[ 王春暉 ]——(2003-6-27) / 已閱19525次
中國電信服務(wù)的若干法律問題
王春暉
電信產(chǎn)業(yè)是我國改革開放以來發(fā)展最快的產(chǎn)業(yè)之一，已經(jīng)由過去制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸成為現(xiàn)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，可以說這是我國最有希望能在技術(shù)上和實(shí)力上與外國一比高低的為數(shù)不多的高科技領(lǐng)域之一。然而，當(dāng)我們對我國電信業(yè)的高速發(fā)展感到欣慰的時候，也同時感到了我國電信業(yè)存在的諸多不盡人意之處。突出的問題表現(xiàn)在電信業(yè)整體服務(wù)水平不高，這是當(dāng)前社會普遍關(guān)心的焦點(diǎn)，也是中國電信業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的最大障礙。中國加入WTO已指日可待，中國電信業(yè)如何在最短的時間內(nèi)修身齊家，以最佳的服務(wù)狀態(tài)面對國外電信業(yè)的競爭，是目前急需解決的問題。
電信服務(wù)是指電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營者向電信用戶提供電信業(yè)務(wù)的過程；電信服務(wù)質(zhì)量是電信用戶對電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營者所提供的電信服務(wù)性能達(dá)到持續(xù)滿意程度的綜合效果，包括服務(wù)質(zhì)量本身和網(wǎng)絡(luò)性能質(zhì)量。由于電信服務(wù)本身具有無形性、可變性、易消失性、服務(wù)的生產(chǎn)與消費(fèi)的不可分割性以及服務(wù)的全程全網(wǎng)和互聯(lián)互通等特點(diǎn)，使得電信服務(wù)變的多樣和復(fù)雜。去年，信息產(chǎn)業(yè)部頒布了《電信服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，同時舉行了信息產(chǎn)業(yè)部電信用戶申訴受理中心的揭牌儀式，這標(biāo)志著我國電信業(yè)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)入到依法管理的新的歷史階段，電信服務(wù)質(zhì)量將在政府監(jiān)管、企業(yè)自律、用戶監(jiān)督的管理體制下健康發(fā)展。
本文就電信服務(wù)中比較突出的幾個法律問題進(jìn)行探討，目地在于希望這些問題能夠得到電信管理層、電信服務(wù)的經(jīng)營者以及其他有關(guān)部門的重視，并在一定程度上能得以解決。
一． 遵守服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)
2000年7月1日起正式施行的《電信服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（下稱《標(biāo)準(zhǔn)》）是衡量電信服務(wù)質(zhì)量水平高低的準(zhǔn)則，它作為國務(wù)院電信主管部門頒布的電信服務(wù)的經(jīng)營者向電信用戶提供服務(wù)的行業(yè)強(qiáng)制性服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，任何電信經(jīng)營者都必須嚴(yán)格遵守，這是電信經(jīng)營者的法定義務(wù)（《電信條例》第三十一條）�！稑�(biāo)準(zhǔn)》對電信服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)中的熱點(diǎn)問題，如裝、移機(jī)時限、故障修復(fù)時限、移動電話入網(wǎng)開通時限、數(shù)據(jù)通信裝、移機(jī)入網(wǎng)時限、計費(fèi)查詢等作了明確的規(guī)定，同時對通信質(zhì)量中的計費(fèi)準(zhǔn)確率、網(wǎng)絡(luò)可靠性、信息傳遞質(zhì)量以及呼叫接續(xù)時延等作出了嚴(yán)格的要求。該《標(biāo)準(zhǔn)》將對規(guī)范電信經(jīng)營者的服務(wù)，維護(hù)電信用戶的合法權(quán)益起著重要的推動作用。但是《標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定的要求與發(fā)達(dá)國家電信服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相比，還相差很遠(yuǎn)，例如美國及一些西方發(fā)達(dá)國家已實(shí)現(xiàn)24小時內(nèi)裝、移機(jī)。因此，每一個電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營者都應(yīng)對照《標(biāo)準(zhǔn)》制定并施行高于《標(biāo)準(zhǔn)》的本企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并向社會公布，嚴(yán)格履行。對于因通信能力限制，達(dá)不到《標(biāo)準(zhǔn)》要求的情況，應(yīng)向電信用戶說明原因，并應(yīng)在具體承諾的時限內(nèi)完成，必要時應(yīng)與用戶簽訂協(xié)議，明確應(yīng)履行的義務(wù)。如果電信經(jīng)營者逾期未履行義務(wù)，應(yīng)按規(guī)定向用戶支付違約金。
為了使電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者嚴(yán)格按《標(biāo)準(zhǔn)》向廣大電信用戶提供優(yōu)質(zhì)的電信服務(wù)，除電信經(jīng)營者的本身自律外，必須建立一套完善的監(jiān)督機(jī)制。這套監(jiān)督機(jī)制的主體，無非有兩大類，即通信行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和公民、法人和其它組織的監(jiān)督。前者屬行政監(jiān)督，后者屬社會監(jiān)督。
通信行政監(jiān)督是通信行政主體基于行政職權(quán)依法對電信經(jīng)營者（管理相對人）是否遵守《標(biāo)準(zhǔn)》的情況進(jìn)行了解的行為，這種監(jiān)督是一種外部的具體通行行政行為，也是對管理相對人電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的權(quán)利產(chǎn)生影響的行政行為，其目的在于保障《標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施。當(dāng)然，這種監(jiān)督一定要遵循一定的行政程序。社會監(jiān)督是來自電信用戶、社會團(tuán)體、新聞輿論等社會各階層的監(jiān)督，這類監(jiān)督大多采用批評、建議、申訴、舉報等形式，其特點(diǎn)較為松散，只是一種督促作用，不具有強(qiáng)制力。但是在社會監(jiān)督中，新聞輿論的監(jiān)督是不可低估的，它往往能夠抓人們的心理，引起社會的普遍關(guān)注，極為迅速地動員社會各方面力量，對電信經(jīng)營者的不當(dāng)行為進(jìn)行監(jiān)察和督促。因此，電信管理層應(yīng)認(rèn)真研究如何及時地把社會監(jiān)督轉(zhuǎn)化為權(quán)力監(jiān)督的辦法，同時要以法規(guī)或規(guī)章的形式保障社會監(jiān)督的正確實(shí)施。對于用戶的投訴應(yīng)及時給予答復(fù)，并向社會通報處理結(jié)果。目前，國務(wù)院通信行政主管部已制定了系列的監(jiān)督和保障《標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施的辦法和制度，如《電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理暫行辦法》、《電信用戶申訴處理暫行辦法》、《電信服務(wù)質(zhì)量報告制度》、《電信服務(wù)質(zhì)量公告制度》以及《電信服務(wù)質(zhì)量滿意度評價制度》等。
二、保障知情權(quán)利
知情權(quán)是指消費(fèi)者享有和知悉商品和服務(wù)真實(shí)情況的權(quán)利。與此權(quán)利相對應(yīng)的就是經(jīng)營者的義務(wù)，經(jīng)營者應(yīng)該對消費(fèi)者知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)作出自己的努力。電信服務(wù)的消費(fèi)者在接受電信服務(wù)時，有權(quán)詢問、了解電信服務(wù)的有關(guān)真實(shí)情況；提供電信服務(wù)的經(jīng)營者有義務(wù)真實(shí)地向接受電信服務(wù)的消費(fèi)者說明有關(guān)情況。對此應(yīng)著重把握以下幾點(diǎn)：
1. 充分了解電信服務(wù)的真實(shí)情況，是消費(fèi)者決定接受電信服務(wù)的前提。對于準(zhǔn)備與電信經(jīng)營者建立電信服務(wù)合同的消費(fèi)者而言，其產(chǎn)生接受電信經(jīng)營者要約，以及真正實(shí)施對要約的承諾，是建立在對某種電信業(yè)務(wù)有一定了解基礎(chǔ)之上的。因此，對電信服務(wù)的消費(fèi)者來說，知情權(quán)是其與電信經(jīng)營者建立電信服務(wù)合同關(guān)系的前提。事實(shí)上，消費(fèi)者在購買電信服務(wù)產(chǎn)品之前，只是根據(jù)電信經(jīng)營者的介紹和宣傳所建立的一種理想性服務(wù)產(chǎn)品的概念，一旦使用了某種電信服務(wù)產(chǎn)品，才真正體會到這種產(chǎn)品的實(shí)際作用。如果電信經(jīng)營者在其服務(wù)營銷中夸大對自己電信服務(wù)產(chǎn)品的宣傳，沒有使用戶充分地了解電信服務(wù)的真實(shí)情況，就會使電信用戶預(yù)期的理想性產(chǎn)品超過實(shí)際產(chǎn)品，導(dǎo)致用戶對實(shí)際產(chǎn)品的不滿意。
2. 電信經(jīng)營者對用戶就電信業(yè)務(wù)種類、服務(wù)質(zhì)量、使用方法、服務(wù)費(fèi)用、收費(fèi)辦法及交費(fèi)時間、障礙申告、話費(fèi)查詢等，應(yīng)當(dāng)作出真實(shí)明確的答復(fù)。特別是對社會普遍關(guān)心的話費(fèi)交納和查詢，電信經(jīng)營者應(yīng)按照電信用戶的要求及時、免費(fèi)提供國內(nèi)長途通信、國際通信、移動通信和信息服務(wù)等收費(fèi)清單。
3. 電信經(jīng)營者在滿足消費(fèi)者查詢權(quán)的同時，應(yīng)依法保護(hù)電信用戶的通信秘密不受侵害。電信用戶（主要指自然人）的通信記錄，是用戶享有的對其個人的與公共利益無關(guān)的個人信息，屬用戶的隱私權(quán)。對于非法調(diào)取個人通信記錄的行為，應(yīng)確認(rèn)為侵害用戶隱私權(quán)的行為。為此，電信經(jīng)營者應(yīng)依法制定具體的查詢管理辦法，嚴(yán)禁擅自向他人提供電信用戶使用電信網(wǎng)絡(luò)所傳輸信息的內(nèi)容，切實(shí)保護(hù)用戶的通信秘密不受侵害。
三、 規(guī)范格式條款
電信經(jīng)營者與電信用戶之間的合同關(guān)系無論是“先使用后交費(fèi)”還是“先交費(fèi)后使用”，均是采用格式條款合同訂立的。電信服務(wù)的格式條款是指電信經(jīng)營者為了重復(fù)使用而事先擬定，并在訂立合同時未與用戶協(xié)商的合同條款。這種條款的特征主要有：1、對象的廣泛性。所謂廣泛性，指電信經(jīng)營者的要約行為總是向不特定的多數(shù)人發(fā)出的，而不是向某個人發(fā)出的。任何人只要同意要約的規(guī)定就可以簽訂合同。2.條款的持續(xù)性。電信服務(wù)的格式條款一般是經(jīng)過認(rèn)真研究擬定的，除非法律、法規(guī)或規(guī)章有新的規(guī)定，一般在相當(dāng)長的時期內(nèi)不會改變。3、條款的細(xì)節(jié)性。電信服務(wù)格式條款的要約一般都包含了合同的全部條款，無需也不允許對方在承諾時對要約加以任何的修改。4.當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)地位的不平衡性。一般情況下，電信服務(wù)格式條款合同的雙方在經(jīng)濟(jì)方面的實(shí)力具有較大差別。提供格式條款合同的電信經(jīng)營者是居于事實(shí)上或法律上的壟斷地位。5.承諾的無奈性。電信經(jīng)營者擬定和使用的格式條款合同，作為承諾人的用戶，在簽訂合同時只能選擇承諾，不允許提出新的要約，否則合同不能成立。因此，在法理上對格式條款合同還稱為“服從合同”或“定式合同”，指得就是對方當(dāng)事人沒有選擇的基本特征。
正是基于格式條款合同的上述特征，合同法和民法學(xué)界無不
認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)格式條款合同，充分發(fā)揮格式條款合同的長處，同時應(yīng)對格式條款合同進(jìn)行必要的規(guī)制。我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二十四條規(guī)定：“經(jīng)營者不得以格式合同、通知、聲明、店堂告示等方式作出對消費(fèi)者不公平、不合理的規(guī)定，或者減輕、免除其損害消費(fèi)者合法權(quán)益應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任�！蔽覈逗贤ā芬裁鞔_提出了四方面的限制，這四方面的限制是：
1． 遵循公平的原則確定當(dāng)事人之間的權(quán)利和義務(wù)。提供格式條款合同的電信經(jīng)營者，對格式條款內(nèi)容的確定，必須遵守公平原則。所謂“公平原則”就是要求合同雙方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)要公平合理，要大體上平衡，強(qiáng)調(diào)一方給付與對方給付之間的等值性以及合同上的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險的合理分配。如果格式條款有違反公平原則的情況，用戶有權(quán)向人民法院申請司法保護(hù)，法院可以直接依據(jù)公平原則認(rèn)定該格式條款無效或變更該條款。
2． 提供格式條款的一方應(yīng)當(dāng)采取合理的方式提請對方注意免除或者限制其責(zé)任的條款。提請注意是格式條款合同的提供者的一項非常重要的義務(wù)。電信經(jīng)營者在擬定格式條款合同時，應(yīng)對免除或者限制性條款作出專門的提示性規(guī)定。
3． 提供格式條款的一方應(yīng)履行說明的義務(wù)。給予說明是指在接受格式條款合同一方當(dāng)事人，對格式條款合同中設(shè)定的免責(zé)或限制對方責(zé)任的條款，提出說明要求時，提供格式條款合同的電信經(jīng)營者，應(yīng)按照對方的要求，對該條款予以說明。
4． 免責(zé)格式條款的無效。提供格式條款的電信經(jīng)營者免除其責(zé)任，加重對方責(zé)任、排除對方主要權(quán)利的，該條款無效。
長期以來，電信經(jīng)營者利用格式條款合同與電信用戶建立了各種電信服務(wù)的合同關(guān)系。由于格式條款合同的簡潔、便利、交易成本低，大大地提高了電信服務(wù)流轉(zhuǎn)的速度。但是電信服務(wù)的格式條款合同的缺點(diǎn)也是顯而易見的，它限制了使用電信業(yè)務(wù)一方當(dāng)事人的合同自由，有的地方的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者制定的格式條款內(nèi)容含混、權(quán)利義務(wù)不明確，并帶有免除其責(zé)任，加重用戶的責(zé)任或排除用戶的權(quán)利的內(nèi)容。因此，筆者建議，電信管理層應(yīng)考慮依法制定一部《電信服務(wù)格式條款合同管理辦法》并建立相應(yīng)的電信服務(wù)格式條款的監(jiān)督機(jī)制，如格式條款的備案審查制、公開查閱制、聽證制及公告制等。
四、強(qiáng)化資費(fèi)監(jiān)督
電信資費(fèi)就是電信服務(wù)的商品價格，電信資費(fèi)與一般有形商品價格的性質(zhì)是一樣的，只是因?yàn)殡娦欧⻊?wù)這種商品是無形的、非實(shí)體的，沒有作為有形商品的使用價值的實(shí)體承擔(dān)者，所以才取“資費(fèi)”這個名稱。一般來說，貨物貿(mào)易中的商品稱為“價格”；服務(wù)貿(mào)易中的商品價格均稱為“費(fèi)”，如通話費(fèi)、上網(wǎng)費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)、保險費(fèi)、律師費(fèi)等。根據(jù)《電信條例》的規(guī)定，我國的電信資費(fèi)分為市場調(diào)節(jié)價、政府指導(dǎo)價和政府定價三種，這種資費(fèi)政策體現(xiàn)了國家的價格政策，也符合價值規(guī)律的要求。
市場調(diào)節(jié)價，是指由經(jīng)營者自主制定，通過市場競爭形成的價格。按照這一定義，電信資費(fèi)的市場調(diào)節(jié)價應(yīng)具備兩個條件，一是市場調(diào)節(jié)價的定價主體為電信經(jīng)營者；二是市場調(diào)節(jié)價應(yīng)當(dāng)在電信市場競爭中形成。電信市場配置資源的作用應(yīng)該是通過反映電信市場的供求狀況和電信資源的稀缺程度的價格信號引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的。為充分發(fā)揮價格在合理配置電信資源中的作用，就應(yīng)確認(rèn)電信經(jīng)營者自主指定屬于市場調(diào)節(jié)價格的定價主體地位，但是這種主體地位確定的前提條件是：不損害國家利益、不損害其他電信經(jīng)營者的合法利益和不損害電信用戶的合法權(quán)益。
政府指導(dǎo)價，是指政府價格主管部門或其他有關(guān)部門，按照定價權(quán)限和范圍規(guī)定的基準(zhǔn)價及其浮動幅度，指導(dǎo)經(jīng)營者制定的價格。電信經(jīng)營者在執(zhí)行政府指導(dǎo)價時，應(yīng)著重領(lǐng)會以下四點(diǎn)：（1）政府指導(dǎo)價是一種法定的價格形式，具體到那一種基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)的價格采用政府指導(dǎo)價，應(yīng)依照國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門和國務(wù)院價格主管部門制定的電信資費(fèi)分類管理目錄確定；（2）政府指導(dǎo)價屬于政府定價行為，法定的定價部門是國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門和國務(wù)院價格主管部門；（3）定價的內(nèi)容分為兩個部分，國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門會同國務(wù)院價格主管部門只是按照定價權(quán)限和范圍規(guī)定基準(zhǔn)價及其浮動幅度，這兩項是政府指導(dǎo)價指導(dǎo)作用的體現(xiàn)。無論是基準(zhǔn)價還是浮動幅度都是強(qiáng)制性的；（4）電信經(jīng)營者在國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門和國務(wù)院價格主管部門確定的基準(zhǔn)價及其浮動幅度范圍內(nèi)，具體制定電信資費(fèi)，也就是講有一定的靈活性，由電信經(jīng)營者在有限的范圍內(nèi)應(yīng)用。實(shí)際上，政府指導(dǎo)下的定價過程有兩個定價主體，一是政府，二是電信的經(jīng)營者，前者起主導(dǎo)作用，后者是從屬作用。
政府定價，是由政府價格主管部門或其他有關(guān)部分，按照定價權(quán)限和范圍制定的價格。政府定價的主體是單一的，定價的形式是法定的，這是一個重要的法律界限。電信經(jīng)營者在經(jīng)營中一定要嚴(yán)格遵守政府制定的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，決不允許擅自作任何改變。
應(yīng)該指出的是：任何電信經(jīng)營者在提供電信服務(wù)和業(yè)務(wù)時，絕對不得以排擠競爭對手為目的，以低于成本價格銷售其“電信產(chǎn)品”。以低于成本提供電信業(yè)務(wù)或服務(wù)，對于電信經(jīng)營者來說，實(shí)際上實(shí)行的是一種虧損性經(jīng)營，這種異常的價格選擇是以排擠其競爭對手為目的的，它以犧牲自己暫時的經(jīng)濟(jì)利益為代價，最終損害競爭對手的經(jīng)濟(jì)利益，是一種法律所禁止的不正當(dāng)競爭行為。為了制止電信經(jīng)營者的不正當(dāng)競爭行為，使其嚴(yán)格執(zhí)行國家資費(fèi)政策，應(yīng)充分發(fā)揮電信用戶、消費(fèi)者組織、新聞機(jī)構(gòu)以及社會團(tuán)體等組織的監(jiān)督作用，同時通信行政管理部門應(yīng)建立電信資費(fèi)監(jiān)督機(jī)制和電信資費(fèi)違法行為的舉報制度，確保電信用戶和其他電信經(jīng)營者的合法權(quán)益。
五、履行告知義務(wù)
在通常情況下，電信用戶一旦承諾購買電信業(yè)務(wù)，就與電信經(jīng)營者建立了一種長期的合同關(guān)系。在合同的長期履行中會遇到一系列影響合同全面履行的因素，致使發(fā)生合同的變更、轉(zhuǎn)讓或合同履行的中止等情況。例如，原來經(jīng)營移動電信業(yè)務(wù)的合同主體是“中國電信”，之后改為“中國移動”；在中國電信經(jīng)營移動通信業(yè)務(wù)期間，與用戶約定的交費(fèi)方式為“先使用后交費(fèi)”的交費(fèi)方式，而變更為“中國移動”之后，又改為“先交費(fèi)后使用”的交費(fèi)方式；再如，電信經(jīng)營者改變用戶電話號碼等。這樣合同的轉(zhuǎn)讓和變更，均為電信經(jīng)營者的單方行為，根本沒有與用戶協(xié)商。按照合同法原理，合同是兩方以上的當(dāng)事人意思表示一致的民事法律行為，合同的變更必須經(jīng)雙方協(xié)商一致，單方改變合同是無效行為。但是由于電信經(jīng)營者的壟斷地位以及接受電信服務(wù)的用戶的不確定性，電信經(jīng)營者往往很難與每一個電信用戶協(xié)商變更合同事宜。這樣，電信經(jīng)營者就有義務(wù)以通知的方式迅速告知用戶有關(guān)合同變更或中止的事宜，并采取相應(yīng)的措施。
除以上情形外，遇有下列情況，電信經(jīng)營者也必須依法履行告知義務(wù)：
1.因電信經(jīng)營者工程施工、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、檢修線路、設(shè)備搬遷、工程割接、網(wǎng)絡(luò)及軟件升級等原因，影響或可能影響正常電信服務(wù)的，必須按規(guī)定時限及時告知有關(guān)用戶，并向省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)報告。根據(jù)《電信服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定：影響用戶在24小時以內(nèi)使用的，應(yīng)在72小時以前 告知所涉及的用戶；超過24 小時或影響重要用戶使用的，應(yīng)事先報電信主管部門批準(zhǔn)。如果電信經(jīng)營者未及時告知用戶，應(yīng)當(dāng)賠償由此給用戶造成的可以預(yù)見的直接損失。
2.當(dāng)電信用戶突然出現(xiàn)超過其此前三個月平均電信費(fèi)用五倍以上的異常巨額電信費(fèi)時，電信經(jīng)營者一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)盡可能迅速告知電信用戶，以免造成更大損失并采取相應(yīng)的措施防止損失的擴(kuò)大。為了能及時發(fā)現(xiàn)電信用戶的異常巨額電信資費(fèi)，電信經(jīng)營者應(yīng)建立巨額資費(fèi)預(yù)警裝置。
3.采用“先交費(fèi)后使用”交費(fèi)方式的合同關(guān)系，在電信用戶預(yù)存電話費(fèi)減少到不足以抵補(bǔ)目前電信費(fèi)數(shù)額時，電信經(jīng)營者應(yīng)及時通知用戶交費(fèi)，以免給用戶造成不便或損失。
至于告知的形式，應(yīng)以能到達(dá)電信用戶為準(zhǔn)。視具體情況，一般采用話音或數(shù)據(jù)，也可在報紙、電臺、電視臺發(fā)布公告。
六、遵守普遍服務(wù)
普遍服務(wù)是指對任何人都要提供無地域、質(zhì)量、資費(fèi)歧視、且能夠負(fù)擔(dān)起的電信服務(wù)。普遍服務(wù)原則是各國電信管理層對電信服務(wù)經(jīng)營者進(jìn)行行業(yè)管制的首要目標(biāo)。美國是首先將普遍服務(wù)寫入法律的國家，美國《電信法》規(guī)定：“電信經(jīng)營者要以充足的設(shè)備和合理的資金，盡可能地為合眾國的所有國民提供迅速而高效的有線和無線通訊”。澳大利亞的《電信法》針對普遍服務(wù)作了專門性規(guī)定：“建立普遍服務(wù)制度的主要目的是使澳大利亞人，無論他住在什么地方、從事什么職業(yè)，都可以享受標(biāo)準(zhǔn)電話服務(wù)、公用電話服務(wù)、規(guī)定的傳輸服務(wù)、數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)服務(wù)”。
近年來，盡管我國的電信業(yè)有了高速的發(fā)展，但是從我國的整體電信業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r看，與發(fā)達(dá)國家的電信業(yè)相比仍存在很大差距，一些發(fā)達(dá)國家的電信業(yè)從資金、技術(shù)、管理和市場經(jīng)驗(yàn)，都強(qiáng)于我國電信業(yè)，加之我國地理版圖遼闊，東西部差距極大，致使一些貧困地區(qū)的電信業(yè)普及率極低。在我國的西部地區(qū)有近50%的農(nóng)村全村竟然沒有一部固定電話，而在一些沿海的大城市，固定電話的普及率幾乎達(dá)到了100%。如此巨大的懸殊，不得不使電信管理層應(yīng)認(rèn)真考慮如何要求電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營者履行相應(yīng)的電信普遍服務(wù)義務(wù)，當(dāng)然這種義務(wù)是法定的（《電信條例》第四十四條）。
自1998年國家信息產(chǎn)業(yè)部成立，中國電信宣告解體，成立了若干個獨(dú)立的電信經(jīng)營公司。從此中國電信業(yè)破除了壟斷，引入了競爭。在競爭機(jī)制下，雖然各電信公司之間有著各自不同的利益和目標(biāo)，但各電信經(jīng)營者的利潤導(dǎo)向勢必選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)和贏利的電信服務(wù)項目開展其營銷業(yè)務(wù)，這種選擇性競爭必然加劇地區(qū)間電信服務(wù)發(fā)展的不均衡，使貧富地區(qū)信息享有的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，筆者建議，在《電信法》的制定中，對電信經(jīng)營者基本業(yè)務(wù)的普及率應(yīng)有一個法定的要求，使普遍服務(wù)成為一種社會福利�，F(xiàn)階段應(yīng)考慮設(shè)立普遍服務(wù)補(bǔ)償基金和成本補(bǔ)償制度，并制定相應(yīng)的管理辦法予以規(guī)范。對提供普遍服務(wù)的電信經(jīng)營者因承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)而承受的損失，國家應(yīng)給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持。
結(jié)束語
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