[ 吳旭萍 ]——(2003-9-2) / 已閱18283次
淺談法院經(jīng)費(fèi)保障制度
吳旭萍
黨的十五大政治報(bào)告正式提出了“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治國方略，在實(shí)現(xiàn)依法治國的進(jìn)程中，法院肩負(fù)著行使審判權(quán)的神圣使命。獨(dú)立審判，又是行使審判權(quán)的一項(xiàng)重要組成部份，而要實(shí)現(xiàn)獨(dú)立審判，離不開充足的經(jīng)費(fèi)保障。孫子兵法云：“大軍未動(dòng)，糧草先行”，從古到今，充分的物質(zhì)保障始終是進(jìn)行一切活動(dòng)的根本，物質(zhì)保障也是法院實(shí)現(xiàn)審判職能的前提條件。
我國法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)來源，主要是依靠各級(jí)政府財(cái)政的撥款及法院自身收入的訴訟費(fèi)作為補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。目前我國財(cái)政對(duì)于法院收入的訴訟費(fèi)，實(shí)行“收支兩條線”，即法院收繳的訴訟費(fèi)全額上繳給財(cái)政專戶，財(cái)政統(tǒng)籌后再以預(yù)算外資金的形式，根據(jù)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力與法院的開支預(yù)算報(bào)告決定撥款數(shù)額的多少。因此，不同地區(qū)的法院得到的財(cái)政撥款是各不相同的，也因此形成了有的法院經(jīng)費(fèi)相對(duì)有余，有的法院經(jīng)費(fèi)缺口很大。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)的法院，訴訟費(fèi)收入多，經(jīng)費(fèi)相對(duì)較充足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，硬、軟件建設(shè)相對(duì)也較先進(jìn)。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的法院，訴訟費(fèi)收入少，財(cái)政困難，得到的經(jīng)費(fèi)也相對(duì)不足，人員經(jīng)費(fèi)尚無法保證，更何況辦案經(jīng)費(fèi)和建設(shè)資金？而經(jīng)費(fèi)缺乏，已成為困擾法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的一個(gè)難題。在逐步建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)正在起著翻天覆地的變革，各類案件劇增，法院的審判業(yè)務(wù)日趨繁重，現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)保障制度已難以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。
筆者認(rèn)為，在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)司法改革的進(jìn)程中，經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的改革，應(yīng)改變這種法院經(jīng)費(fèi)單純依靠地方財(cái)政撥款的做法，應(yīng)當(dāng)實(shí)行全國法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)由國家計(jì)劃單列，財(cái)政統(tǒng)一撥款，并立法保障司法經(jīng)費(fèi)，建立獨(dú)立的司法預(yù)算制度。理由有以下幾個(gè)方面：
一、建立獨(dú)立的司法預(yù)算制度，實(shí)行國家單列財(cái)政撥款，有其歷史淵源和借鑒。1985年8月召開的第七屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會(huì)通過了《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》（下稱“基本原則”），“基本原則”第七條規(guī)定“向司法機(jī)關(guān)提供充足的資源，以合之得以適當(dāng)?shù)芈男新氊?zé)，是每一會(huì)員國的義務(wù)”，在基本原則的有效執(zhí)行程序解釋中，“向司法機(jī)關(guān)履行職能提供充足的資源”包括根據(jù)承辦案件數(shù)量任免足夠人數(shù)的法官，為法院配備必要的支助人員和設(shè)備，以及向法官提供適當(dāng)?shù)娜松戆踩�、�?bào)酬和津貼。在國外，大多數(shù)國家都將法院經(jīng)費(fèi)獨(dú)立出來，單獨(dú)列入國家預(yù)算。日本早在1947年的《裁判所法》中規(guī)定“裁判所的經(jīng)費(fèi)是獨(dú)立的，應(yīng)計(jì)入國家預(yù)算內(nèi)”；美國于1939年設(shè)立了聯(lián)邦法院行政管理局，專門擔(dān)任聯(lián)邦司法系統(tǒng)的行政管理職責(zé)，由它制定并向國會(huì)提出聯(lián)邦法院預(yù)算，審核并分配各聯(lián)邦法院的經(jīng)費(fèi)，借鑒外國的有益經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國的司法經(jīng)費(fèi)財(cái)政管理體制中的弊端，我們應(yīng)該改革這種體制，建立獨(dú)立的司法預(yù)算體制。
二、建立獨(dú)立的司法預(yù)算制度，實(shí)行國家單列財(cái)政撥款，有利于保證法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受地方政府干涉支配。我國憲法規(guī)定：審判權(quán)由人民法院行使，不受任何機(jī)關(guān)、企、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。但在現(xiàn)行體制下，司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物，都掌握在同級(jí)政府手中，司法機(jī)關(guān)往往只有與當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)合作才能正常開展工作，司法權(quán)處處受制于行政權(quán)，導(dǎo)致司法不公，當(dāng)遇到跨在區(qū)的糾紛時(shí)，只能維護(hù)本地區(qū)利益，形成地方保護(hù)主義。由此可見，如果不對(duì)這種體制進(jìn)行改革，司法獨(dú)立、司法公正只能是一紙空談！只有在經(jīng)費(fèi)保障制度上能保證法院工作的需要，不存在物質(zhì)利益的干擾，法院才能夠獨(dú)立行使審判權(quán)，公正地實(shí)現(xiàn)其司法職能。
三、建立獨(dú)立的司法預(yù)算制度，實(shí)行國家單列財(cái)政撥款，有利于保障法院有充足的辦案經(jīng)費(fèi)，保證審判職能的實(shí)現(xiàn)，防止司法腐敗的產(chǎn)生，維護(hù)司法公正。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類案件不斷增長，但地方政府安排給法院的經(jīng)費(fèi)增長率卻不能與案件增長率成正比。在經(jīng)費(fèi)短缺的情況下，有些法院為了解決經(jīng)費(fèi)困難，干警的住房、福利、辦公用房緊張等問題，千方百計(jì)搞“創(chuàng)收”，或是向當(dāng)事人、律師、企業(yè)單位拉贊助，或是私設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，或是提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等。司法腐敗，成為妨礙司法公正的最直接敵人，成為最危險(xiǎn)的社會(huì)公害。在九屆二次全國人大會(huì)議上，代表們反應(yīng)最強(qiáng)烈的問題之一也是司法腐敗。因此，在建立起社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后，特別是確立了依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基本方略后，再實(shí)行人、財(cái)、物保障依賴于地方政府的體制，已很難適應(yīng)社會(huì)的客觀需求，只有建立起與之相適應(yīng)的獨(dú)立的司法預(yù)算制度，實(shí)行國家單列財(cái)政撥款，才能保證司法機(jī)關(guān)擁有充足的辦案經(jīng)費(fèi)，保證審判工作的順利進(jìn)行，維護(hù)司法公正。
四、建立獨(dú)立的司法預(yù)算制度，實(shí)行國家單列財(cái)政撥款，有利于保障法官們享有應(yīng)有的物質(zhì)待遇和福利待遇，提高法官們的社會(huì)地位，糾正少數(shù)干警的不正之風(fēng)。在西方國家，法官的社會(huì)地位比一般公務(wù)員高，待遇與福利也比普通公務(wù)員優(yōu)厚，一些國家甚至將法官的工資以法律形式規(guī)定下來。而在我國，法官的工資結(jié)構(gòu)與普通公務(wù)員相同，雖然《法官法》規(guī)定了“法官的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)審判工作特點(diǎn)由國家另行規(guī)定，法官實(shí)行定期增資制度，法官享受國家規(guī)定的審判津貼、地區(qū)津貼、其它津貼以及保險(xiǎn)和福利待遇”�？梢娢覈鴮�(duì)于提高法官的待遇福利是重視的，法官作為一個(gè)特殊的群體，掌握著對(duì)別人財(cái)產(chǎn)的裁判權(quán)，甚至是對(duì)個(gè)別人的生殺大權(quán)，但同時(shí)法官也是一個(gè)人，他（她）們在人群中，一樣需要生活，一樣有種種需求，如果法官能享受較高的待遇，所謂的“人情案”、“金錢案”、“權(quán)力案”等司法腐敗現(xiàn)象都將大幅度減少直至消失，法官也必將會(huì)更珍惜自己所在的位置。只是，要執(zhí)行這一條法律，如果沒有充足的經(jīng)費(fèi)保障，還是無法落實(shí)。因此，建立獨(dú)立的司法預(yù)算制度，實(shí)行國家單列財(cái)政撥款，保障法官享有優(yōu)厚的待遇，對(duì)于抵制司法腐敗，將是一項(xiàng)積極有效的措施。
五、建立獨(dú)立的司法預(yù)算制度，實(shí)行國家單列財(cái)政撥款，有利于保證撥給的經(jīng)費(fèi)能得到充分合理的使用，最大限度地發(fā)揮作用。當(dāng)前，許多法院都面臨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，辦公現(xiàn)代化建設(shè)等更新?lián)Q代的問題，而進(jìn)行一切活動(dòng)，都需要龐大的經(jīng)費(fèi)，前文中已從多方面進(jìn)行分析單純依賴于地方政府撥款的種種不妥，如果能夠?qū)嵭袊覇瘟袚芸�，由最高法院統(tǒng)一計(jì)劃，那樣，在資金的利用率方面必定能得到大大提高，從財(cái)務(wù)的角度來看，也可以節(jié)省許多不必要的環(huán)節(jié)，使資金得到最有效的利用，避免不必要的浪費(fèi)。
建立獨(dú)立的司法預(yù)算制度，實(shí)行國家單列財(cái)政撥款，具體應(yīng)當(dāng)如何實(shí)行？縱觀我國至今為止，對(duì)于法院經(jīng)費(fèi)最主要來源之一的訴訟費(fèi)的收支管理，其管理辦法幾經(jīng)變更，大體上有三種模式。一種是完全自收自支，法院收繳的訴訟費(fèi)一概不上繳給其他部門，留作辦案經(jīng)費(fèi)，在這種制度下，地方財(cái)政對(duì)于法院需負(fù)擔(dān)的經(jīng)費(fèi)較少，但因此失去了宏觀調(diào)控，有的法院因此而擅自用訴訟費(fèi)濫發(fā)獎(jiǎng)金，提高福利標(biāo)準(zhǔn)，造成了不平衡現(xiàn)象，犯了錯(cuò)誤；一種是按比例上繳，即基層法院留下一定比例的訴訟費(fèi)作為辦案經(jīng)費(fèi)，余下的再按一定的比例分別上繳地方財(cái)政和上級(jí)法院，在這種制度下，法院能夠及時(shí)地得到辦案經(jīng)費(fèi)，但是有的法院為了多留經(jīng)費(fèi)，隱瞞訴訟費(fèi)的真實(shí)收入，或是多設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，或是提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也存在不少的問題；還有一種是目前實(shí)行的“收支兩條線”，即法院收取的訴訟費(fèi)全額上繳財(cái)政，由財(cái)政統(tǒng)籌后，再以“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”撥給法院。財(cái)政在統(tǒng)籌時(shí)，將法院上繳的訴訟費(fèi)按比例分成，大部分回?fù)芙o基層法院，再將一定比例的訴訟費(fèi)作為統(tǒng)籌基金，分配給較不發(fā)達(dá)的基層法院，這樣，在辦案經(jīng)費(fèi)分配上，滿足了發(fā)達(dá)地區(qū)法院的需求，又兼顧了不發(fā)達(dá)地區(qū)的法院。實(shí)行“收支兩條線”，使監(jiān)督部門能夠發(fā)揮監(jiān)督的作用，根除了法院在收費(fèi)上存在的種種問題。但是，實(shí)行“收支兩條線”，最大的缺點(diǎn)就是把經(jīng)費(fèi)的主動(dòng)權(quán)完全地交到財(cái)政部門手中，財(cái)政撥款是否及時(shí)，是否充足，會(huì)直接影響著法院的審判工作，使地方政府有條件對(duì)法院的審判工作進(jìn)行干預(yù)、干擾，影響了法院司法獨(dú)立。因此，實(shí)行“收支兩條線”，雖然在目前經(jīng)濟(jì)變革日新月異的時(shí)期對(duì)于把有限的資金統(tǒng)籌安排，改善法院的基礎(chǔ)建設(shè)和硬、軟件建設(shè)起到一定作用，但在不久后的將來，會(huì)成為司法改革進(jìn)程的一種阻礙。
因此，筆者認(rèn)為，只有對(duì)“收支兩條線”進(jìn)一步進(jìn)行完善，在“收支”的“支”上，建立起獨(dú)立的司法預(yù)算制度，并立法給予保障，即將經(jīng)費(fèi)預(yù)算分為兩部分，一部分由最高法院編制全國法院系統(tǒng)（包括普通法院和專門法院）全年的開支預(yù)算，而這個(gè)收支預(yù)算，則建立在各個(gè)法院年初預(yù)算的基礎(chǔ)上，由各個(gè)法院每年所需的建設(shè)資金、人員經(jīng)費(fèi)組成。這部分的開支預(yù)算，在年初由最高法院交國務(wù)院主管部門審核，單列入國家預(yù)算，報(bào)經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，國務(wù)院主管部門保證按預(yù)算撥款。另一部分由辦案經(jīng)費(fèi)構(gòu)成，由于辦案經(jīng)費(fèi)是隨案件的多少而增減變動(dòng)，屬于不可預(yù)計(jì)因素，因此這部分經(jīng)費(fèi)由各級(jí)法院根據(jù)實(shí)際情況逐月按需向同級(jí)財(cái)政提出，同級(jí)財(cái)政用法院上繳的訴訟費(fèi)形成專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。�？顚Ｓ�，限時(shí)撥給法院使用。�？畹哪杲K結(jié)余用于統(tǒng)籌，保證下一年度的經(jīng)費(fèi)。這樣，既有利于充分調(diào)動(dòng)各個(gè)法院的工作積極性和主動(dòng)性，使經(jīng)費(fèi)得以充足的保障，又能體現(xiàn)其靈活性，使資金得到最有效的利用。也只有這樣，才能建立起獨(dú)立的司法預(yù)算保障制度，才能真正實(shí)現(xiàn)法院司法獨(dú)立與司法公正，真正實(shí)現(xiàn)“法治”。
參考書目：
《依法治國與司法改革》 中國法制出版社 信春鷹、李林
《司法公正的價(jià)值內(nèi)涵與制度保障》 嚴(yán)軍興
《論司法公正的實(shí)現(xiàn)》 劉作翔、雷貴章
《人大法律評(píng)論》 2000年卷第一輯 中國人民大學(xué)出版社
《民事訴訟收費(fèi)考》 方流芳
《獨(dú)立審判問題研究》 最高法院研究室 人民法院出版社
