[ 王春暉 ]——(2003-6-27) / 已閱8179次
電信網間互聯(lián)爭議裁決的價值目標
王春暉
電信網間只有實現(xiàn)互聯(lián)才能實現(xiàn)規(guī)模效益。沒有電信網間的互聯(lián)，就不能形成競爭的電信市場，沒有競爭的電信市場，就沒有中國電信業(yè)的發(fā)展。因此，中國電信業(yè)的網間互聯(lián)問題，應該是政府在相當長的一段時期內管制的重點。作為網間互聯(lián)管制的重要形式——行政裁決，是解決互聯(lián)糾紛的一項重要法律制度。筆者認為，這項法律制度的實施，應充分考慮電信業(yè)務的經營者及其電信用戶所期望實現(xiàn)的價值目標。這個價值目標應著重體現(xiàn)在六個字上，那就是公正、效率、效益。
一、公正。電信主管部門在解決互聯(lián)糾紛時，應將公正作為最高的價值。裁決互聯(lián)爭議是以雙方的權利義務爭議為基礎的，這種爭議的存在意味著權利與義務的扭曲和混亂。裁決爭議的目的在于對這種扭曲和混亂加以矯正。為了實現(xiàn)這一目的，這種矯正手段必須要具備公正性。公正從其運行過程看，包括公正的規(guī)則和公正地適用規(guī)則。這里講的公正的規(guī)則，實際上就是講立法上的公正。目前，我國網間互聯(lián)的立法等級較低，主要形式是部門規(guī)章；在《電信條例》中只規(guī)定了六條有關電信網間互聯(lián)的內容，且不具備可操作性。例如，互聯(lián)互通中要解決的第一個問題是“技術可行”，這要求中央通信管理機構制定一部在全國范圍內統(tǒng)一適用的網間互聯(lián)技術規(guī)范。然而，在沒有統(tǒng)一的網間互聯(lián)技術規(guī)范的情況下，僅通過電信經營者雙方的談判是很難完成的。可見，網間互聯(lián)的立法是公正價值的集中體現(xiàn)，也是電信網間互聯(lián)規(guī)則公正價值客觀的前提條件；有了公平的規(guī)則，才可能公平地適用和執(zhí)行規(guī)則。否則，當互聯(lián)雙方發(fā)生爭議時，通信主管部門的公平裁決也將是一句空話。目前，應重點考慮出臺統(tǒng)一的互聯(lián)技術規(guī)范、互聯(lián)通信質量的監(jiān)測制度、互聯(lián)互通中的證據規(guī)則、互聯(lián)互通中的公示制度以及以體現(xiàn)以成本為基礎的結算制度等。
二、效率�；ヂ�(lián)爭議的解決是為了實現(xiàn)當事人的權利，使當事人受到損害的權益得以及時的恢復，以維護正常的通信秩序。通信行為與其他行為的不同點在于，它強調全程全網和分秒必爭。因此，網間互聯(lián)爭的解決必須強調速度和有效，如果互聯(lián)爭議長期得不到解決，不僅不能體現(xiàn)通信行政管理的效率，而且從根本上背離了公正的目標。根據《電信網間互聯(lián)爭議處理辦法》的規(guī)定，處理網間互聯(lián)爭議的首要原則是“著重協(xié)調、及時處理”；在解決爭議的程序上，該《辦法》規(guī)定：當雙方發(fā)生爭議，先由爭議雙方當事人進行協(xié)商；協(xié)商不成的，向電信主管部門申請協(xié)調；協(xié)調還不成，才由電信主管部門作出行政裁決。其中協(xié)調爭議的期限是45天；如果協(xié)調不成，電信主管部門還要邀請專家進行論證，專家論證的時間是多長《辦法》沒有規(guī)定；在專家論證結束，從提出網間互聯(lián)爭議解決方案之日起，通信主管部門作出行政裁決方案之日起，通信主管部門作出行政裁決還需45天。類擬這樣的規(guī)定，是否體現(xiàn)行政裁決的效率價值，值得思考。應該指出，按照一般的行政法原理，行政裁決中的協(xié)調不是一個獨立的程序，也不應是行政裁決的必經程序；協(xié)調的基礎是雙方當事人的自愿，并要在合法的前提下進行。如果通信主管部門在處理網間互聯(lián)爭議時，強調了“著重協(xié)調”，就很難做到“及時處理”。
筆者認為，處理網間互聯(lián)爭議的效率高低，應集中體現(xiàn)在程序之中，一個行政行為能否及時作出，主要是由它的程序所決定的。因此，制定解決網間互聯(lián)爭議規(guī)則的基本原則應緊緊圍繞著效率這個目標。在實施中，應考慮以下幾個問題：（1）處理網間互聯(lián)程序的時間性，要以迅速實現(xiàn)行政目的為價值目標；（2）處理爭議的程序的設定要有一定的靈活性，要考慮到網間互聯(lián)的多變性和復雜性；（3）處理爭議的程序應當建立在科學公平的基礎之上，應為當事人所接受。
三、效益。電信主管部門在裁決互聯(lián)爭議時，還應考慮當事人因網間互聯(lián)出現(xiàn)的障礙而減少的權益和其用戶所受到的損失。事實上，當事人在發(fā)生互聯(lián)爭議時，受害一方都期望通過電信主管部門的裁決對其合法權益和用戶權益的保護，以維護正常的通信秩序。因此，電信主管部門對網間互聯(lián)爭議的裁決本身，就體現(xiàn)著對爭議解決的效益價值目標的追求。如果電信主管部門在裁決網間互聯(lián)爭議時，不注重效益的價值，即使是較為公正地解決了爭議，也必須帶來一方當事人利益的損失。例如，因網間通信質量不符合約定的標準，非主導的電信經營者要求主導的電信經營者對網間路由組織、中繼電路、信令方式或軟件版本予以調整時，而主導的電信經營者拒絕予以配合，經協(xié)商未果。為此，非主導的電信經營者要求電信主管部門進行協(xié)調，經協(xié)調仍未果，電信主管部門就應及時作出裁決。那么，電信主管部門在裁決時，不僅要考慮主導的電信經營者的違法行為，同時要考慮主導的電信經營者因違反網間互聯(lián)的相關規(guī)定給非主導的電信經營者所造成的直接經濟損失的賠償責任。
