[ 趙德平 ]——(2003-9-11) / 已閱13946次
執(zhí)行工作改革芻議
珙縣司法局 趙德平 余元兵
目前,執(zhí)行工作改革之風(fēng)正此起彼伏,各種改革思潮競(jìng)相綻放，倡導(dǎo)改革執(zhí)行方式的有之，倡導(dǎo)改革執(zhí)行費(fèi)用的有之，倡導(dǎo)改革執(zhí)行機(jī)構(gòu)的也有之.......可謂“仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智”。但筆者認(rèn)為，這諸多的改革均系建立在現(xiàn)行執(zhí)行工作體制不變的前提下的改革，并不是質(zhì)上的、根本意義上的改革，執(zhí)行工作的某些弊端（如邏輯錯(cuò)誤、理論上的缺陷等）依然存在，要徹底改變目前執(zhí)行工作的困難與困惑，筆者認(rèn)為，應(yīng)該對(duì)現(xiàn)行執(zhí)行工作體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的重大改革，將所有生效刑事、民事、行政案件的判決和裁定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)整體劃歸司法行政部門(mén)，以建立效率較高、邏輯清晰，理論完善的、有中國(guó)特色的執(zhí)行工作體制，切實(shí)發(fā)揮執(zhí)行工作的強(qiáng)制和保障作用，這對(duì)我國(guó)當(dāng)前正進(jìn)行的司法體制改革將會(huì)具有深遠(yuǎn)影響和重大現(xiàn)實(shí)意義。
一、現(xiàn)行執(zhí)行工作體制的弊端以及理論缺陷
（一）現(xiàn)行執(zhí)行工作體制已不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和要求。
我國(guó)的執(zhí)行工作分為刑事判決、裁定的執(zhí)行，民事判決、裁定的執(zhí)行和行政判決、裁定的執(zhí)行，刑事判決、裁定的執(zhí)行幾經(jīng)變革已大部份移交司法行政機(jī)關(guān)管理和指導(dǎo)，司法行政機(jī)關(guān)已在這項(xiàng)工作上做出了巨大的成績(jī)。而民事案件的判決和裁定從建國(guó)以來(lái)則一直由人民法院自己執(zhí)行，在八十年代出現(xiàn)的行政判決、裁定亦由人民法院自行執(zhí)行，這種執(zhí)行模式的設(shè)立是源于建國(guó)初期套用前蘇聯(lián)模式，按照解放區(qū)人民司法機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)做法建立起來(lái)的，在1954年時(shí)人民法院的執(zhí)行工作機(jī)構(gòu)曾一渡被撤銷(xiāo)，因從50年代后期開(kāi)始，我國(guó)的絕大部分民事案件以調(diào)解結(jié)案，至改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，民事案件大量增加，民事判決裁定的強(qiáng)制執(zhí)行比例也隨之大幅增加，法院的執(zhí)行人員有限及其它因素的影響，執(zhí)行工作的難度也越來(lái)越大，而行政案件由于人情多，涉及關(guān)系繁雜，執(zhí)行率也相對(duì)不高，民事行政判決、裁定的“執(zhí)行難”已突出在擺在面前，正由于部分判決、裁定得不到切實(shí)執(zhí)行已極大影響了司法機(jī)關(guān)的形象和法律的權(quán)威。法律和司法的權(quán)威受到了極大的挑戰(zhàn)，單憑法院系統(tǒng)現(xiàn)有的執(zhí)行力量根本不能扭轉(zhuǎn)執(zhí)行工作的現(xiàn)狀，因此，必須對(duì)現(xiàn)行執(zhí)行體制進(jìn)行重大改革，以建立人員充足、工作高效的執(zhí)行工作體制，在最大程度上解決“執(zhí)行難”問(wèn)題。
（二）現(xiàn)行執(zhí)行體制是“執(zhí)行難”的原因之一。
長(zhǎng)期以來(lái)，大量民事、行政判決得不到很好執(zhí)行，嚴(yán)重地削弱了法律和法院的權(quán)威，同時(shí)也引起當(dāng)事人對(duì)判決、裁定書(shū)的可信度以及對(duì)訴訟的質(zhì)疑，造成這種現(xiàn)象的原因除了強(qiáng)制執(zhí)行的法律不健全、債務(wù)人法律意識(shí)淡溥、經(jīng)濟(jì)不景氣等原因外，現(xiàn)行民事行政判決、裁定的執(zhí)行體制也是造成“執(zhí)行難”的原因之一，具體表現(xiàn)在：１、法院存在重審理輕執(zhí)行現(xiàn)象。由于早期我國(guó)的民事糾紛（行政案件幾乎為零）大多以調(diào)解結(jié)案，法院工作任務(wù)不重，而判決、裁定的自動(dòng)履行率也較高，但隨著社會(huì)的發(fā)展，民事、行政案件大量增加，法院審理工作越來(lái)越重而無(wú)瑕顧及判決、裁定的執(zhí)行，很多案件判決、裁定下來(lái)后當(dāng)事人得到的只是一紙空文，這在很大程度上打消了當(dāng)事人尋求公力救濟(jì)解決糾紛的積極性，同時(shí)對(duì)法律的權(quán)威也產(chǎn)生了懷疑；２、從 法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)上講，從事審判業(yè)務(wù)的股室和人員明顯較多，而執(zhí)行人員的數(shù)量卻明顯不足，整體素質(zhì)也不高，無(wú)論從力量上還是從素質(zhì)上已不能適應(yīng)工作的需要。而從經(jīng)濟(jì)效益角度上講，執(zhí)行機(jī)構(gòu)往往擇重標(biāo)的額大，易于執(zhí)行的案件加以執(zhí)行，對(duì)被執(zhí)行人和被執(zhí)行標(biāo)的地處偏遠(yuǎn)、標(biāo)的金額不大的卻不愿執(zhí)行。這種的存在也增加了當(dāng)事人對(duì)司法權(quán)威的質(zhì)疑。
（三）現(xiàn)行執(zhí)行體制不利于權(quán)力的監(jiān)督和制約，也不利于平衡各政法機(jī)關(guān)的職權(quán)。
法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩早在十八世紀(jì)就指出：“一切權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”�，F(xiàn)行體制中，各種案件的審判權(quán)和大部分案件的執(zhí)行權(quán)均集中在法院，而法院的執(zhí)行工作和執(zhí)行權(quán)不受監(jiān)督或很少受到監(jiān)督，這無(wú)疑會(huì)讓部分執(zhí)行人員和領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生腐敗思想，從而影響司法公正。也許有人會(huì)認(rèn)為孟德斯鳩的理論思想是資產(chǎn)階級(jí)思想，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，不應(yīng)采用資產(chǎn)階級(jí)的思想。但是，無(wú)論是孟德斯鳩的“三權(quán)分立”思想還是中國(guó)思想家孫中山先生的“五權(quán)學(xué)說(shuō)”思想，其目的均是為了加強(qiáng)權(quán)力的監(jiān)督和制約，保障社會(huì)的發(fā)展和司法的公正，在中國(guó)現(xiàn)行政法體制中，公安機(jī)關(guān)擁有維護(hù)國(guó)內(nèi)公共安全和保障社會(huì)治安的行政職能，也有刑事案件偵查和執(zhí)行部分刑事判決、裁定的司法職能，檢察機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督公職人員的職務(wù)犯罪，審查批捕，提起公訴等刑事司法職能；法院擁有全部案件的審判和所有民、行案件、部分刑事案件的執(zhí)行等職能；而作為保障司法機(jī)關(guān)正常行使職能的司法行政機(jī)關(guān)僅有部分刑事案件的執(zhí)行權(quán)、勞動(dòng)教養(yǎng)工作的管理權(quán)、普法依法治理工作的管理指導(dǎo)等職能，存在職能散、軟、弱的現(xiàn)象，根本沒(méi)有能很好地保障司法機(jī)關(guān)正常行使職能，沒(méi)有擁有管理司法行政事項(xiàng)的職能，造成“司法不司法 ，行政不行政”的困難狀況，如不及時(shí)調(diào)整上述四個(gè)政法機(jī)關(guān)之間的職能，強(qiáng)化司法行政職能，則會(huì)在一定程度上妨礙司法公正的進(jìn)程，助長(zhǎng)司法腐敗。
（四）現(xiàn)行體制混淆了行政機(jī)關(guān)與司法審判機(jī)關(guān)的職能。
《中華人民共和國(guó)憲法》第一百二十三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”，第一百二十五條規(guī)定：“人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán).......”�！稇椃ā返倪@兩條規(guī)定明確指出了我國(guó)人民法院是“國(guó)家審判機(jī)關(guān)”，行使的是審判職能，而法院行使審判職能是適用法律審查公民、法人或其它組織的行為和事件的合法性的過(guò)程，其作出的判決和裁定是適用國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律的結(jié)果，具有法律屬性。而憲法第八十五條和第一百零五條明確規(guī)定國(guó)務(wù)院（含各部委）和地方各級(jí)人民政府（含各組成部門(mén)）是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，法院判決、裁定具有法律屬性，判決、裁定的執(zhí)行具有執(zhí)行法律的特征，因此，理應(yīng)由國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行人民法院適用法律作出的具有法律屬性的判決和裁定，由法院自己執(zhí)行則是混淆了國(guó)家審判機(jī)關(guān)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職能。
我國(guó)行政訴訟法規(guī)定，公民、法人或其它組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不履行，又不申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的，行政機(jī)關(guān)可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，這種規(guī)定顯然就是讓專(zhuān)司適用國(guó)家法律法規(guī)審判糾紛的人民法院成了執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的執(zhí)行機(jī)關(guān)，違背了職級(jí)原則和混淆了司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。
（五）現(xiàn)行執(zhí)行體制不利于仲裁制度、人民調(diào)解制度和公證制度的落實(shí)，實(shí)施和完善。
我國(guó)的《仲裁法》及相關(guān)法律法規(guī)定一方當(dāng)事人如不履行仲裁裁決的，對(duì)方當(dāng)事人只能按照《民事訴訟法》的規(guī)定向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，而仲裁機(jī)構(gòu)受理、仲裁糾紛與法院受理、審判糾紛具有事實(shí)上的 競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，基于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，法院很可能對(duì)申請(qǐng)的仲裁裁決不予執(zhí)行或持消極態(tài)度，從而削弱仲裁機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力、降低仲裁裁決的公信力。由公證機(jī)關(guān)賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的公證書(shū)也面臨同樣的尷尬，按現(xiàn)行法律法規(guī)，公證機(jī)關(guān)可依法賦予部份公證書(shū)具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，法院基于同樣的原因也會(huì)對(duì)公證書(shū)不執(zhí)行或抱以消極態(tài)度或不執(zhí)行。部份生效人民調(diào)解協(xié)議書(shū)的執(zhí)行也會(huì)面臨同樣的問(wèn)題。故這狀況極不利于我國(guó)多種糾紛的解決機(jī)制的共同存在和發(fā)展，也難以保證國(guó)家法律的正確實(shí)施。
二、執(zhí)行工作劃歸司法行政部門(mén)的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
（一）執(zhí)行工作的行政屬性辯析
執(zhí)行工作劃歸司法行政部門(mén)的理由是：執(zhí)行工作是執(zhí)行適用法律結(jié)果的具有法律屬性的判決、裁定書(shū)的工作，具有典型的行政屬性，應(yīng)屬具體行政行為。從理論上講，行政是指執(zhí)行國(guó)家意志、維護(hù)公共安全等管理和執(zhí)行國(guó)家事務(wù)、行使國(guó)家行政職能的權(quán)力，具有強(qiáng)制性、執(zhí)行性和確定性等特點(diǎn)，而法院的判決、裁定是法院代表國(guó)家適用國(guó)家法律的結(jié)果，具有確定性和可執(zhí)行性，其執(zhí)行應(yīng)該歸屬?lài)?guó)家行政機(jī)關(guān)。在實(shí)踐中，世界上大部分國(guó)家判決和裁定的執(zhí)行權(quán)也歸屬于司法行政部門(mén)，如法國(guó)、日本、英國(guó)、意大利等等，意大利憲法第110 條對(duì)司法部是這樣表述的：對(duì)司法部或說(shuō)是司法部長(zhǎng)則授予了“與司法有關(guān)的事務(wù)的組織和執(zhí)行”的職能，也就是說(shuō)不是與司法審判職能的行使直接相聯(lián)系的組織性、執(zhí)行性的職能。因此，執(zhí)行工作劃歸司法行政部門(mén)既是完善理論和工作實(shí)際的需要，又符合國(guó)際通行做法和潮流。
（二）執(zhí)行工作改革的指導(dǎo)方針和政策依據(jù)
黨的十六大明確指出，“社會(huì)主義司法制度必須保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義.......完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，職權(quán)劃分和管理制度，進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制”，“改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離”。改革完善執(zhí)行工作體制，將判決、裁定的執(zhí)行權(quán)移交司法行政機(jī)關(guān)正是為了貫徹落實(shí)十六大精神，完善調(diào)整各政法機(jī)關(guān)的職能、建立、健全相互配合相互制約的司法體制的必然要求。我國(guó)憲法一百零五條，第一百二十三條、第一百二十六條均規(guī)定人民法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān)，是獨(dú)立行使審判權(quán)的機(jī)關(guān)，而不是執(zhí)行機(jī)關(guān)，因此，當(dāng)務(wù)之急是要以十六大精神為指針，切實(shí)改革執(zhí)行工作體制，讓司法行政機(jī)關(guān)成為名符其實(shí)的司法執(zhí)行機(jī)關(guān)。
（三）執(zhí)行工作改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
執(zhí)行工作整體劃歸司法行政機(jī)關(guān)與人民法院自己執(zhí)行自己的判決、裁定相比較起來(lái)，前者更具有現(xiàn)實(shí)性和可操作性。首先，司法行政機(jī)構(gòu)和人員力量上較法院執(zhí)行工作機(jī)構(gòu)占有優(yōu)勢(shì)，在司法部的推動(dòng)以及地方各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的努力下，目前全國(guó)已有90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立起了司法所,工作人員已達(dá)10余萬(wàn)人，而在法院系統(tǒng)推行的幾次機(jī)構(gòu)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭已幾乎撤盡，較偏遠(yuǎn)的山區(qū)縣也不過(guò)只保留了兩三個(gè)法庭，而且人民法庭多為二人庭或三人庭，有的甚至為一人庭，人民法庭在審理任務(wù)較重的情況下是不可能執(zhí)行自己的判決和裁定的。而縣級(jí)人民法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（執(zhí)行局）執(zhí)行人員也頂多不過(guò)十余人，負(fù)責(zé)執(zhí)行一個(gè)縣的全部案件顯得力不從心。執(zhí)行工作劃歸司法行政機(jī)關(guān)后，完善的機(jī)構(gòu)和眾多的人員可以更好地完成執(zhí)行任務(wù)。其次，執(zhí)行工作劃歸司法行政機(jī)關(guān)對(duì)開(kāi)展執(zhí)行工作更為有利。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所承擔(dān)著廣大農(nóng)村人民調(diào)解工作的管理和指導(dǎo)以及普法工作，對(duì)廣大農(nóng)村社情民意比較熟悉，因此，司法所承擔(dān)農(nóng)村案件的執(zhí)行工作比較有利，市、縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著所轄行政區(qū)內(nèi)的普法依法治理工作，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的企、事業(yè)等單位、組織的狀況也比較熟悉和了解，因此，對(duì)開(kāi) 展執(zhí)行工作也比較有利。再次，由司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)執(zhí)行工作可更好利用政法資源，整體改觀執(zhí)行工作的效果，由于司法行政隊(duì)伍較法院隊(duì)伍龐大，且司法行政機(jī)關(guān)目前任務(wù)相對(duì)不重，部分工作人員處于閑置狀態(tài)，執(zhí)行工作移交司法行政機(jī)關(guān)后，約可以充分利用政法資源，較法院另行增加執(zhí)行人員更節(jié)工作成本，從而對(duì)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)有利。
三、改革后的執(zhí)行工作體制模式構(gòu)想
（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置構(gòu)想。
可在司法部設(shè)立執(zhí)行總局，其類(lèi)別與監(jiān)獄管理局、勞動(dòng)教養(yǎng)管理局相同。負(fù)責(zé)全國(guó)執(zhí)行工作的管理、指導(dǎo)以及全國(guó)性重大案件的執(zhí)行，各省、自治區(qū)、直轄市司法廳下設(shè)立執(zhí)行局，負(fù)責(zé)全省執(zhí)行工作的管理指導(dǎo)、督促和檢查以及對(duì)轄區(qū)內(nèi)重大案件的執(zhí)行，市、地級(jí)司法局下設(shè)執(zhí)行分局，負(fù)責(zé)本區(qū)劃內(nèi)執(zhí)行工作，指導(dǎo)、管理下級(jí)執(zhí)行工作，區(qū)、縣司法局下設(shè)執(zhí)行大隊(duì)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)行工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所設(shè)執(zhí)行支隊(duì)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的案件執(zhí)行，配合上級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行被執(zhí)行人（單位、組織）在本轄區(qū)內(nèi)案件的執(zhí)行。
（二）執(zhí)行措施的完善。1、制定《強(qiáng)制執(zhí)行法》，定格歸屬于行政法，明確執(zhí)行措施和手段、執(zhí)行程序、對(duì)執(zhí)行工作的監(jiān)督，以及執(zhí)行人員的法律責(zé)任，對(duì)執(zhí)行措施不服的救濟(jì)方法等內(nèi)容，為執(zhí)行工作提供法律保障。2、建立被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，凡舉報(bào)被執(zhí)行人隱藏、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)以逃避執(zhí)行的，對(duì)舉報(bào)人根據(jù)舉報(bào)的實(shí)際價(jià)值予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，以利更好開(kāi)展執(zhí)行工作，提高案件執(zhí)行率。
（三）完善、加強(qiáng)審判程序與執(zhí)行程序的銜接。每一件案件在作出判決或裁定之后（不服上訴的案件除外），人民法院將判決書(shū)、裁定書(shū)副本送一份交司法行政機(jī)關(guān)。一方當(dāng)事人拒不履行生效判決、裁定書(shū)的，另一方當(dāng)事人可執(zhí)行判決書(shū)、裁定書(shū)及本人有效生份證明向作出該判決、裁定的法院所在地司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。在改革過(guò)渡時(shí)期可先試行由無(wú)履行義務(wù)當(dāng)事人一方向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，法院經(jīng)審查可進(jìn)入執(zhí)行程序后，簽發(fā)執(zhí)行令交付司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行，司法行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行完畢或執(zhí)行終結(jié)后將執(zhí)行終結(jié)情況送交人民法院。在執(zhí)行條件成熟后，由當(dāng)事人直接申請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。
