[ 陳儒 ]——(2003-8-7) / 已閱24117次
檢察職能與司法行政管理職能分離
若干問(wèn)題研究
陳 儒
內(nèi)容提要 檢察活動(dòng)管理方式行政化，使檢察職能與檢察院內(nèi)部司法行政管理職能發(fā)生交叉、混合，造成了行政管理職能對(duì)檢察職能的侵入和侵浸，掣肘了法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。實(shí)現(xiàn)檢察職能與司法行政管理職能分離，必須堅(jiān)持協(xié)調(diào)、高效、精減和漸進(jìn)的原則，以強(qiáng)化檢察權(quán)的司法性、實(shí)現(xiàn)檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性為核心目標(biāo)，改革檢察業(yè)務(wù)管理，引入司法管理方式，從而改變檢察活動(dòng)中單純行政管理方式，還原司法管理方式，實(shí)現(xiàn)檢察活動(dòng)的司法化，保障檢察監(jiān)督職能有效行使。
關(guān)鍵詞 行政化 檢察職能 行政管理職能 檢察官獨(dú)立性 職能分離
正文
我國(guó)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著法律監(jiān)督職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)在履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能時(shí)，也總要履行與法律監(jiān)督有關(guān)的司法行政管理職能。但是由于當(dāng)前我國(guó)檢察活動(dòng)管理方式行政化弊端的存在，使司法行政管理職能侵入、侵蝕了檢察職能，造成了檢察制度的變形，影響了檢察機(jī)關(guān)檢察職能的充分發(fā)揮。只有將檢察職能與行政管理職能分離，才能還原和實(shí)現(xiàn)檢察活動(dòng)的司法性。因此，黨的十六大報(bào)告明確提出了“改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離”。本文擬就“檢察同司法行政事務(wù)分離”的內(nèi)在動(dòng)因、核心目標(biāo)、應(yīng)遵循的基本原則及主要途徑等若干問(wèn)題試陳管見(jiàn)，以求教于大方之家，并期有裨于檢察改革和司法實(shí)踐。
一、檢察活動(dòng)管理方式行政化
-----檢察職能同司法行政管理職能相分離的肇因
（一）檢察權(quán)性質(zhì)的準(zhǔn)確定位是實(shí)現(xiàn)檢察職能同行政管理職能相分離的認(rèn)識(shí)基點(diǎn)
檢察權(quán)性質(zhì)的準(zhǔn)確定位是檢察理論研究的一個(gè)根本性問(wèn)題，它決定著檢察改革的方向，也構(gòu)成檢察改革的理論依據(jù)和實(shí)踐支撐。實(shí)行檢察職能同司法行政管理職能相分離，也必須以此為認(rèn)識(shí)為基點(diǎn)，只有正確理解檢察權(quán)的性質(zhì)并予以準(zhǔn)確定位，才能深刻認(rèn)識(shí)檢察職能同行政管理職能相分離的內(nèi)在動(dòng)因，并采取行之有效的分離措施。
對(duì)于檢察權(quán)性質(zhì)，目前學(xué)術(shù)界存在“行政權(quán)說(shuō)”、“司法權(quán)說(shuō)”、“雙重屬性說(shuō)”和“法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)”之分歧。“行政權(quán)說(shuō)”從檢察權(quán)具有的主動(dòng)性、國(guó)家代表性、命令性和執(zhí)行性特征上，認(rèn)為檢察權(quán)是行政權(quán)的一部分，檢察官是行政官；“司法權(quán)說(shuō)”認(rèn)為檢察權(quán)與審判權(quán)具有“接近度”，檢察官與法官具有“近似性”，檢察官雖非法官，但“如同法官般”執(zhí)行司法領(lǐng)域內(nèi)的重要功能，在有些國(guó)家，檢察官被稱(chēng)為“站著的法官”；“雙重屬性說(shuō)”認(rèn)為檢察權(quán)具有司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性，但在體制上應(yīng)將檢察權(quán)定位為司法權(quán)，檢察官定位為司法官；“法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)”將檢察權(quán)作為獨(dú)立于司法權(quán)和行政權(quán)的第三種國(guó)家權(quán)力，是按照法律規(guī)定的范圍和程序?qū)λ痉ㄐ袨楹托姓袨榈暮戏ㄐ詫?shí)行監(jiān)督的法律監(jiān)督權(quán)。
筆者認(rèn)為，僅從其權(quán)力特點(diǎn)和行使方式的角度分析，檢察權(quán)無(wú)疑具有司法性和行政性雙重屬性。但定位我國(guó)檢察權(quán)性質(zhì)，不僅要從權(quán)力本身發(fā)展的共同性規(guī)律出發(fā)，還要結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)踐，尤其要從我國(guó)的憲政體制和司法體制出發(fā)進(jìn)行“應(yīng)然性”分析，也就是說(shuō)，必須用人民代表大會(huì)制度的“民主集中制”來(lái)解釋我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)和特征，而不應(yīng)以“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)作為“應(yīng)然性”的依據(jù)來(lái)給我國(guó)憲法所確立的檢察權(quán)定性，從而墨守司法權(quán)只是審判權(quán)的成規(guī)，否認(rèn)檢察權(quán)是司法權(quán)。根據(jù)我國(guó)的憲政體制及司法體制，我國(guó)憲政意義上的“司法權(quán)”就是審判權(quán)和檢察權(quán)的統(tǒng)一。在此意義上，筆者認(rèn)為我國(guó)檢察權(quán)在基本性質(zhì)上是法律監(jiān)督權(quán)，在國(guó)家體制上仍屬于司法權(quán)，在行使方式上具有司法與行政的雙重屬性。因此，對(duì)檢察活動(dòng)的管理模式就應(yīng)既不同于行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，也應(yīng)有別于行使審判權(quán)的法院，而應(yīng)根據(jù)檢察權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)，按照司法規(guī)律，以司法管理方式管理檢察活動(dòng)。
（二）違背司法規(guī)律，檢察活動(dòng)管理方式行政化，是檢察職能同行政管理職能相分離的肇因
但是，檢察制度在新時(shí)期重建以來(lái)，并沒(méi)有按照司法規(guī)律建設(shè)檢察機(jī)關(guān)，也沒(méi)有按照司法管理方式管理檢察業(yè)務(wù)，而是把檢察機(jī)關(guān)視為行政機(jī)關(guān)，用行政機(jī)關(guān)的管理方式管理檢察活動(dòng)，形成了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理方式的行政化，造成了檢察職能同內(nèi)部司法行政管理職能的相互錯(cuò)位，影響了檢察職能充分發(fā)揮。
1、檢察活動(dòng)管理方式行政化的涵義及形式
所謂檢察活動(dòng)管理方式的行政化，是指違背檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)的性質(zhì)和特征，按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式建構(gòu)和運(yùn)行檢察活動(dòng)。它和法院的行政化共同構(gòu)成我國(guó)的司法行政化問(wèn)題。法院的行政化問(wèn)題，眾多學(xué)者俱已做過(guò)詳細(xì)論述，而關(guān)于檢察院的行政化問(wèn)題，因?qū)z察權(quán)及檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)在法理上一直沒(méi)有澄清，且檢察權(quán)在行使方式上確具司法性和行政性的雙重屬性，學(xué)者鮮有專(zhuān)門(mén)論述。同法院的行政化一樣，檢察院的行政化，也包括外部行政化和內(nèi)部行政化。外部行政化表現(xiàn)在國(guó)家對(duì)檢察機(jī)關(guān)的管理方式即檢察機(jī)關(guān)的外部體制上，它涉及檢察機(jī)關(guān)同其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，主要表現(xiàn)在檢察人事權(quán)（尤其是檢察長(zhǎng)及副檢察長(zhǎng)人選）和財(cái)權(quán)的行政任命和行政撥付制。外部行政的直接后果是制約了檢察權(quán)外部獨(dú)立的效果；內(nèi)部行政化是指檢察活動(dòng)內(nèi)部管理上的行政化，即本文所指檢察活動(dòng)管理方式的行政化。內(nèi)部行政化主要有兩種形式：一是檢察職能與司法行政職能的合一，即檢察業(yè)務(wù)活動(dòng)的完全行政化，也就是說(shuō)，對(duì)檢察業(yè)務(wù)活動(dòng)管理完全采取了行政模式，其弊端是司法行政管理職能同化了檢察職能；二是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政管理方式違背司法機(jī)關(guān)行政管理特點(diǎn)和規(guī)律，或者完全行政機(jī)關(guān)模式化，或者帶有行政模式的痕跡，其弊端是造成了司法行政管理職能對(duì)檢察職能的制約、干擾和侵襲。在行政化的檢察活動(dòng)管理模式下，檢察職能同檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的司法行政管理職能發(fā)生交叉和、混合（同一），使行政管理職能侵入、侵蝕了檢察職能，顛倒了檢察職能和司法行政管理職能的主次地位，造成檢察制度的變形，使檢察制度成為行政管理職能的附屬，也從內(nèi)部制約了檢察權(quán)的獨(dú)立行使。
2、檢察活動(dòng)管理方式行政化的主要表現(xiàn)及其弊端：
�。�1）辦案體制完全行政化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)沿用的是以行政審批、集體負(fù)責(zé)為主要內(nèi)容的辦案機(jī)制，即檢察權(quán)由檢察機(jī)關(guān)通過(guò)層層審批的方式集體行使，再由檢察機(jī)關(guān)整體承擔(dān)辦案的法律責(zé)任�！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第4條規(guī)定：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門(mén)負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定”。在這種辦案體制中，普通檢察官只是案件承辦人員，即行政垂直線(xiàn)上底部的一個(gè)點(diǎn)。檢察官辦案，決定權(quán)集中于檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)，部門(mén)負(fù)責(zé)人有審核權(quán)，這就使行使行政管理職能的副檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)科（處）長(zhǎng)成為決定案件的領(lǐng)導(dǎo)層，行政管理職能同化了檢察職能。完全行政化的辦案體制在司法實(shí)踐中越來(lái)越多暴露出明顯的弊端：一是“審而不定，定而不審”不符合司法活動(dòng)直接性和親歷性的要求，難以保證訴訟決定和訴訟行為的正確性。二是造成了辦案人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的依賴(lài)，難以充分調(diào)動(dòng)檢察官的積極性與責(zé)任感，不利于培養(yǎng)精英型檢察官。三是辦案環(huán)節(jié)過(guò)多，造成辦案效率低下，不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。四是權(quán)責(zé)分離、責(zé)任不明，不利于錯(cuò)案追究責(zé)任制的落實(shí)。
（2）檢察委員會(huì)構(gòu)成和運(yùn)作行政化。檢察委員會(huì)是人民檢察院在檢察長(zhǎng)主持下的議事決策機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是按照民主集中制的原則，討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題，是檢察機(jī)關(guān)的最高決策機(jī)構(gòu)。在完全行政化的辦案體制下，檢察委員會(huì)的成員幾乎全部是檢察機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)（檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、政治部及其他業(yè)務(wù)部門(mén)的負(fù)責(zé)人），檢委會(huì)構(gòu)成上的行政色化，使檢委會(huì)在運(yùn)作上也被打上了很深的行政化烙印。由于檢委會(huì)委員都是行政領(lǐng)導(dǎo)，且存在行政隸屬關(guān)系，行政職位高的委員的意見(jiàn)往往會(huì)影響甚至左右行政職位低的委員的意見(jiàn)。而行政職位低的委員也往往也會(huì)因?yàn)轭櫦邦I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而附合行政職位高的委員的意見(jiàn)，其結(jié)果就是，往往影響了檢委會(huì)議事質(zhì)量的提高。另一方面，對(duì)于一些有重大利害關(guān)系的案件，業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人或分管檢察長(zhǎng)在審核案件時(shí)，有是并不是因?yàn)榘讣卮蟆?fù)雜或疑難，而是因?yàn)椴辉赋袚?dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，往往將案件提交檢委會(huì)討論決定，使檢委會(huì)成了逃避責(zé)任的避風(fēng)港。
（3）檢察官任免行政化。根據(jù)《人民檢察院組織法》，助理檢察員由檢察長(zhǎng)直接任命，檢察員由檢察長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任命。但人大的任命實(shí)際上只是一種程序上的審查，檢察官的任命事實(shí)上由檢察院自由決定：首先由其所在業(yè)務(wù)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和院領(lǐng)導(dǎo)推薦，再由人事部門(mén)考察，然后由院黨組最終決定。因此，一個(gè)檢察官是否能夠成為檢察官或者繼續(xù)成為檢察官，在相當(dāng)程度上是由其所在檢察院內(nèi)部的別處一些有行政職務(wù)的檢察官?zèng)Q定的。因此，檢察官在辦案過(guò)程中，也勢(shì)必會(huì)受到這種任免因素的影響。
（4）檢察官懲戒手段行政化。根據(jù)《檢察官法》，我國(guó)現(xiàn)行的檢察官懲戒制度是一種內(nèi)部的懲戒運(yùn)行機(jī)制。這種內(nèi)部的懲戒運(yùn)行機(jī)制的重要弊端之一就是易產(chǎn)生部門(mén)保護(hù)主義，從而強(qiáng)化檢察官對(duì)其所在部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)的行政依附性，使檢察官在履行法律監(jiān)督職責(zé)時(shí)有所顧忌或者因需“投桃報(bào)李”而不能?chē)?yán)格執(zhí)法和公正司法。
（5）檢察官管理模式完全行政化。長(zhǎng)期以來(lái)，在檢察官的管理上，一直把檢察官等同于檢察院的其他工作人員，等同于行政機(jī)關(guān)的干部，完全采用行政管理模式進(jìn)行管理。其中以檢察官行政級(jí)別制最為典型。檢察官管理模式的完全行政化，一方面，模糊了檢察官同一般行政人員的界線(xiàn)，忽視了檢察官的司法性，阻礙了檢察官職業(yè)化進(jìn)程；另一方面，檢察官之間過(guò)分行政化的階位關(guān)系，強(qiáng)化了上下級(jí)之間的等級(jí)服從和責(zé)任，增強(qiáng)了下級(jí)檢察官對(duì)上級(jí)檢察官的過(guò)分依賴(lài)性，使檢察官的獨(dú)立性難以保障。
（6）檢察官職位范圍寬泛化和缺乏分類(lèi)管理。檢察院內(nèi)部由檢察官、司法行政人員、書(shū)記員和法警組成，除行使檢察權(quán)的檢察長(zhǎng)外，還有一些不行使檢察權(quán)的司法行政人員，也具有檢察官職位。由于沒(méi)有建立檢察官的分類(lèi)管理制度，檢察官職位范圍寬泛化使我國(guó)檢察官隊(duì)伍非常龐大，檢察官比例極不協(xié)調(diào)，影響了檢察權(quán)的優(yōu)化配置，妨礙了檢察官素質(zhì)的提高和辦案效率。
檢察活動(dòng)管理方式行政化，使本應(yīng)成為檢察職能的支撐和附屬的司法行政管理職能，在實(shí)際運(yùn)行中卻浸沒(méi)了檢察職能，掣肘了檢察職能的發(fā)揮。必須實(shí)現(xiàn)這二種不同職能的分離，改變檢察活動(dòng)中單純的行政管理方式，還原司法管理方式，實(shí)現(xiàn)檢察活動(dòng)的司法性。
二、強(qiáng)化檢察權(quán)的司法性，保障檢察權(quán)的獨(dú)立性
-----實(shí)現(xiàn)檢察職能同行政管理職能相分離的核心目標(biāo)
檢察活動(dòng)管理方式行政化弱化了檢察機(jī)關(guān)的司法性，而司法性的核心就是要保障檢察權(quán)的獨(dú)立性，因此實(shí)現(xiàn)檢察職能同司法內(nèi)部行政管理職能相分離，就必須以強(qiáng)化檢察權(quán)的司法性、保障檢察權(quán)的獨(dú)立性來(lái)核心目標(biāo)。
�。ㄒ唬z察權(quán)獨(dú)立性是檢察權(quán)司法性質(zhì)的本質(zhì)要求
獨(dú)立行使檢察權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，只服從法律，不受其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉。檢察權(quán)之所以需要獨(dú)立行使，一是因?yàn)榉杀O(jiān)督需要一種獨(dú)立性。二是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)偵查權(quán)尤其是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使需要一種獨(dú)立性保障。三是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性。四是因?yàn)樗痉▽徟袡?quán)的獨(dú)立有賴(lài)于檢察權(quán)的獨(dú)立性。但從根本上講，檢察權(quán)行使獨(dú)立性，是為了保障司法公正，是其司法性的本質(zhì)要求。因?yàn)闄z察權(quán)行使獨(dú)立性創(chuàng)造了正確運(yùn)用和實(shí)施法律的必要條件，它使檢察官能夠排除非法干預(yù)，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，只服從法律，切實(shí)地貫徹法制原則。
檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，包括即外部獨(dú)立和內(nèi)部獨(dú)立兩個(gè)方面。外部獨(dú)立性，指檢察權(quán)運(yùn)行過(guò)程遵循自身的規(guī)律而不受外部的非法干涉，它涉及在國(guó)家權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的關(guān)系。在一般意義上，檢察權(quán)的獨(dú)立行使，就是指檢察機(jī)關(guān)的外部獨(dú)立性。檢察權(quán)的外部獨(dú)立是一種集體獨(dú)立，是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)。
檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部獨(dú)立，是指檢察官的個(gè)體獨(dú)立性，其主要意義是：第一、檢察官的獨(dú)立性是檢察業(yè)務(wù)本身的特點(diǎn)和規(guī)律的要求。檢察權(quán)以公訴權(quán)為基本構(gòu)成，而公訴是一種司法性很強(qiáng)的活動(dòng)，是以親歷性為基礎(chǔ)的個(gè)人判斷和個(gè)體操作，賦予檢察官獨(dú)立性，可以防止“審而不定，定而不審”的有悖司法認(rèn)識(shí)規(guī)律的做法，從而提高檢察官的積極性和創(chuàng)造性。第二、檢察官獨(dú)立性是防止不正當(dāng)干預(yù)的重要條件，有助于保障檢察權(quán)的公正行使。第三、檢察官獨(dú)立性有利于保障訴訟效率。司法的效能，要求辦案檢察官的職務(wù)行為直接產(chǎn)生職務(wù)上的效力，而應(yīng)避免環(huán)節(jié)過(guò)多，造成決定和行為實(shí)施遲緩。第四、檢察官獨(dú)立是檢察機(jī)關(guān)集體獨(dú)立的基礎(chǔ)，沒(méi)有檢察官個(gè)體獨(dú)立，檢察機(jī)關(guān)集體獨(dú)立則得不到有效保障。但是，檢察官獨(dú)立不同于“除了法律沒(méi)有上司”的法官獨(dú)立，它要受到“檢察一體制”的限制。所謂“檢察一體制”，是指檢察機(jī)關(guān)上下形成一個(gè)整體，統(tǒng)一行使檢察權(quán)，對(duì)內(nèi)要求上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，檢察官服從檢察長(zhǎng)、下級(jí)檢察官服從上級(jí)檢察官的命令，對(duì)外則要求“檢察權(quán)的行使保持整體的統(tǒng)一。因此，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部獨(dú)立是有限的，不充分的。檢察官在執(zhí)行職務(wù)時(shí)，需接受上級(jí)的指示，其行為只具有一定程度上的獨(dú)立性，即相對(duì)獨(dú)立性�！皺z察一體制”雖然限制了檢察官執(zhí)行職務(wù)的獨(dú)立性，但并未否定檢察官的獨(dú)立性，在一定的條件下，他可以合法地對(duì)抗檢察長(zhǎng)的指令，如享有消極抗命權(quán)或積極抗命權(quán)�！ �
（二）我國(guó)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性缺乏有效保障
檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，是我國(guó)憲法和法律所確認(rèn)的檢察權(quán)行使原則。與國(guó)外檢察權(quán)的獨(dú)立行使相比，我國(guó)檢察權(quán)的獨(dú)立性具有自身的特點(diǎn)：一是檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于執(zhí)政黨與權(quán)力機(jī)關(guān)是不獨(dú)立的。我國(guó)憲法和法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性的表述是：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。二是檢察管理體制的行政化使檢察權(quán)的行使受制過(guò)多，檢察權(quán)的外部獨(dú)立難以得到有效保障。三是檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性尚未獲得法律的確認(rèn)。在我國(guó)，憲法、司法機(jī)關(guān)組織法和訴訟法規(guī)定了人民檢察院依法獨(dú)立行使職權(quán)，這種獨(dú)立性，是一種集體獨(dú)立，也就是外部獨(dú)立，而非個(gè)人獨(dú)立即官員獨(dú)立。在現(xiàn)行體制中，檢察官受檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，任何檢察活動(dòng)應(yīng)服從檢察委員會(huì)的決定，雖然檢察官也是檢察權(quán)行使的主體，但在法律制度上還沒(méi)有確立檢察官在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的獨(dú)立性，也就是說(shuō)，法律還沒(méi)有賦予檢察官合法對(duì)抗行政指令權(quán)的能力。同時(shí)，訴訟法還是以人民檢察院而非檢察官為訴訟主體，檢察官是檢察院意志的執(zhí)行者，其本身在訴訟法上還缺乏獨(dú)立的地位。
綜上所述，我國(guó)檢察制度在新時(shí)期重建以來(lái)，完全以行政管理方式而不注意按照司法規(guī)律管理檢察業(yè)務(wù)，使它難以做到“獨(dú)立行使檢察權(quán)”，難以做到“嚴(yán)格執(zhí)法”，難以保證檢察官的高素質(zhì)，確是我國(guó)檢察制度建設(shè)的一個(gè)重要教訓(xùn)。因此，作為檢察改革的重要舉措，實(shí)現(xiàn)檢察同行政管理職能相分離，必須以強(qiáng)化檢察權(quán)的司法性，保障依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，實(shí)現(xiàn)檢察官的司法官化為核心目標(biāo)。
三、改革檢察業(yè)務(wù)管理 引入司法管理方式
-----檢察職能同司法行政管理職能分離的根本途徑
實(shí)行檢察職能與行政管理職能相分離，必須以改革檢察業(yè)務(wù)管理，引入司法管理方式為根據(jù)途徑，主要措施如下：
（一）重新配置檢察權(quán)，改革辦案體制，進(jìn)一步完善主訴檢察官制
改革目前完全行政化的辦案體制，就要對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行重新配置。借鑒國(guó)外檢察制度，結(jié)合我國(guó)司法制度的特點(diǎn)，筆者建議對(duì)檢察權(quán)可實(shí)行“三級(jí)配置”制，即明確規(guī)定檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)、檢察官在檢察工作中的權(quán)限和職責(zé)，逐步取消業(yè)務(wù)部門(mén)建制，變助理檢察員為檢察官助理，實(shí)行主訴檢察官直接對(duì)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)的辦案體制，其核心是進(jìn)一步完善主訴檢察官制。
主訴檢察官制是指在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，在公訴部門(mén)實(shí)行的以主訴檢察官為主要負(fù)責(zé)人的檢察官辦案體制。實(shí)行主訴檢察官制，就是要打破檢察活動(dòng)中單純的行政管理模式，引入司法管理方式，使檢察官成為對(duì)辦理案件有一定決定權(quán)和獨(dú)立性的檢察權(quán)行使主體，形成以主訴檢察官為主要責(zé)任人，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的新的辦案體制。主訴檢察官制2000年在全國(guó)推行以來(lái)，在提高辦案質(zhì)量、造就高素質(zhì)的公訴隊(duì)伍、明確辦案責(zé)任，落實(shí)錯(cuò)案追究制等方面取得了較好的效果，在一定程度上克服了行政化的辦案體制所固有的一些弊端。但是，由于目前缺乏明確的法律規(guī)范和成熟的理論指導(dǎo)，在主訴檢察官制的一些理論和實(shí)踐問(wèn)題上爭(zhēng)議較多，分歧較大，影響了主訴檢察官制的深入推行，使設(shè)立此項(xiàng)制度的初衷沒(méi)有得到充分實(shí)現(xiàn)。
筆者認(rèn)為，主訴檢察官制的推行無(wú)疑是正確的，它適應(yīng)了刑訴法制度發(fā)展和司法實(shí)踐的需要，是實(shí)現(xiàn)檢察職能同司法行政管理職能相分離必要和重要的舉措。以“主訴檢察官制的設(shè)定沒(méi)有法律依據(jù)、主訴檢察官的職責(zé)范圍界定不清、主訴檢察官的難以統(tǒng)一”為理由反對(duì)推行此項(xiàng)制度的同志，沒(méi)有深刻認(rèn)識(shí)到主訴檢察官制的制度價(jià)值，也沒(méi)有用發(fā)展的眼光看待此項(xiàng)改革及整個(gè)檢察體制改革。因此，正確的做法不是否定和反對(duì)此項(xiàng)改革，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)主訴檢察官制做進(jìn)一步的完善：
1、修改《人民檢察院組織法》及《檢察官法》，明確規(guī)定檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性，為主訴檢察官制的推行提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，同時(shí)也是為檢察職能同司法行政管理職能相分離提供法律依據(jù)。
2、完善檢察官具體職權(quán)的設(shè)置，進(jìn)一步理順檢察官同業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人、檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)的關(guān)系。解決主訴檢察官制的法律依據(jù)問(wèn)題后，根據(jù)相當(dāng)性和漸進(jìn)性的原則，逐步擴(kuò)大檢察官的職權(quán)，同時(shí)逐步限縮業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人、副檢察長(zhǎng)及檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)的職權(quán)，直到取消業(yè)務(wù)部門(mén)副檢察長(zhǎng)建制，最終將檢察權(quán)主要配置給檢察長(zhǎng)及檢察委員會(huì)，并明確規(guī)定各自職權(quán)范圍、建立健全責(zé)任制度，切實(shí)做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。
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