[ 崔文茂 ]——(2011-11-23) / 已閱11743次
淺談當(dāng)前基層政府依法行政的現(xiàn)狀
北安市人民法院—崔文茂
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八十年代以前，我國的行政管理基本上是以“人治”為主，行政機(jī)關(guān)及其工作人員主要是依政策辦事，依領(lǐng)導(dǎo)人的指示、命令辦事，當(dāng)時(shí)人們大多只知道有刑法、民法和經(jīng)濟(jì)法等一些法律，而不知道應(yīng)有行政法；只知道司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法辦案，而不知道行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法辦事。直至八十年代開始，這種狀況才逐漸改變，國家開始制定法律法規(guī)，逐步以依法辦事取代依政策、依領(lǐng)導(dǎo)人批示辦事，及至八十年代中期仍缺乏規(guī)范行政行為、行政責(zé)任、行政救濟(jì)的基本法律，行政管理的大多數(shù)領(lǐng)域尚無法律調(diào)整，行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)所遵循的仍然主要是政策性文件。此后，國家立法步伐加快，截止目前，全國人大及其常委會(huì)通過了近200個(gè)法律和決議，其中大多數(shù)是行政管理方面的法律；國務(wù)院制定了700多個(gè)行政法規(guī)，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，省、自治區(qū)所在地的市人民政府也制定了30000多個(gè)行政規(guī)章�，F(xiàn)在，我國的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活水平基本上已經(jīng)有法可依。
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近十多年來尤其是黨的十五大以來，黨和國家實(shí)行依法治國方略，推行依法行政，使行政管理逐步朝法治化方向邁進(jìn)。黨中央領(lǐng)導(dǎo)指出：“干部依法決策，依法行政是依法治國的重要基礎(chǔ)”。據(jù)統(tǒng)計(jì)80%的法律都有賴行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)在依法行政治國中擔(dān)負(fù)著重大責(zé)任，通過十幾年的不懈努力政府各職能部門和執(zhí)法隊(duì)伍逐步樹立了法制意識(shí)，推進(jìn)了依法行政和依法治國的進(jìn)程。這主要表現(xiàn)在：一是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法治意識(shí)有所增強(qiáng)，尤其在高中級(jí)行政機(jī)關(guān)，這方面的轉(zhuǎn)變更為明顯，更為突出；二是行政管理決策層在行政決策過程中開始注重在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，注重決策的合法性、科學(xué)性；三是在行政管理的實(shí)施過程中，不僅僅依靠政策辦事，而且更要依靠法律、法規(guī)、程序辦事；四是行政救濟(jì)渠道開通，一些違法和不當(dāng)行政行為所造成的不良后果得到補(bǔ)救，在一定范圍內(nèi)和一定程度上改善了黨、政府和人民群眾的關(guān)系；五是行政管理隊(duì)伍改革已取得了初步成效。1993年8月，國務(wù)院常委會(huì)審議通過并頒布實(shí)施《國家公務(wù)員條例》，各級(jí)公務(wù)員制度已初步建立，直至2006年執(zhí)行的《中華人民共和國公務(wù)員法》，人事管理很多制度的改革取得突破性進(jìn)展，行政機(jī)構(gòu)改革正在穩(wěn)步推進(jìn)。自黨的十五大以來，國務(wù)院已經(jīng)實(shí)施了機(jī)構(gòu)改革，部分省、市的機(jī)構(gòu)改革也已進(jìn)行，整個(gè)行政機(jī)構(gòu)改革正在穩(wěn)步推行。
�。ㄈ┬姓V訟制度已建立
我國法制史有幾千年，訴訟制度也有差不多同樣長的歷史。但我國法制史主要是刑法和刑事訴訟史，民法和民事訴訟在國家法制史中地位很低，行政法則只是“官”對(duì)“民”的統(tǒng)治工具，行政訴訟幾乎沒有地位。1982年，五屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過的《民事訴訟法（試行）》，首次規(guī)定人民法院可以按照民事訴訟程序?qū)徖矸梢?guī)定的行政案件，這是我國行政訴訟制度的雛形。1989年4月4日七屆全國人大第一次會(huì)議通過的《中華人民共和國行政訴訟法》，標(biāo)志著我國行政訴訟制度的正式建立。該法自1990年10月1日正式實(shí)施以來，在我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中發(fā)揮了極其重要的、不可替代的作用。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，《行政訴訟法》實(shí)施十年來，全國各級(jí)法院共受理一審行政案件58.6萬余起，其中約有40%的案件原告勝訴。
（四）行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)初步形成
行政監(jiān)督，它是國家行政管理中的重要環(huán)節(jié)，又是國家行政機(jī)關(guān)行政行為的基本手段，是政府職能實(shí)現(xiàn)的有力保證，是防止濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、權(quán)力異化的重要措施，是保證國家機(jī)關(guān)正常、協(xié)調(diào)和高效運(yùn)轉(zhuǎn)的主要條件。推行依法行政以來，我國已基本形成了縱橫交織的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，即有以綜合監(jiān)督、職能監(jiān)督、主管監(jiān)督、行政監(jiān)察等主要形式構(gòu)成的國家行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督；又有黨的監(jiān)督、國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督等形式多樣、范圍廣泛的外部監(jiān)督。實(shí)踐證明，有效的監(jiān)督，對(duì)于及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的錯(cuò)誤行為，對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員克服推諉扯皮、無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，提高行政效率，對(duì)于保障國家行政管理工作的順利進(jìn)行、平衡發(fā)展，對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的清正廉明建設(shè)已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。
二、我國依法行政主要存在的問題
從上述情況可以看到，我國的依法行政狀況總體上已大為改觀，并在逐步向良性化方向發(fā)展。但是，目前我國的依法行政還處于初步階段，如果按照依法行政的內(nèi)涵所揭示的原則要求去做，則還存在一些不容忽視的問題：
�。ㄒ唬叭酥巍睔堄嗨枷肫毡榇嬖�，“法治”意識(shí)比較淡薄
我國是一個(gè)有著兩千多年封建專制統(tǒng)治、十多年的軍閥統(tǒng)治、二十多年蔣介石獨(dú)裁統(tǒng)治的國家，使我國人治、特權(quán)思想十分嚴(yán)重，“官本位”觀念突出，依法行政意識(shí)和公民依法維護(hù)自己合法權(quán)益的意識(shí)不夠強(qiáng)。建國后，我國長期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，黨和國家雖然也著手過法制建設(shè)，但人們主要是依靠政策辦事�！拔幕蟾锩笔陜�(nèi)亂，法制建設(shè)被中斷，國家行政管理遭受嚴(yán)重破壞，社會(huì)處于嚴(yán)重混亂狀態(tài)，人們的“法治”意識(shí)蕩然無存。這種先天的不足加之后天的缺陷，使得我國“人治”殘余思想至今仍普遍存在，“法治”思想萌芽艱難，依法行政阻力不小。部分領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，依法行政不管用，按法定程序邏輯辦事太麻煩，弄得不好還得當(dāng)被告上法庭，遠(yuǎn)不如開會(huì)、發(fā)文件，甚至打電話方便快捷，因而總是抱著“人治”觀念不放，習(xí)慣于“以言代法”、“以權(quán)壓法”，置法律于不顧；有的認(rèn)為，“法治”是治“民”的而不是治“官”的，依法行政就是“依法治老百姓”，美其名曰“法律是人制定的，歸根到底還是人治”，因而往往把自己凌駕于法律之上，凌駕于老百姓之上，頤指氣使，耀武揚(yáng)威，為所欲為；有的則把法作為當(dāng)前一種為“我”所用的工具，對(duì)已有利時(shí)就執(zhí)行，對(duì)已不利時(shí)就拋至一邊，我行我素。如此等等，致使依法行政原則難以貫徹落實(shí)。
�。ǘ┬姓⒎ㄈ狈f(xié)調(diào)，立法工作仍顯滯后
改革開放以后，我國的立法工作包括行政立法步伐已經(jīng)大大加快，步入了法制建設(shè)的“快車道”，但行政立法缺乏協(xié)調(diào)的問題比較突出，行政立法滯后的問題不可忽視。這突出表現(xiàn)在：一是中央國家機(jī)關(guān)各部門之間、中央國家機(jī)關(guān)與地方國家機(jī)關(guān)之間所制定的法規(guī)、規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)，形成權(quán)利范圍擴(kuò)張，甚至相互“打架”，在執(zhí)法過程中一個(gè)問題數(shù)個(gè)部門管理，并且管理不徹底，這樣降低了政府的公信力；二是除在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下制定的《國務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民政府組織法》已不能滿足當(dāng)前形勢(shì)需要；《行政許可法》頒布時(shí)間不長，從中央到地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、職能、編制和工作程序都沒有法定化，造成有法但沒有相對(duì)實(shí)施的條件。這與貫徹依法治國方略，推行依法行政原則的要求是不相適應(yīng)的；三是有些法律、法規(guī)對(duì)某些行政機(jī)關(guān)設(shè)置的職權(quán)過大，尤其對(duì)自由裁量權(quán)規(guī)定的幅度過大，沒有顧及到公民權(quán)利一旦受到侵害后的法律責(zé)任，容易造成少數(shù)行政執(zhí)法人員毫無顧忌地行使行政權(quán)，導(dǎo)致行政權(quán)的濫用，甚至是亂用。
�。ㄈ┬姓䦂�(zhí)法體制不順，行政越軌屢見不鮮
我國現(xiàn)行的執(zhí)法體制存在不順的問題，既有部分政企不分（行政管理部門辦企業(yè)），政事不分（一些事業(yè)單位行使行政職能）的問題，又有行政執(zhí)法部門縱向集權(quán)、條塊分割、部門壁壘、缺乏協(xié)作的問題，還有部門管理交*過多，職責(zé)不消，甚至產(chǎn)生“利益型”（即為本部門、本單位的小團(tuán)體利益）執(zhí)法的問題。行政越軌，主要表現(xiàn)為越權(quán)執(zhí)法、不作為違法、濫用行政權(quán)、亂施處罰，以及“權(quán)權(quán)交易”、“權(quán)錢交易”等等。行政越軌行為，損害黨群、干群關(guān)系，損害黨和政府的形象，對(duì)黨的建設(shè)、政權(quán)建設(shè)、行政機(jī)關(guān)建設(shè)都是極其有害的。
三、加強(qiáng)與完善依法行政的幾點(diǎn)設(shè)想和對(duì)策
�。ㄒ唬└掠^念，牢固樹立行政法治意識(shí)
意識(shí)指導(dǎo)行動(dòng)，行動(dòng)受制于意識(shí)。沒有行政法治意識(shí)，就不可能依法行政。針對(duì)當(dāng)前的實(shí)際情況，需要從以下幾個(gè)方面來更新觀念，樹立依法行政意識(shí)：一是要革除“人治”思想，樹立“法治”意識(shí)�！叭酥巍笔菍Ｖ浦髁x的產(chǎn)物，與現(xiàn)代社會(huì)的“法治”要求是格格不入的；“法治”是現(xiàn)代法治國家普遍適用的準(zhǔn)則，是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志。為了社會(huì)的長治久安，我們必須牢固樹立“法治”意識(shí)，摒棄以言代法、以權(quán)壓法、違法行政等陋習(xí)，維護(hù)法律權(quán)威，切實(shí)做到依法管理國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)，切實(shí)維護(hù)和保障廣大公民參與管理國家事務(wù)的權(quán)利；二是要革除法律治民不治官的錯(cuò)誤思想，樹立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的意識(shí)。所謂依法“治官”，就是要依法規(guī)范行政機(jī)構(gòu)行政職能、行政編制、行政運(yùn)行方式和程序、行政人員的行政行為、各監(jiān)督主體對(duì)行政監(jiān)督，使行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”軌道；三是要革除單純的法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標(biāo)主義同時(shí)并重的意識(shí)。就是說，既要明確依法行政、依法治國的理想目標(biāo)，又要考慮依法行政、依法治國的現(xiàn)實(shí)性，在將法律視作既管老百姓又管政府、管“官吏”的同時(shí)，把重心轉(zhuǎn)向人民權(quán)益的保障和政府的實(shí)現(xiàn)上來，促進(jìn)社會(huì)的文明進(jìn)步。
（二）理順體制，切實(shí)規(guī)范行政行為
這里所講的體制，是僅從行政執(zhí)法角度講的行政執(zhí)法體制。要在深化行政管理體制改革過程中，按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實(shí)效的思路，理順行政執(zhí)法體制。如前所述，我國現(xiàn)行的執(zhí)法體制存在政事不分、政企不分、層級(jí)職責(zé)不清和執(zhí)法交*過多等問題。為使行政執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范，應(yīng)積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制。這種責(zé)任制要求各行政執(zhí)法主體要以現(xiàn)行的法律法規(guī)為依據(jù)，明確其在行政執(zhí)法方面的權(quán)力義務(wù)；要從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)到基層執(zhí)法部門、從領(lǐng)導(dǎo)者到一般執(zhí)法人員，逐步建立執(zhí)法崗位責(zé)任制，分解落實(shí)行政執(zhí)法任務(wù)，定期地、逐級(jí)逐人地、嚴(yán)肅認(rèn)真地、實(shí)事求是地進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果與公務(wù)員制度考核掛鉤；各行政執(zhí)法主體要建立健全內(nèi)部管理的配套制度，嚴(yán)格實(shí)行過錯(cuò)追究制度。
�。ㄈ﹦�(chuàng)新制度，強(qiáng)化監(jiān)督，努力形成有效的行政監(jiān)督機(jī)制
《行政許可法》頒布以來國務(wù)院有關(guān)部門共清理規(guī)章和規(guī)范性文件1360余件，其中廢止和修訂了630余件，對(duì)行政機(jī)關(guān)清理后確定了83個(gè)國務(wù)院部門和有關(guān)單位有權(quán)實(shí)施行政許可，地方各級(jí)政府對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行了清理在很大程度上緩解了行政體制中的矛盾和弊端。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗，建設(shè)法制政府，確保執(zhí)政為民必須強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，使權(quán)力運(yùn)行公開透明，置身于人民群眾的監(jiān)督之下。只有人民群眾監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈怠，執(zhí)法和行政人員才不會(huì)濫用手中的權(quán)力。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，社會(huì)公共事務(wù)不斷增多，行政機(jī)關(guān)的管轄范圍越來越大，行政權(quán)力也相應(yīng)增加。權(quán)力還有擺脫束縛自我擴(kuò)張的特性，因此靠行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員自律依法行政是不夠的，更重要的是要有一套真正強(qiáng)大有效的監(jiān)督體系去制約行政主體的權(quán)力擴(kuò)張和濫用�？梢�，強(qiáng)化行政權(quán)力監(jiān)督，是依法行政的保證。為此，我們一是要確立人大監(jiān)督的核心地位，制定切實(shí)可行的人大監(jiān)督法規(guī)，使監(jiān)督內(nèi)容、程序及后果明確清晰，便于操作，有效落實(shí)；二是要加大其它外部監(jiān)督的力度。黨的監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、人民群眾以及新聞媒體的監(jiān)督都要充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，對(duì)各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為依法實(shí)施監(jiān)督，在共同服務(wù)于人大監(jiān)督這個(gè)中心的基礎(chǔ)上形成監(jiān)督合力。比如監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，要從體制上解決監(jiān)察機(jī)關(guān)的人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)受地方行政機(jī)關(guān)制約問題，使其能夠沒有后顧之憂地行使監(jiān)督職權(quán)，同時(shí)應(yīng)擴(kuò)大下載監(jiān)察范圍，賦予監(jiān)察權(quán)以法律監(jiān)督的權(quán)威性；放寬行政訴訟的起訴資格，使行政權(quán)力受到普遍監(jiān)督而得到廣泛控制；賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政違法行為提起訴訟和支持訴訟的權(quán)力，以追究違法行政的法律責(zé)任。又比如新聞媒體的監(jiān)督，應(yīng)制定相關(guān)的法律，以保障輿論機(jī)構(gòu)獲取信息、發(fā)布信息的權(quán)利，保障公民的知情權(quán)，使輿論監(jiān)督成為行政監(jiān)督一個(gè)重要渠道、重要手段。如此等等，才能充分發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)有作用，保障依法行政的公正透明切實(shí)可行。
誠然，我國要實(shí)現(xiàn)依法行政，需要進(jìn)行多方面的、長期的、艱苦的努力和大量的探索，對(duì)于一個(gè)法制建設(shè)幾十年的國家來說是在不斷探索和借鑒過程逐步向好的方向發(fā)展的，實(shí)現(xiàn)依法行政是我們的最終目標(biāo)，所以我們必須革除一切與依法行政的要求不相適應(yīng)的舊觀念，必須進(jìn)一步完善行政法律體系，必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，必須強(qiáng)化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。惟其如此，才能為解決我國依法行政中存在的現(xiàn)實(shí)問題創(chuàng)造條件，不斷推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)依法治國的宏偉方略。
