[ 陳儒 ]——(2003-8-7) / 已閱25505次
試論我國不動產(chǎn)物權(quán)登記制度的立法完善
陳 儒
不動產(chǎn)物權(quán)登記是不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示形式，也是各國物權(quán)立法的重要內(nèi)容。由于不動產(chǎn)登記制度影響交易安全和社會財(cái)產(chǎn)秩序甚大，現(xiàn)代各國莫不對之重視有加。我國目前尚沒有制定物權(quán)法，也沒有制定不動產(chǎn)物權(quán)登記法，這使我國不動產(chǎn)物權(quán)登記制度存在許多不完善的地方。本文擬通過對不動產(chǎn)物權(quán)登記制度基本理論的探討，以及對我國當(dāng)前不動產(chǎn)物權(quán)登記制度存在的問題的分析，提出完善我國不動產(chǎn)物權(quán)登記制度的設(shè)想，以裨于我國不動產(chǎn)物權(quán)登記制度的立法完善。
一．不動產(chǎn)物權(quán)登記制度的基本理論。
1、不動產(chǎn)物權(quán)登記制度的法律意義。
不動產(chǎn)物權(quán)登記是指土地及其它定著物之所有權(quán)和他物權(quán)的取得、喪失與變更，依法定程序記載于有關(guān)專職機(jī)關(guān)掌管的專門薄冊上，它是不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示形式。物權(quán)公示是物權(quán)法的一項(xiàng)重要原則，是指物權(quán)享有與變動的可取信于公眾的外部表現(xiàn)形式。根據(jù)現(xiàn)代各國物權(quán)法的規(guī)定，物權(quán)變動的公示方法，不動產(chǎn)物權(quán)以登記，即物權(quán)變更登記，為物權(quán)變動的公示方法；動產(chǎn)以交付，即占有的移轉(zhuǎn)，為物權(quán)變動的公示方法。物權(quán)以登物權(quán)變動之所以要公示，是由物權(quán)的性質(zhì)決定的。物權(quán)是一種絕對權(quán)、對世權(quán)，具有絕對排他性效力，對物權(quán)人的物權(quán)，任何人都負(fù)有不得侵犯和不得干涉、妨礙的義務(wù)，但如果不能從其外部察悉物權(quán)變動的征象，則會給第三人造成難以預(yù)測的損害，直接威脅交易安全。物權(quán)公示就是要使物權(quán)具有可識別性，通過公示使物權(quán)法律關(guān)系得以公開透明，使當(dāng)事人及第三人直接從外部就可以知悉物權(quán)的存在及其現(xiàn)狀，其目的就是要維護(hù)物的占有秩序和交易安全，保護(hù)善意第三人的利益。
2、不動產(chǎn)物權(quán)登記的性質(zhì)及登記機(jī)關(guān)
不動產(chǎn)登記的性質(zhì)，依我國學(xué)者之通說，屬于一種行政行為，它體現(xiàn)的是國家行政權(quán)力機(jī)關(guān)對不動產(chǎn)物權(quán)合理干預(yù)，目的是為了明晰各種不動產(chǎn)物權(quán)，依法保護(hù)物權(quán)人的合法權(quán)益。
關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)登記之主辦機(jī)關(guān)，現(xiàn)代各國和地區(qū)做法不盡一致，但主要做法有二：一是由司法機(jī)關(guān)主辦。二是由隸屬政府的專門的不動產(chǎn)登記局或“地政事務(wù)所”主辦。如日本的不動產(chǎn)物權(quán)登記為法務(wù)局、地方法務(wù)局、支局及派出所，在瑞士則為各洲地方法院，在德國為地方法院中設(shè)立的“土地登記局”，在英國，統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)土地權(quán)屬的登記機(jī)構(gòu)是“政府土地登記局”。
關(guān)于登記機(jī)關(guān)的職責(zé)，綜合民辦各國的立法例，主要有三種做法：
一是登記采形式審查主義。登記機(jī)關(guān)對不動產(chǎn)物權(quán)登記申請，只進(jìn)行形式上的審查，倘若申請登記所提出的書件完備，即依照契據(jù)所載的內(nèi)容，予以登記。至于契據(jù)所載權(quán)利事項(xiàng)，在實(shí)質(zhì)上是否存在，有無瑕疵，則不過問，登記機(jī)關(guān)也不承擔(dān)錯誤登記的責(zé)任。
二是登記采實(shí)質(zhì)審查主義。即登記機(jī)關(guān)對于登記之申請，除須審查登記書件是否完備外，對于不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因與事實(shí)是否相符，有無瑕疵，也須詳加審查，經(jīng)確定后方予登記。如果登記有錯誤、遺漏、虛偽，而致權(quán)利人于損害時(shí)，受害人得請求國家賠償，但登記機(jī)關(guān)本身不予賠償。
三是任意登記主義。對于不動產(chǎn)物權(quán)變動不作強(qiáng)制要求，但是一經(jīng)登記，則登記具有不可推翻之效力，如登記有錯誤、虛偽、遺漏而致真正權(quán)利人受損害時(shí)，登記機(jī)關(guān)則負(fù)損害賠償之責(zé)。
3、不動產(chǎn)物權(quán)登記的法律效力。
不動產(chǎn)物權(quán)登記的法律效力，世界各國民法有以下幾種不同的立法例：
一是登記對抗主義。認(rèn)為不動產(chǎn)物登記并非不動產(chǎn)物權(quán)變動的必須程序。不動產(chǎn)物權(quán)的變動依當(dāng)事人的意思表示而發(fā)生法律效力，但非登記不能對抗第三人。法國、日本等國采此立法例。
二是登記要件主義。認(rèn)為登記是不動產(chǎn)物權(quán)變動的要件，不動產(chǎn)物權(quán)變動除了當(dāng)事人之間的合意外，還要進(jìn)行登記，非經(jīng)登記不僅不能對抗第三人，而且在當(dāng)事人之間也不發(fā)生法律效力。德國等國采此立法例。
三是地券交付主義。又稱托倫斯登記制，該制度采任意登記制，不強(qiáng)制一切土地都必須申請所有權(quán)他項(xiàng)權(quán)利登記。但如申請不動產(chǎn)物權(quán)登記，則登記是不動產(chǎn)物權(quán)變動的生效要件。
另外，對不動產(chǎn)物權(quán)登記的效力，多數(shù)國家及地區(qū)還根據(jù)登記原因的不同而賦予登記不同的效力。
一是依當(dāng)事人的民事法律行為而變動不動產(chǎn)物權(quán)者，非經(jīng)登記不生效力。這里所說的民事法律行為包括買賣、贈與、互易及在不動產(chǎn)上設(shè)定物權(quán)的行為�！胺堑怯洸簧ЯΑ笔侵钢挥挟�(dāng)事人的法律行為與國家專職機(jī)關(guān)的登記行為相結(jié)合，才能實(shí)際發(fā)生物權(quán)變動的法律效果。
二是依法律行為以外的法律事實(shí)而取得物權(quán)者，不以登記為生效要件，如因繼承、沒收、征收、法院判決、強(qiáng)制執(zhí)行、土地回復(fù)、附和、房屋新建等原因而取得物權(quán)者，均不以登記為物權(quán)變動的生效要件。但是出于維護(hù)交易安全的考慮，各國和地區(qū)的民法同時(shí)規(guī)定，此等場合，物權(quán)人在登記以前，不得處分已取得的物權(quán)。
二、我國不動產(chǎn)物權(quán)登記制度的現(xiàn)狀及其存在的問題。
我國迄今尚未制定物權(quán)法，也沒頒布專門的不動產(chǎn)登記法，有關(guān)不動產(chǎn)物權(quán)登記的規(guī)定主要散見于各項(xiàng)單行民事法律法規(guī)及一些司法解釋，不動產(chǎn)物權(quán)登記制度尚未在中國得到系統(tǒng)地建立，而且現(xiàn)行法規(guī)中的有關(guān)制度基本上說不上完全是民法物權(quán)法意義上的制度。其存在的主要問題有：
1、登記的法律依據(jù)不統(tǒng)一。不動產(chǎn)物權(quán)登記，通行的做法，實(shí)質(zhì)上依據(jù)一國民法典之有關(guān)規(guī)定，程序上則依據(jù)專門制定的不動產(chǎn)登記法。而我國不動產(chǎn)物權(quán)登記的法律依據(jù)主要是單行民事法律、法規(guī)，如《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國土地管理法》及國家土地管理局頒行的《土地登記規(guī)則》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，政出多門。
2、登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一。根據(jù)不動產(chǎn)物權(quán)類型的不同，我國的不動產(chǎn)物權(quán)登記分為土地物權(quán)登記、房屋物權(quán)登記、礦產(chǎn)物權(quán)登記、水權(quán)登記、漁權(quán)登記和林權(quán)登記，相應(yīng)地，我國不動產(chǎn)物權(quán)登記的機(jī)關(guān)也有六家之多，分別是國土管理機(jī)關(guān)、房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)、礦產(chǎn)管理機(jī)關(guān)、水行政管理機(jī)關(guān)、漁政管理機(jī)關(guān)以及林業(yè)管理機(jī)關(guān)。登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一，損害了登記制度的基礎(chǔ)權(quán)威。
3、登記效力不區(qū)分不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因。如前所述，世界上多數(shù)國家和地區(qū)大都根據(jù)登記原因之不同而分別賦予登記以不同的效力，而我國現(xiàn)行法不區(qū)別不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因，而一律規(guī)定非經(jīng)登記不生物權(quán)變動的效力。如1990年《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》第18條規(guī)定，凡未按照本辦法申請并辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記的，其房屋產(chǎn)權(quán)的取得、移轉(zhuǎn)、變更和他項(xiàng)權(quán)利的設(shè)定，均為無效。這一規(guī)定，是與我國《繼承法》的規(guī)定明顯相違的。按照我國《繼承法》第二條的規(guī)定，繼承人從被繼承人死亡時(shí)起即取得被繼承人遺產(chǎn)房屋的所有權(quán)，而不是繼承人于房管部門進(jìn)行變更登記后才取得遺產(chǎn)房屋的所有權(quán)。又如，1987年的《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》第10條規(guī)定：“新建房屋，應(yīng)于竣工后三個(gè)月內(nèi)申請辦理所有權(quán)登記”。問題是，如果建房人在辦理登記后才能新建房屋的所有權(quán)，那么在這三個(gè)月內(nèi)新建房屋的所有權(quán)歸誰所有，就很難作出合理的解釋了。
4、絕對化的登記要件主義。對于不動產(chǎn)物權(quán)登記的效力，我國立法一向采納登記要件主義，如1983年的《城市私有房屋管理?xiàng)l例》、1987年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部制訂的《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》、《土地管理法》，以及《土地管理法實(shí)施細(xì)則》等對此都作了明確規(guī)定。根據(jù)我國學(xué)者的一般看法，不動產(chǎn)所有權(quán)的取得、消滅和變更，非經(jīng)登記，不能產(chǎn)生法律效力。我國司法審判實(shí)踐對不動產(chǎn)物權(quán)特別是房屋所有權(quán)的確認(rèn)原則上也以登記為準(zhǔn)。我國現(xiàn)行立法也安全采納了登記要件主義。登記要件主義立法，有利于保護(hù)原所有人的利益，并因增強(qiáng)登記效力而有利于強(qiáng)化國家對不動產(chǎn)的管理。但是，絕對適用此原則又難免存在不合理現(xiàn)象。在房屋買賣中，如果將登記要件主義絕對化，對因各種原因未登記的交易一概宣布無效，就會諸如不利于保護(hù)善意一方當(dāng)事人、沖擊現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)秩序等問題。
5、把登記作為不動產(chǎn)物權(quán)移轉(zhuǎn)合同生效的要件，混淆了物權(quán)變動和債權(quán)變動。我國擔(dān)保法第41條規(guī)定：“抵押合同自抵押登記之日起生效”。根據(jù)此條規(guī)定，不動產(chǎn)抵押合同必須登記才能生效。同樣，我國現(xiàn)行行政法規(guī)和司法解釋還規(guī)定房屋買賣合同須經(jīng)登記方能生效，如1990年最高人民法院《關(guān)于私房買賣的一般應(yīng)以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記為準(zhǔn)的復(fù)函》規(guī)定：“簽訂房屋買賣協(xié)議以后，提出解除買賣協(xié)議，末辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，應(yīng)認(rèn)為該民事法律行為依法尚未成立。一方翻悔是允許的”。
顯然，現(xiàn)行法律和司法解釋的上述規(guī)定不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了登記的效力范圍，把登記作為不動產(chǎn)物權(quán)移轉(zhuǎn)合同的生效要件，誤解了登記制度屬性，混淆了物權(quán)變動和債權(quán)變動。不動產(chǎn)物權(quán)移轉(zhuǎn)合同，是以移轉(zhuǎn)不動產(chǎn)物權(quán)為內(nèi)容的債權(quán)合同，屬諾成性合同，該合同只要具備書面形式、主體適格、意思表示真實(shí)、不違反法律或社會公共利益的生效要件，便在訂約當(dāng)事人之間發(fā)生法律效力，即發(fā)生債權(quán)的變動，當(dāng)事人開始享有債權(quán)法上的請求權(quán)。依據(jù)合同的規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的出賣人有義務(wù)轉(zhuǎn)移不動產(chǎn)物權(quán)，其在法定期限內(nèi)應(yīng)協(xié)同買受人前往登記機(jī)關(guān)辦理物權(quán)變動登記手續(xù)，而買受人則有義務(wù)向出賣人支付價(jià)款，并有權(quán)請求出賣人交付不動產(chǎn)、及時(shí)與自己前往登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記。不動產(chǎn)物權(quán)變動僅是不動產(chǎn)物權(quán)移轉(zhuǎn)債權(quán)合同履行效力所致，不動產(chǎn)物權(quán)登記也是合同的履行行為，其法律效力是發(fā)生不動產(chǎn)物權(quán)的變動，本質(zhì)上并不影響合同的效力判斷。因此，沒有進(jìn)行不動產(chǎn)物權(quán)登記，只是未能發(fā)生物權(quán)變動，而不能否認(rèn)有效成立的合同的效力。
三、我國不動產(chǎn)物權(quán)登記制度的立法完善。
如上所述，目前我國的不動產(chǎn)物權(quán)登記制度已不能滿足不動產(chǎn)市場的發(fā)展對登記職能的要求，亟待完善，筆者以為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面對我國不動產(chǎn)物權(quán)登記制度予以立法完善：
1、通過物權(quán)立法，統(tǒng)一不動產(chǎn)物權(quán)登記的法律依據(jù)，消除目前“政出多門”、“各自為政”的不正常現(xiàn)象。
2、制定不動產(chǎn)登記法，規(guī)定不動產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)的組成、登記工作人員的資格，以及登記程序等，從程序上完善不動產(chǎn)物權(quán)登記制度�！�
3、統(tǒng)一不動產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)。不動產(chǎn)物權(quán)民登記，是維系現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)秩序非常重要的一環(huán)，具有技術(shù)性、專業(yè)性的特點(diǎn)，只有由專門機(jī)關(guān)專司其職，才能收到事半功倍的效果。因此建議設(shè)立專門的不動產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)，統(tǒng)一管轄不動產(chǎn)物權(quán)登記工作。
4、登記機(jī)關(guān)對不動產(chǎn)物權(quán)登記申請，實(shí)行實(shí)質(zhì)審查主義，以確定登記內(nèi)容的真實(shí)性。登記機(jī)關(guān)因自己過錯造成登記錯誤，給當(dāng)事人造成重大損害的，應(yīng)負(fù)賠償現(xiàn)任。
5、在登記的效力上，區(qū)別不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因，規(guī)定不同的效力。對于法律行為取得、設(shè)立、喪失及變更不動產(chǎn)物權(quán)的，實(shí)行登記生效主義，非經(jīng)登記，不生不動產(chǎn)物權(quán)變動的效力；對于因非法律行為取得、設(shè)立、喪失及變更不動產(chǎn)物權(quán)的，則不以登記為生效要件，但在登記之前不得處分已取得的不動產(chǎn)物權(quán)，理由如前所述，在此不再累述。
6、明確登記的物權(quán)制度屬性，正確區(qū)分不動產(chǎn)物權(quán)移轉(zhuǎn)合同的生效要件和物權(quán)變動的生效要件。如前所述，登記只是不動產(chǎn)物權(quán)變動的生效要件，而不是不動產(chǎn)物權(quán)移轉(zhuǎn)合同的生效要件。對于依法生效的不動產(chǎn)移轉(zhuǎn)合同，不登記則不生物權(quán)變動的效力，同時(shí)也不能對抗善意第三人。因此，建議將來在制定物權(quán)法時(shí)，應(yīng)規(guī)定如果當(dāng)事人未就不動產(chǎn)物權(quán)的轉(zhuǎn)移及時(shí)辦理登記手續(xù)的，只要合同合法有效，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人繼續(xù)補(bǔ)辦登記；如果出賣人違反合同規(guī)定，“一物二賣”，并辦理了不動產(chǎn)物權(quán)變動登記的，買受人則不能要求繼續(xù)補(bǔ)辦登記，但可以要求出賣人承擔(dān)違約責(zé)任。
