng)營項(xiàng)目多變以及流動(dòng)性較大的非重點(diǎn)行業(yè)無照經(jīng)營戶，筆者建議可采取待辦照戶先行登記備案制度，讓一部分符合條件的經(jīng)營戶無須辦理營業(yè)執(zhí)照，只要在工商部門登記備案就可以從事經(jīng)營活動(dòng)，待其達(dá)到一定條件之后，再辦理工商營業(yè)執(zhí)照。這樣不但可以適應(yīng)一部分經(jīng)營戶經(jīng)營形式、經(jīng)營內(nèi)容靈活多變的的需要，同時(shí)也節(jié)約了職能部門的管理成本。至于對(duì)這一部分經(jīng)營者的監(jiān)管，則可以通過工商部門的日常巡查來完成。
