[ 曾磊 ]——(1999-12-2) / 已閱20109次
政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的賠償責(zé)任政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的賠償責(zé)任
曾磊
目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的方向是建立產(chǎn)權(quán)明確，權(quán)責(zé)分明，政企分開，管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。這一制度的核心是按照“兩權(quán)分離”的原則，確立并保障國(guó)有企業(yè)的獨(dú)立法人地位�！度袼兄乒I(yè)企業(yè)法》第2條規(guī)定：“全民所有制工業(yè)企業(yè)是依法自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，獨(dú)立核算的社會(huì)主義商品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)單位。企業(yè)財(cái)產(chǎn)屬于全民所有，國(guó)家依照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。企業(yè)對(duì)國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。企業(yè)依法取得法人資格，以國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任�！庇纱丝梢姡瑖�(guó)有企業(yè)為獨(dú)立法人，其對(duì)國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，這已是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，在現(xiàn)階段的改革實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)國(guó)有企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯現(xiàn)象卻較為嚴(yán)重。其中，那些來自國(guó)家行政機(jī)關(guān)（包括各級(jí)政府）的侵權(quán)行為，由于侵害方與受害方之間的特殊關(guān)系，往往披著合法的外衣，隱蔽性較強(qiáng)，危害卻更為深遠(yuǎn)，而目前的相關(guān)法規(guī)對(duì)此卻只強(qiáng)調(diào)對(duì)侵權(quán)單位的行政或刑事處罰，對(duì)受害國(guó)企的經(jīng)濟(jì)利益未能提供充分的保護(hù)和救濟(jì)。因此，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)突出并強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有企業(yè)的侵權(quán)賠償責(zé)任顯得正當(dāng)其時(shí)。
強(qiáng)調(diào)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的侵權(quán)賠償責(zé)任，在目前的改革形勢(shì)下，至少有以下幾重意義：
首先，這有助于進(jìn)一步確立和鞏固國(guó)有企業(yè)的獨(dú)立法人地位，促進(jìn)國(guó)企發(fā)展。所謂企業(yè)的法人地位，就是企業(yè)以自己的名義享受法律賦予的權(quán)利，履行法定義務(wù)并承擔(dān)法律責(zé)任的資格。在企業(yè)的合法權(quán)利受到侵犯時(shí)，法人資格就具體表現(xiàn)為以企業(yè)的名義請(qǐng)求司法救濟(jì)的權(quán)利。因此，依法要求非法侵權(quán)的政府機(jī)關(guān)賠償損失，是國(guó)有企業(yè)法人地位的應(yīng)有之義和必然要求，承認(rèn)和維護(hù)國(guó)有企業(yè)的法人地位，就必須賦予和保障其依法求償?shù)臋?quán)利。
其次，要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任，將有助于深化政府機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)政企分開，規(guī)范政府行為。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政企分開，政府職能由微觀管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的直接干預(yù)應(yīng)由法律限制在最小的范圍內(nèi)。確立政府機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有企業(yè)的侵權(quán)賠償責(zé)任，使其在作出干預(yù)國(guó)企運(yùn)營(yíng)的決策時(shí)面臨經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)（賠償金），將能夠更有效地遏止其對(duì)國(guó)有企業(yè)的非法、盲目的行政干預(yù)，而那些在合法受權(quán)范圍內(nèi)的必要調(diào)控，也將會(huì)變得更加審慎，更加科學(xué)，更加富有成效。
最后，政府賠償責(zé)任的實(shí)行，有利于保持和提高國(guó)有企業(yè)的資信力和競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)有企業(yè)是獨(dú)立的法人，它“以國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任”。企業(yè)的財(cái)產(chǎn)是其承擔(dān)民事責(zé)任的物質(zhì)基礎(chǔ)，是對(duì)其債權(quán)人的擔(dān)保，是企業(yè)信用的決定因素。如果國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)經(jīng)常遭受政府機(jī)關(guān)的隨意侵奪，事后又無法得到充分的賠償，必將嚴(yán)重?fù)p害企業(yè)的償債能力，降低其信用水平，從而嚇退其他原有意與國(guó)有企業(yè)進(jìn)行交易的市場(chǎng)參與者，大大削弱國(guó)企的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。更嚴(yán)重的是，隨著我國(guó)“入世”進(jìn)程的加快，我國(guó)政府已聲明不再對(duì)國(guó)有企業(yè)提供國(guó)家主權(quán)信用，國(guó)有企業(yè)的一切對(duì)外負(fù)債由企業(yè)自行承擔(dān)，外國(guó)貿(mào)易商和投資者只能以國(guó)有企業(yè)本身的資產(chǎn)狀況來評(píng)價(jià)和選擇交易對(duì)象。在此情形下，行政機(jī)關(guān)侵權(quán)賠償責(zé)任的豁免，損害的將不僅是眾多國(guó)有企業(yè)，更可能是我國(guó)舉足輕重的外貿(mào)事業(yè)。
強(qiáng)調(diào)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的侵權(quán)賠償責(zé)任，一個(gè)重要原因是現(xiàn)有的立法并未能給受害的國(guó)有企業(yè)充分的救濟(jì)�！度袼兄乒I(yè)企業(yè)法》僅賦予國(guó)有企業(yè)請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)撤銷非法決定以及向上級(jí)機(jī)關(guān)申訴的權(quán)利，而實(shí)體性的救濟(jì)措施只是對(duì)侵權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部予以行政處分或刑事處罰。追究有關(guān)部門決策人員的行政和法律責(zé)任固然重要，有懲前毖后的作用，但是國(guó)有企業(yè)受侵害的是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其直接表現(xiàn)是財(cái)產(chǎn)的減損，只有停止侵害、返還財(cái)物、賠償損失，才是企業(yè)最急需的、能直接維護(hù)其法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)方式。
其實(shí)，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的侵權(quán)賠償責(zé)任并非無本之木，其理論根據(jù)就在于“兩權(quán)分離”原則。所謂“兩權(quán)分離”即所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)，國(guó)家保留所有權(quán)，企業(yè)則被授予經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，后者的內(nèi)容包括占有、使用、受益和在授權(quán)范圍內(nèi)的處分，統(tǒng)稱為“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”。國(guó)有企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能分化的結(jié)果，是從所有權(quán)派生出來的從屬權(quán)利。作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，它必然具有對(duì)世的排他性。對(duì)一般的法律主體，國(guó)有企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)有絕對(duì)的對(duì)抗效力，無時(shí)間和范圍的限制；對(duì)于由政府代表的國(guó)家來說，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)具有相對(duì)的對(duì)抗效力，即受國(guó)家授權(quán)的期限和范圍的限制。財(cái)產(chǎn)權(quán)是對(duì)物的權(quán)利，必須以具體的財(cái)產(chǎn)為存在基礎(chǔ)。對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)因財(cái)產(chǎn)的減損而受侵害的國(guó)有企業(yè)，恢復(fù)權(quán)利的方法，就應(yīng)該是回復(fù)補(bǔ)足其財(cái)產(chǎn)，這就不能排除損害賠償?shù)木葷?jì)形式。國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)的事實(shí)并不能免除其應(yīng)向受害國(guó)企承擔(dān)的賠償責(zé)任。國(guó)家雖然是國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有人，但是與私人獨(dú)資企業(yè)不同（私人企業(yè)主的財(cái)產(chǎn)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)混同，企業(yè)不具法人資格），國(guó)有企業(yè)是獨(dú)立的法人，其主體身份與國(guó)家相分離，國(guó)家充其量只是國(guó)有企業(yè)的股東。按照公司法原理，股東對(duì)其投入公司的財(cái)產(chǎn)僅擁有最終所有權(quán)，在公司解散或破產(chǎn)時(shí)有權(quán)請(qǐng)求返還剩余財(cái)產(chǎn)，而在此之前無權(quán)任意處分或撤回，否則須對(duì)公司賠償相應(yīng)損失。同理，國(guó)家既然承認(rèn)國(guó)有企業(yè)在授權(quán)的期限和范圍內(nèi)對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，不受非法侵犯和剝奪，就應(yīng)該承擔(dān)政府機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有企業(yè)的侵權(quán)賠償責(zé)任。《國(guó)家賠償法》第4條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)非法侵犯公民、法人及其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)且造成損失的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。依此推論，國(guó)有企業(yè)對(duì)由政府機(jī)關(guān)造成的財(cái)產(chǎn)損失，也應(yīng)有從侵害方取得賠償?shù)臋?quán)利。
需承擔(dān)賠償責(zé)任的政府機(jī)關(guān)，根據(jù)《國(guó)家賠償法》，包括直接實(shí)施侵害的行政機(jī)關(guān)及其上級(jí)授權(quán)機(jī)關(guān)�，F(xiàn)階段，國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使，國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)管理局，以及縣級(jí)以上政府確定的有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理實(shí)施監(jiān)督。這些機(jī)關(guān)、部門是政府侵權(quán)賠償責(zé)任的承擔(dān)者。另外，行業(yè)主管部門（如各全國(guó)總公司），綜合性管理部門（如環(huán)保、工商、審計(jì)等），如侵犯國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)，也須承擔(dān)賠償責(zé)任。至于具體的侵權(quán)行為，根據(jù)《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》，主要有：超越、濫用管理權(quán)下達(dá)指令性計(jì)劃并強(qiáng)令企業(yè)執(zhí)行；干預(yù)企業(yè)投資決策權(quán)或?qū)徟髽I(yè)投資項(xiàng)目有重大失誤；以封鎖、限制或其他歧視性措施，侵犯企業(yè)物資采購(gòu)權(quán)或產(chǎn)品銷售權(quán)；干預(yù)、截留企業(yè)的產(chǎn)品、勞務(wù)定價(jià)權(quán)；干預(yù)、截留企業(yè)進(jìn)出口權(quán)，或者平調(diào)、擠占、挪用企業(yè)自主使用的留成外匯；干預(yù)企業(yè)分配形式?jīng)Q定權(quán)和勞動(dòng)用工權(quán)；截留或無償調(diào)撥企業(yè)留用資金；強(qiáng)令企業(yè)設(shè)立對(duì)口機(jī)構(gòu)或非法對(duì)企業(yè)進(jìn)行評(píng)比、考核、檢查；對(duì)企業(yè)拒絕攤派進(jìn)行刁難、打擊報(bào)復(fù)；未按法定程序任免廠長(zhǎng)、其他廠級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或干預(yù)廠長(zhǎng)對(duì)中層干部的任免權(quán)；其他侵犯企業(yè)合法權(quán)益的行為。
不少人對(duì)確立政府對(duì)企業(yè)（包括國(guó)有企業(yè)）、個(gè)人的侵權(quán)賠償責(zé)任一直心存疑慮，一則擔(dān)心有損政府形象，二則恐怕妨礙政府的正常運(yùn)行，因?yàn)橐罁?jù)《行政訴訟法》，行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人和其他組織的賠償費(fèi)用從各級(jí)財(cái)政列支。其實(shí)這種顧慮大可不必。我們正在建設(shè)法治國(guó)家，政府嚴(yán)格執(zhí)法，帶頭守法，將大大有利于法制的完善和發(fā)展，同時(shí)推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革，加快樹立奉公、廉潔、高效的現(xiàn)代政府形象，這顯然是對(duì)政府形象的提高而非破壞。西方法治國(guó)家的歷史實(shí)踐都不同程度地證明了這一點(diǎn)。政府用財(cái)政經(jīng)費(fèi)賠償國(guó)有企業(yè)，更不可能導(dǎo)致政府“破產(chǎn)”、影響其職能的執(zhí)行。須知我國(guó)政府是代表人民監(jiān)督管理國(guó)有企業(yè)的，政府的經(jīng)費(fèi)主要來自國(guó)有企業(yè)上繳的利稅，國(guó)有企業(yè)的利益最終是人民的利益，直接的是政府的利益，政府與國(guó)企互為唇齒。這樣看來，政府賠償受其損害的國(guó)有企業(yè)，實(shí)際上是對(duì)國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的恢復(fù)和支持，進(jìn)而保證財(cái)政收入的來源。如果說賠償金是一種成本，這筆成本比起國(guó)有企業(yè)因?yàn)閷以馇謯Z而破產(chǎn)、倒閉、資產(chǎn)大量流失、工人大批失業(yè)所造成的對(duì)人民、對(duì)國(guó)家、及至對(duì)政府的無窮禍害來，簡(jiǎn)直是低廉得很，況且，隨著政府職能的合理化，決策管理的科學(xué)化，這種支出必將越來越少呢。
作者：曾磊
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