[ 衛(wèi)勇 ]——(2011-11-4) / 已閱57810次
《個(gè)體工商戶登記管理辦法》釋義
衛(wèi) 勇
第一章 總 則
第一條 為保護(hù)個(gè)體工商戶合法權(quán)益，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)個(gè)體工商戶健康發(fā)展，規(guī)范個(gè)體工商戶登記管理行為，依據(jù)《個(gè)體工商戶條例》，制定本辦法。
【釋義】本條是關(guān)于立法目的和根據(jù)的規(guī)定。
《中華人民共和國(guó)憲法（2004年修正）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）第十一條“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理�！币�(guī)定了發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)的原則，《個(gè)體工商戶條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新條例》）和《個(gè)體工商戶登記管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）嚴(yán)格遵循保護(hù)、鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)、管理之順序原則。
同時(shí)，本條明確了制定本規(guī)章的直接上位法依據(jù)為《個(gè)體工商戶條例》。本法規(guī)確定此法規(guī)名稱(chēng)，一是突出個(gè)體工商戶這一主體法的法律地位，和公司法、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法、合伙企業(yè)法對(duì)應(yīng)；二是回歸憲法對(duì)個(gè)體工商戶這一非公有制經(jīng)濟(jì)政策這一順位性，不再突出強(qiáng)調(diào)“管理”的特征；三是給力扶持發(fā)展這一民生就業(yè)體，擴(kuò)大就業(yè)，緩解我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)間內(nèi)的就業(yè)壓力。
另外，本條規(guī)定的行政管理僅是基于個(gè)體工商戶登記管理行為，并且屬于“規(guī)范”管理，所謂規(guī)范，就是體現(xiàn)教育為主、處罰為輔的原則�！冻青l(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《舊條例》）雖然沒(méi)有規(guī)定具體的罰款數(shù)額，但是《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例實(shí)施細(xì)則(1998修訂)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》）規(guī)定的行政處罰幅度區(qū)間為一千元至一萬(wàn)元，新條例規(guī)定的最高處罰額度僅為4000元，這也鮮明的體現(xiàn)了規(guī)范的特點(diǎn)。
同時(shí)，《新條例》沒(méi)有像《舊條例》第十九條那樣在立法時(shí)，一并列舉并適用其它違法行為，也就是說(shuō)《新條例》重點(diǎn)規(guī)制的個(gè)體工商戶的登記行為，規(guī)制的范圍較《舊條例》大為縮小。個(gè)體工商戶違反登記管理，適用《新條例》和《辦法》處理；違反產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全等其它法律法規(guī)，適用其它相關(guān)實(shí)體法律處理，這主要是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)的法律制度已經(jīng)基本健全，對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的管理思維已經(jīng)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。
第二條 有經(jīng)營(yíng)能力的公民經(jīng)工商行政管理部門(mén)登記，領(lǐng)取個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照，依法開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
【釋義】本條是關(guān)于個(gè)體工商戶登記的申請(qǐng)資格的規(guī)定。
《新條例》取消了申請(qǐng)?jiān)O(shè)立個(gè)體工商戶的身份限制，從《舊條例》第二條規(guī)定的“有經(jīng)營(yíng)能力的城鎮(zhèn)待業(yè)人員、農(nóng)村村民以及國(guó)家政策允許的其它人員”擴(kuò)大為《新條例》第二條的“有經(jīng)營(yíng)能力的公民”。那么究竟擴(kuò)大的具體內(nèi)容是那些呢?僅僅是擴(kuò)大了到《新條例》第二十七條規(guī)定的永久性居民中的中國(guó)公民和臺(tái)灣地區(qū)居民嗎？《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》和《內(nèi)地與澳門(mén)關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其系列補(bǔ)充協(xié)議是國(guó)務(wù)院簽署或者批準(zhǔn)的法規(guī)性文件，和《新條例》具有同位階的法律效力。2004年10月27日《〈內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉補(bǔ)充協(xié)議》簽署。根據(jù)補(bǔ)充協(xié)議，自2005年1月1日起允許香港永久性居民中的中國(guó)公民依照內(nèi)地有關(guān)法律、法規(guī)和行政規(guī)章，在內(nèi)地各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立個(gè)體工商戶，無(wú)需經(jīng)過(guò)外資審批�！缎聴l例》作為后法和專(zhuān)門(mén)法最多算是整合，對(duì)此的規(guī)定不算是擴(kuò)大。本質(zhì)上看，依然是有經(jīng)營(yíng)能力的中國(guó)公民，變化的僅僅是城鎮(zhèn)待業(yè)人員而已，也就是不受?chē)?guó)家政策限制的有職業(yè)的城鎮(zhèn)人員也可以聘請(qǐng)雇工兼業(yè)從事個(gè)體，農(nóng)村村民專(zhuān)職和兼業(yè)從事的情形依然如此，《舊條例》“國(guó)家政策允許的其它人員”也是《新條例》“有經(jīng)營(yíng)能力的公民”的應(yīng)有之義，目前國(guó)家政策不允許從事經(jīng)商活動(dòng)的人員依然也是《新條例》禁止的登記對(duì)象。所以說(shuō)所謂的“擴(kuò)大”，實(shí)際上是略有變化，但是變化不大。
《新條例》使用“領(lǐng)取”一詞直接表示公民申請(qǐng)這個(gè)潛在的前提行為，似有不宜。領(lǐng)取一詞嚴(yán)格的說(shuō)可以包括但不是當(dāng)然的包括公民申請(qǐng)這一行政許可的自主主動(dòng)行為�！杜f條例》第二條規(guī)定的“可以申請(qǐng)”、“依法核準(zhǔn)”程序和用詞，從目前來(lái)說(shuō)，依然是較為嚴(yán)密的立法語(yǔ)言表述。但結(jié)合《辦法》第九條的規(guī)定，申請(qǐng)似乎又包含在其中。
第三條 個(gè)體工商戶的開(kāi)業(yè)、變更和注銷(xiāo)登記應(yīng)當(dāng)依照《個(gè)體工商戶條例》和本辦法辦理。
申請(qǐng)辦理個(gè)體工商戶登記，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。
【釋義】本條是關(guān)于個(gè)體工商戶登記類(lèi)別、依據(jù)和登記材料的規(guī)定。
本條是對(duì)廢止的《個(gè)體工商戶登記程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《登記程序規(guī)定》）的吸收，明確規(guī)定了個(gè)體工商戶登記的具體類(lèi)別有設(shè)立登記、變更登記、注銷(xiāo)登記三種。
個(gè)體工商戶登記的依據(jù)是《新條例》和《辦法》，要按照《新條例》和《辦法》的具體規(guī)定依法進(jìn)行核準(zhǔn)登記。
本條第二款本是《行政許可法》第三十一條的規(guī)定，但是在《登記程序規(guī)定》中并沒(méi)有做出明示的規(guī)定，這次《辦法》作為一款單獨(dú)做出規(guī)定，意在強(qiáng)調(diào)個(gè)體工商戶登記也是重在形式審查。值得注意一點(diǎn)的是行政許可法強(qiáng)調(diào)的是申請(qǐng)人“對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)”，而本辦法表述的是申請(qǐng)人“對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)”，言外之意申請(qǐng)人不僅要對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)，也要對(duì)其申請(qǐng)材料形式內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)，即換言之，申請(qǐng)人要對(duì)所提交的申請(qǐng)材料的真實(shí)性不管內(nèi)容還是形式都要負(fù)全責(zé)。哪些是實(shí)質(zhì)內(nèi)容哪些是形式內(nèi)容，這要依據(jù)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料的具體情形分析。比如材料內(nèi)容、材料格式、材料簽署等等。
第四條 工商行政管理部門(mén)是個(gè)體工商戶的登記管理機(jī)關(guān)。
國(guó)家工商行政管理總局主管全國(guó)的個(gè)體工商戶登記管理工作。
省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局和設(shè)區(qū)的市（地區(qū)）工商行政管理局負(fù)責(zé)本轄區(qū)的個(gè)體工商戶登記管理工作。
縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市工商行政管理局以及市轄區(qū)工商行政管理分局為個(gè)體工商戶的登記機(jī)關(guān)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)登記機(jī)關(guān)），負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的個(gè)體工商戶登記。
【釋義】本條是關(guān)于個(gè)體工商戶登記管理的主管機(jī)關(guān)、地域管轄機(jī)關(guān)和登記機(jī)關(guān)的規(guī)定。
個(gè)體工商戶登記管理工作的主管機(jī)關(guān)是國(guó)家工商行政管理總局；地域管轄機(jī)關(guān)是各省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局和設(shè)區(qū)的市（地區(qū)）工商行政管理局；登記機(jī)關(guān)縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市工商行政管理局以及市轄區(qū)工商行政管理分局四種。
本條第四款的本意是個(gè)體工商戶的登記機(jī)關(guān)為縣級(jí)工商行政管理部門(mén)。但是目前工商部門(mén)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)設(shè)置各地有一定差異，有些工商分局實(shí)質(zhì)是行使工商所的職能，有些工商分局本是市轄區(qū)工商行政管理分局性質(zhì)，但是沒(méi)有按國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)置為分局，而是設(shè)置為局，如果基于本辦法條款字面含義理解，就難于準(zhǔn)確理解本條的立法本意，即由基層縣級(jí)局行使具體登記職能，地級(jí)市以上工商機(jī)關(guān)著重行使登記管理指導(dǎo)職能。
對(duì)一些經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等專(zhuān)屬區(qū)，不屬于按行政區(qū)劃設(shè)置的工商機(jī)關(guān)，也就不屬于地級(jí)市政府設(shè)置的區(qū)一級(jí)政府所屬工作職能部門(mén)，因此原則上也就沒(méi)有個(gè)體工商戶登記權(quán)限，其登記由其相應(yīng)行政區(qū)劃內(nèi)縣級(jí)政府所在地的縣級(jí)工商部門(mén)辦理或者委托辦理；如果這些專(zhuān)屬區(qū)屬于地級(jí)市工商機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，按規(guī)定不屬于行政區(qū)劃縣級(jí)工商部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，也就不屬于登記機(jī)關(guān)受托登記的主體范圍。本來(lái)按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置工商所，按行政區(qū)劃設(shè)置工商局是不會(huì)有錯(cuò)位的，關(guān)鍵是一些地方政府要求或者地級(jí)市工商部門(mén)工作需要，根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置了一些直屬工商所或者一些類(lèi)似市轄區(qū)工商行政管理分局的機(jī)構(gòu)，造成了亂象。
第五條 登記機(jī)關(guān)可以委托其下屬工商行政管理所（以下簡(jiǎn)稱(chēng)工商所）辦理個(gè)體工商戶登記。
【釋義】本條是關(guān)于委托行使登記權(quán)的規(guī)定。
《個(gè)體工商戶條例（征求意見(jiàn)稿）》曾規(guī)定 縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)工商行政管理部門(mén)所屬的工商所為個(gè)體工商戶的登記機(jī)關(guān)。但是這個(gè)屬于最基層派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)的工商所似乎要承擔(dān)個(gè)體工商戶登記機(jī)關(guān)的職責(zé)，不太符合行政權(quán)限和行政管理的復(fù)雜現(xiàn)狀，所以最終國(guó)家工商總局的想法無(wú)果而終。
委托的原因主要是基于遵循便民原則的需要。
委托的形式、條件、范圍等事項(xiàng)，按照《國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于印發(fā)個(gè)體工商戶分層分類(lèi)登記管理辦法的通知（工商個(gè)字[2005]26號(hào)）》和《國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于印發(fā)個(gè)體工商戶委托登記管理實(shí)施意見(jiàn)的通知(工商個(gè)字[2006]第74號(hào))》的規(guī)定執(zhí)行。
特別是委托范圍，在沒(méi)有新的規(guī)定出臺(tái)前，亦應(yīng)嚴(yán)格遵循“經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目涉及前置許可、專(zhuān)項(xiàng)審批的個(gè)體工商戶登記注冊(cè)，仍由市、縣工商行政管理局以及大中城市工商行政管理分局負(fù)責(zé)辦理�！钡脑瓌t執(zhí)行。不宜全面委托。
個(gè)體登記權(quán)的委托只能是縱向委托、直接委托。委托方是縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市工商行政管理局以及市轄區(qū)工商行政管理分局這一層級(jí)的特定主體，受托方只能是其委托方的下屬工商行政管理所這一類(lèi)特定的派出機(jī)構(gòu)，不能橫向委托或者轉(zhuǎn)委托，主要是基于行政監(jiān)督的需要和登記權(quán)限地域管轄的限制。
第二章 登記事項(xiàng)
第六條 個(gè)體工商戶的登記事項(xiàng)包括：
�。ㄒ唬┙�(jīng)營(yíng)者姓名和住所；
�。ǘ┙M成形式；
�。ㄈ┙�(jīng)營(yíng)范圍；
�。ㄋ模┙�(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。
個(gè)體工商戶使用名稱(chēng)的，名稱(chēng)作為登記事項(xiàng)。
【釋義】本條是關(guān)于個(gè)體工商戶登記事項(xiàng)的規(guī)定。
需要說(shuō)明的是何謂“包括”？這對(duì)理解登記事項(xiàng)的具體項(xiàng)目有一定幫助，所謂“包括”，包含、總括，側(cè)重指包含列舉的對(duì)象或者強(qiáng)調(diào)的對(duì)象，而不是包羅全部。所以，本條所列舉的對(duì)象也可以說(shuō)是部分列舉，是列舉的主要登記事項(xiàng)。這對(duì)理解《新條例》和營(yíng)業(yè)執(zhí)照上的載明事項(xiàng)有一定幫助。這和《舊條例》第九條表述的“個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀闹饕?xiàng)目”也是一致的，有些項(xiàng)目雖然沒(méi)有在新條例和《辦法》列舉，但是依然是申請(qǐng)表式上登記記載的對(duì)象和內(nèi)容，比如從業(yè)人員和資金數(shù)額。
第七條 經(jīng)營(yíng)者姓名和住所，是指申請(qǐng)登記為個(gè)體工商戶的公民姓名及其戶籍所在地的詳細(xì)住址。
【釋義】本條是關(guān)于登記事項(xiàng)“經(jīng)營(yíng)者姓名和住所”含義的規(guī)定。
公民經(jīng)申請(qǐng)登記為個(gè)體工商戶后，其居民身份證或者戶口薄上登記的“公民姓名”轉(zhuǎn)變?yōu)閭�(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照上載明的“經(jīng)營(yíng)者姓名”。
住所是指為使法律關(guān)系集中于一處而確定的自然人或法人的地址，是公民生活和進(jìn)行民事活動(dòng)的主要基地或中心場(chǎng)所。公民經(jīng)申請(qǐng)登記為個(gè)體工商戶后，公民在居民身份證或戶口薄上登記的“住址”轉(zhuǎn)變?yōu)閭�(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照上載明的“住所”。何謂“住址”？住址就是居住的地址，指城鎮(zhèn)﹑鄉(xiāng)村﹑街道的名稱(chēng)和門(mén)牌號(hào)數(shù)，也即法條所謂的“戶籍所在地的詳細(xì)住址”。 也有一說(shuō)，認(rèn)為住所和住址的內(nèi)涵和外延是一致的，是指同一個(gè)概念。
《民法通則》規(guī)定，公民以他的戶籍所在地的居住地為住所，經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常居住地視為住所�！敖�(jīng)常居住地”應(yīng)當(dāng)理解為連續(xù)居住1年以上的居住地，并有長(zhǎng)期居住的目的。如果公民由其戶籍所在地遷出后，尚未遷入另一地，又無(wú)經(jīng)常居住地的，仍應(yīng)以原戶籍所在地為住所。所以公民在非原籍申請(qǐng)辦理個(gè)體工商戶登記時(shí)，要視申請(qǐng)人住所的具體情況，住所登記一般以“戶籍所在地的居住地”為原則，以“經(jīng)常居住地”為例外。證明經(jīng)常居住地的文件有工作證、房產(chǎn)證、居住證、納稅證明、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)證明等法定證件。但是，《個(gè)體工商戶登記文書(shū)格式規(guī)范》填寫(xiě)須知明確，經(jīng)營(yíng)者住所，以經(jīng)營(yíng)者身份證載明住址為準(zhǔn)，這只是民法規(guī)定的一般情形。其中，港澳居民、臺(tái)灣居民的住所需填寫(xiě)經(jīng)營(yíng)者在大陸的相關(guān)信息。
第八條 組成形式，包括個(gè)人經(jīng)營(yíng)和家庭經(jīng)營(yíng)。
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