[ 繆力晨 ]——(2011-11-22) / 已閱17817次
加強依法行政 提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理思路
【摘要】：城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府的一項重要公共政策。當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作矛盾多，壓力大，面臨著前所未有的危機。本文通過加強依法行政，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理思路，如何為平陽縣規(guī)劃建設(shè)部門能深化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度改進提出幾點建議：一是城鄉(xiāng)一體、全域謀劃；二是上下協(xié)同、分級負責(zé)；三是研管聯(lián)動、夯實基礎(chǔ)；四是民主公開、強化監(jiān)督；五是部門合作、合力共進；六是批后監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法；七是加強效能、自查自糾。筆者通過上述的幾點建議，希望在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中能進一步提升行政和技術(shù)統(tǒng)籌管理能力，為實現(xiàn)我縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)事業(yè)推向一個新的階段盡獻自己綿薄之力。
【關(guān)鍵詞】： 依法行政 城鄉(xiāng)規(guī)劃 管理 思路
改革開放之初，城市規(guī)劃因其自身對市場適應(yīng)性而迅速壯大起來，但隨著政府機構(gòu)改革不斷深入，部門之間的職能競爭日趨激烈，規(guī)劃工作職能和綜合調(diào)控功能弱化的趨勢也日益明顯。平陽規(guī)劃建設(shè)局肩負著履行管理好全縣規(guī)劃建設(shè)事業(yè)工作，任重而道遠。黨的十六大提出的以五個統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)社會主義和諧社會的發(fā)展目標(biāo)，預(yù)示了今后城市發(fā)展的方向。為如何推進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理思路創(chuàng)新，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控功能，不斷適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，以成為當(dāng)今城鄉(xiāng)規(guī)劃工作迫切需要解決的重大問題，現(xiàn)結(jié)合工作實際談?wù)効捶ā?br>
一、當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作存在的困難與問題
1、市場經(jīng)濟社會發(fā)展對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作要求。
計劃經(jīng)濟時代，規(guī)劃是計劃的延續(xù)和空間落實，往往是項目建設(shè)布局到哪里，規(guī)劃編制到哪里，從而形成了以規(guī)劃服從項目的一種開發(fā)為導(dǎo)向的規(guī)劃思路。這種思路與現(xiàn)今以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建和諧社會是不相適應(yīng)的。近年來，出現(xiàn)了規(guī)劃滯后于建設(shè)，規(guī)劃先行官指導(dǎo)地位減低甚至阻礙建設(shè)發(fā)展的問題。如何加快城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)思路，實現(xiàn)由項目導(dǎo)向型規(guī)劃向資源管治型規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，真正使城鄉(xiāng)規(guī)劃從技術(shù)管制向公共政策屬性轉(zhuǎn)化，還任重而道遠。
2、城鄉(xiāng)規(guī)劃工作面臨的矛盾。
一是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作戰(zhàn)略性與政府任期政績短期性之間的矛盾。規(guī)劃考慮的是地方建設(shè)長期發(fā)展的利益，研究規(guī)劃發(fā)展工作期限往往比較長，而一屆政府任期只有5年，政府領(lǐng)導(dǎo)往往只對任期內(nèi)自己能辦成的事感興趣，所以現(xiàn)在社會上出現(xiàn)政府領(lǐng)導(dǎo)任期規(guī)劃之說。二是經(jīng)濟發(fā)展對資源環(huán)境承載的稀缺性之間的矛盾，如土地指標(biāo)稀缺、資源環(huán)境不協(xié)調(diào)等等。三是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的綜合性與城鄉(xiāng)建設(shè)部門的專業(yè)之間的矛盾。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門是屬于建設(shè)范疇的一個系統(tǒng)，社會上大多數(shù)人都認為規(guī)劃建設(shè)部門是專業(yè)部門，而城鄉(xiāng)規(guī)劃工作具有很強的綜合性、政策性、法治性、地方性、長期性、實戰(zhàn)性等特點，這些職能與角色的錯位，嚴(yán)重限制了規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)作用能力的正常發(fā)揮。
3、職能遭受肢解的壓力。
近年來，各有關(guān)部門都在不斷強化自己的職能，開展了各類直接涉及空間布局的規(guī)劃，希望自己部門能在空間布局上有更大的發(fā)言權(quán)。面對當(dāng)前這種部門間競爭有余，合作不足的狀況，規(guī)劃部門面臨著急需加快規(guī)劃管理機制改革，進一步強化城鄉(xiāng)規(guī)劃工作在政府層面與技術(shù)層面統(tǒng)籌能力的客觀要求。只有我們與時俱進地提升統(tǒng)籌管理能力，借用各方面的力量，才能不斷強化城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性和實施的嚴(yán)肅性。
4、現(xiàn)行體制和機制暴露出的問題。
這些問題可歸納為“四多四少”：一是上級政府重視規(guī)劃審批多，實施監(jiān)管少，造成規(guī)劃調(diào)整隨意，剛性不足。二是規(guī)劃管理工作限制性規(guī)定多，因勢利導(dǎo)少，加上現(xiàn)有規(guī)劃人員管理力量不足，違法建設(shè)屢禁不止，在一些突發(fā)性事件面前規(guī)劃部門大部分成為責(zé)任追究的重點對象。三是法定職責(zé)多，實際行使權(quán)利少，形成進退失據(jù)，壓力很大，特別是基層單位。按現(xiàn)行管理體制，規(guī)劃建設(shè)部門負責(zé)人應(yīng)對什么事都有決策權(quán)，而實際上什么事情都決策不了，相反責(zé)任都是部門負責(zé)人的。四是規(guī)劃方面研究多，單個項目研究少，建設(shè)項目規(guī)劃管理中缺乏技術(shù)支持。重規(guī)劃輕項目的研究方式，沒有建立建設(shè)項目的評估制度與可行分析，以至在建設(shè)項目管理時以簡單的圖紙來應(yīng)付項目，致使規(guī)劃編制越做越細，抓不住本質(zhì)，而導(dǎo)致規(guī)劃適應(yīng)不了城市的發(fā)展變化，到頭來規(guī)劃的原則往往難以堅持。
二、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的建議與對策
堅持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照走資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、社會和諧、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的新型城市化道路的要求，完善規(guī)劃編制體系，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制水平，健全城鄉(xiāng)規(guī)劃決策機制，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)管，加快建立城鄉(xiāng)一體空間規(guī)劃管治制度，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設(shè)中的戰(zhàn)略目標(biāo)。
1、城鄉(xiāng)一體，全域謀劃�！俺青l(xiāng)規(guī)劃法”將城鎮(zhèn)體系、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃在內(nèi)的全部城鄉(xiāng)規(guī)劃納入了一個法律范疇，并指出立法的宗旨是“加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展” [3]，就是規(guī)劃的范圍從城市進一步延伸到農(nóng)村，統(tǒng)籌安排城市和村鎮(zhèn)建設(shè)、人民生活、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源環(huán)境保護、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施布局，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的全覆蓋，各類要素全統(tǒng)籌，各類規(guī)劃在空間上的全協(xié)調(diào)，使城市規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃成立對接關(guān)系。標(biāo)志著打破原有城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃模式，進入到了城鄉(xiāng)總體布局規(guī)劃的新時代，這是城市化和市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。
2、上下協(xié)同，分級負責(zé)。按照“一級政府，一級事權(quán)、一級規(guī)劃、一級職權(quán)”的原則，建立層極有序的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，特別要求加強上級政府對下級政府規(guī)劃實施事前監(jiān)督與指導(dǎo)作用。有以下三個方面：一要嚴(yán)格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定，進一步強化總體規(guī)劃的修編管理。凡涉及強制性規(guī)定內(nèi)容修改的，必須要按法定程序經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)同意，確保規(guī)劃審批權(quán)威性和嚴(yán)肅性。二要嚴(yán)格實施城鄉(xiāng)規(guī)劃備案管理制度，特別要加強對控制性詳細規(guī)劃備案，建立建設(shè)用地邊界管理制度，控制性詳細規(guī)劃的編制范圍不得突破總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地邊界；三要根據(jù)國家、省、市和縣有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項目分級選址定點管理制度。
3、研管聯(lián)動，夯實基礎(chǔ)。目前城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作脫節(jié)的問題嚴(yán)重，規(guī)劃的編制難以適應(yīng)管理工作的需求，很多規(guī)劃是屢編屢改，極不嚴(yán)肅。要按照“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策、依法辦事”的要求改進規(guī)劃編制研究工作，加強規(guī)劃和項目統(tǒng)一審查和審批制度，健全決策機制，完善決策程序。
4、民主公開，強化監(jiān)督。原《城市規(guī)劃法》過分強調(diào)單一的政府行政部門責(zé)任，沒有公眾參與，多部門參與合作的法定程序，使編制和實施規(guī)劃的職能主要集中在政府，而立法機關(guān)、上級政府、社會公眾對規(guī)劃管理部門的行政管理缺乏有效的監(jiān)督，對地方政府的違法行為缺少法定的糾錯能力。新頒布實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確提出“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城市規(guī)劃予以公告，并采取論證會。聽證會或者其他方式征求專家和公眾意見。組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見”[3]，并明確賦予公眾查詢權(quán)、舉報權(quán)和控告權(quán)。在規(guī)劃監(jiān)督機制方面，也更加完善，通過審議、備案，定期報告及報告規(guī)劃實施情況等方式，明確了立法機關(guān)和上級政府的監(jiān)督權(quán)利。要認真貫徹落實《行政許可法》和《政府信息公開條例》，強化規(guī)劃部門的審批程序，縮短審批時限，可以實行窗口審批的一律進窗口審批，逐步建立科學(xué)合理的審批管理機制，規(guī)范高效的審批運行機制，嚴(yán)密完善的審批監(jiān)督制約機制。深入推進政務(wù)公開，加強電子政務(wù)建設(shè)，對辦證審批以及執(zhí)法處罰等群眾關(guān)心、社會關(guān)注的熱點問題，要進一步公開辦事程序、辦事標(biāo)準(zhǔn)、辦事結(jié)果等“六公開，六公示”制度，推行審批責(zé)任制，“誰審批，誰負責(zé)”，“誰違規(guī)，追究誰”，不斷增加工作的通明度，努力塑造規(guī)劃系統(tǒng)服務(wù)品牌。大興求真務(wù)實之風(fēng)，深入基層開展調(diào)查研究。緊密結(jié)合“下基層、化糾紛、解難題、辦實事”以及“規(guī)劃進社區(qū)協(xié)管服務(wù)”活動，對企業(yè)和群眾進行面對面的交流與指導(dǎo)，及時幫助企業(yè)、群眾解決困難，同時還要規(guī)范“一書三證”行政許可核發(fā)制度和建立規(guī)劃委員會制度，切實做到科學(xué)、民主、公開和透明。
5、部門合作，合力推進。城鄉(xiāng)規(guī)劃是綜合性工作，涉及到方方面面，離不開政府與相關(guān)部門的支持和幫助。規(guī)劃工作并不完全是一種權(quán)利，而是一種綜合服務(wù)，規(guī)劃部門必須進一步增強服務(wù)意識，積極主動地為有關(guān)部門服務(wù)，與有關(guān)部門溝通，爭取上級政府和相關(guān)部門支持，只有各部門凝成共識，形成合力，才能進一步發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置和宏觀調(diào)控功能作用。
6、批后監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法。一是強化責(zé)任意識，加強對在建工程項目的巡查管理。執(zhí)法人員對在建工程進行全方位的動態(tài)跟蹤監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正和處理，使其盡量解決在萌芽狀態(tài)。二是突出抓好經(jīng)營性建設(shè)項目工程的監(jiān)管。實行查封停工，組織專門執(zhí)法力量，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、土地、城建等部門聯(lián)合執(zhí)法，現(xiàn)場看守，對不配合執(zhí)法的建設(shè)單位與施工單位堅決不允許重新開工，不能出現(xiàn)新的違法超建，并爭取強制措施組織拆除違章建筑。三是加大對違法臨時建筑的整治和拆除力度，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強制拆除違法建筑物的權(quán)利。
7、加強效能，自查自糾。繼續(xù)深化城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作開展，抽調(diào)專人負責(zé)此項工作。采取定期或不定期督察制度，開展自查自糾，違章立制重預(yù)防，對各科室的自查成果要進行逐項檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時向相關(guān)科室反饋，并予以督促解決，對一時不能解決的問題，進行匯總后，召集相關(guān)科室人員協(xié)商解決，真正發(fā)揮督察作用落實到位。
中國的城市化進程已駛?cè)搿翱燔嚨馈保谛滦蝿菹碌钠疥柨h規(guī)劃建設(shè)事業(yè)也在發(fā)生巨大變革，規(guī)劃建設(shè)部門不僅要擔(dān)負起應(yīng)有的責(zé)任，而且也是進一步加強自身建設(shè)發(fā)展的最好機遇。從這一點，規(guī)劃建設(shè)部門的每個工作者要認真學(xué)習(xí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，深刻理解《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，適應(yīng)社會的變化，在工作中勇于探索。規(guī)劃建設(shè)部門要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H抓緊制訂相應(yīng)的地方政策與規(guī)定，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與保障機制和監(jiān)督檢查機制，發(fā)揮效能監(jiān)察作用，加大行政執(zhí)法和法制建設(shè)宣傳力度，實施制造良好的輿論氛圍，為平陽縣規(guī)劃建設(shè)工作推向一個新的臺階！
