[ 肖金明 ]——(2012-2-16) / 已閱12514次
肖金明 山東大學(xué)法學(xué)院 教授
關(guān)鍵詞: 民告官/行政訴訟/司法審查/行政法轉(zhuǎn)型/法治政府
內(nèi)容提要: 《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》實(shí)施近20年，評(píng)估它的價(jià)值和實(shí)際效應(yīng)具有重要意義。行政訴訟法所確立的“民告官”制度、行政糾紛司法解決機(jī)制和中國(guó)特色的司法審查制度，對(duì)我國(guó)民主法制建設(shè)已經(jīng)產(chǎn)生了巨大推動(dòng)作用，對(duì)實(shí)現(xiàn)行政法制度轉(zhuǎn)型、促進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)，產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的重大影響。在制度層面上，行政訴訟法創(chuàng)制的法律制度在過(guò)去的20年里不斷獲得完善和發(fā)展，而在觀念層面上，20年前的行政訴訟法確立的法律思想和制度精神具有穩(wěn)定性和持續(xù)效力，對(duì)于新世紀(jì)法治政府建設(shè)仍然具有根本性的意義。
在行政訴訟法頒行之前，一些法律、法規(guī)規(guī)定公民個(gè)體或組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為不服可以依據(jù)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定提起訴訟，法院還設(shè)立專門的行政審判庭審理行政案件。上世紀(jì)80年代末、90年代初頒布施行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，標(biāo)志著我國(guó)行政訴訟制度的真正確立。這是20年前國(guó)家政治生活和行政法制建設(shè)的一件大事，是建國(guó)至今60多年來(lái)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的一個(gè)重要里程碑。我們可以從很多方面描述它的思想價(jià)值、闡述它的象征意義、概述它的制度效應(yīng)，包括它所表達(dá)的法治思想和法律精神，它所創(chuàng)設(shè)的基本制度和重要機(jī)制，以及近20年來(lái)對(duì)政府的執(zhí)法工作和法院的司法工作所產(chǎn)生的廣泛而深刻的影響�？傮w而言，盡管近20年的行政訴訟實(shí)踐并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)人們對(duì)行政訴訟法的若干期待，行政訴訟法的實(shí)際效應(yīng)不夠理想，行政訴訟制度還有很大的改進(jìn)空間，但統(tǒng)而論之，行政訴訟法對(duì)我國(guó)民主建設(shè)、法制進(jìn)步、官民關(guān)系、權(quán)力制約權(quán)力、救濟(jì)權(quán)利等產(chǎn)生的實(shí)際意義是顯而易見(jiàn)的。（注：回顧行政訴訟法實(shí)施20周年，會(huì)有很多文章評(píng)述它自身的不足和其實(shí)際效應(yīng)的局限性，行政訴訟法的不足和局限是客觀事實(shí)，它遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到人們的預(yù)期�；蛟S我們需要反思一下，學(xué)界是不是讓行政訴訟法承載了太多的使命。不能忽視的是，這部法律和它所創(chuàng)制的制度有其生存、發(fā)展和發(fā)揮作用的環(huán)境條件，人們對(duì)它可以有很多期待，但不能超出它所具有的承載能力。）擇其要者，行政訴訟法的主要價(jià)值和效應(yīng)在于：它在法律意義上定位官民關(guān)系，創(chuàng)設(shè)了“民告官”的制度；它在制度意義上改進(jìn)行政糾紛解決方式，建立了行政糾紛司法解決機(jī)制；它著眼于中國(guó)式的分權(quán)方式，創(chuàng)建了中國(guó)特色的司法審查制度，確立了司法制約行政的權(quán)力格局；更重要的是，它還預(yù)定了政府法制的基本方向，直接影響著我國(guó)行政法制長(zhǎng)期的、全面的進(jìn)步與發(fā)展。
一、行政訴訟法與“民告官”制度
行政訴訟法的第一個(gè)意義是它正式建立了“民告官”制度�！懊窀婀佟笔敲裰鲊�(guó)家公民的憲法權(quán)利。根據(jù)我國(guó)1982年憲法第41條的規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。人們普遍認(rèn)為，憲法第41條的規(guī)定賦予了公民個(gè)體或組織“民告官”的權(quán)利。當(dāng)然，憲法的這一規(guī)定僅僅宣示了公民有“民告官”的權(quán)利，公民行使這一權(quán)利還需要具體制度的保障。盡管在行政訴訟法頒行之前已有多種多樣的“民告官”形式，一些法律、法規(guī)和民事訴訟法也設(shè)定了“民告官”條款，但由于各類“民告官”形式的制度化程度相對(duì)較低，缺乏必要的規(guī)范性和系統(tǒng)性，尤其是缺失專門的訴訟形式，憲法賦予公民的“民告官”權(quán)利的實(shí)際效力大大減弱。如前所述，憲法規(guī)定的“民告官”權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要具體的、有效的制度予以保障，其中包括訴訟制度。制定和實(shí)施行政訴訟法實(shí)際上是落實(shí)憲法第41條的規(guī)定，確立和執(zhí)行行政訴訟制度，就是為了有效地支持和保障憲法規(guī)定的公民“民告官”權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。（注：在行政訴訟法頒行之前，對(duì)于一些法律、法規(guī)要不要規(guī)定“民告官”條款，存在尖銳的爭(zhēng)論。1983年出臺(tái)《海上交通安全法》時(shí)，關(guān)于遠(yuǎn)洋船隊(duì)如果不服交通監(jiān)管部門的處罰，能否告到法院，國(guó)務(wù)院的草案沒(méi)有規(guī)定，有些全國(guó)人大常委提出必須規(guī)定，而交通部則不贊成。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)彭真帶著四個(gè)副委員長(zhǎng)到交通部長(zhǎng)談話，交通部的意見(jiàn)是：海監(jiān)交通部門帽子上戴著國(guó)徽，代表國(guó)家執(zhí)法，當(dāng)被告不合適。彭真讓法工委的同志當(dāng)場(chǎng)宣讀憲法第41條，并說(shuō)這就是行政訴訟的根據(jù)，這是在執(zhí)行憲法。彭真還做說(shuō)服工作，說(shuō)一個(gè)船長(zhǎng)和大副得15年到20年才干上這個(gè)職務(wù)，吊銷他執(zhí)照就是砸他飯碗，難道還不許可他上法院討個(gè)說(shuō)法嗎？參見(jiàn)《彭真執(zhí)行憲法逸事》，載《北京日?qǐng)?bào)》2008年8月4日。）可以這樣說(shuō)，盡管在行政訴訟法頒行之前有“民告官”的法律條款和民事訴訟法規(guī)定的訴訟渠道，但嚴(yán)格地講，我國(guó)的“民告官”制度是由行政訴訟法正式確立的。
從民主政治的角度說(shuō)，行政訴訟法具有民事訴訟法和刑事訴訟法所不具有的意義，它的頒行意味著從制度上根本否定了左右著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的“權(quán)力本位”觀念和“官本位”意識(shí)。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，“權(quán)力本位”觀念和“官本位”意識(shí)根深蒂固，“官命民從”、“民順官令”盡管不符合為人民服務(wù)的政治宗旨，不符合人民公仆的觀念，但卻成為了我國(guó)基本的政治和社會(huì)生活方式。社會(huì)主義民主建設(shè)的基本任務(wù)就是要改變這種受不良傳統(tǒng)文化影響的政治和社會(huì)生活方式，社會(huì)主義法制的使命就是要為這種變革提供制度保障，支持這種變革并使變革的成果不斷鞏固和持久化。從根本上說(shuō)，行政訴訟法是一部官民關(guān)系法，是一部宣示和規(guī)范新型官民關(guān)系的法律，或者說(shuō)是一部促使官民關(guān)系改革、復(fù)位的法律。從思想內(nèi)涵上講，行政訴訟法體現(xiàn)了為人民服務(wù)的宗旨和人民公仆意識(shí)，體現(xiàn)了民主的思想價(jià)值；從制度內(nèi)容上講，行政訴訟法確立了體現(xiàn)民主思想的新型官民關(guān)系，建立了旨在約束和保障公共權(quán)力、維護(hù)和救濟(jì)公民合法權(quán)利和利益的“民告官”的制度和機(jī)制。為人民服務(wù)思想和人民公仆觀念顯然不是新的思想和觀念，而是國(guó)家和政府一貫倡導(dǎo)實(shí)踐的價(jià)值觀念。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，在制度和實(shí)踐上這種思想觀念貫徹并不徹底，甚至存在制度和實(shí)踐上對(duì)這種觀念的偏離和相背。社會(huì)主義民主法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)一再說(shuō)明，思想和制度的邏輯關(guān)系極為重要，只有通過(guò)制度創(chuàng)新和法制進(jìn)步才能真正貫徹和落實(shí)民主的思想。行政訴訟法所創(chuàng)設(shè)的制度就是這樣一種新的制度，是一種體現(xiàn)民主思想的法律制度。行政訴訟法創(chuàng)設(shè)的機(jī)制就是這樣一種新的機(jī)制，是一種按照民主思想和法制原則調(diào)整官民關(guān)系的法律機(jī)制。行政訴訟法及其確立的制度和機(jī)制使得“人民當(dāng)家作主”不再是抽象的原則，不再是政治上的一句空話。行政訴訟法應(yīng)該能夠在一定程度上將長(zhǎng)期以來(lái)被顛倒的官民關(guān)系調(diào)整過(guò)來(lái)，可以強(qiáng)化政府、政府部門和公職人員對(duì)人民的權(quán)利和利益的責(zé)任意識(shí)，阻止和糾正行政違法、濫用權(quán)力和怠慢職權(quán)，以及通過(guò)司法機(jī)制落實(shí)危害公民個(gè)體或組織合法權(quán)益的權(quán)力行為的法律責(zé)任。
不同法系國(guó)家的“民告官”制度存在差異，英美法系國(guó)家不存在專門的行政訴訟，并且“民告官”與“官告民”并存。我國(guó)行政訴訟制度的確立和發(fā)展主要受到大陸法系國(guó)家公法文化和制度的影響，沒(méi)有設(shè)立專門的行政法院是我國(guó)行政訴訟制度不同于大陸法系國(guó)家同類制度的一個(gè)重要表現(xiàn)。如果能夠吸收英美法系國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，確立“官告民”制度并納入訴訟制度體系，就可以形成中國(guó)特色的行政訴訟制度。行政訴訟法創(chuàng)制的“民告官”制度應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生延伸性意義。在公共生活中，在政府管理領(lǐng)域，凡有矛盾和糾紛，就需要由中立的第三者進(jìn)行調(diào)處和裁判。在行政管理過(guò)程中，當(dāng)公民個(gè)體和組織基于自身利益的考慮與政府及其部門產(chǎn)生糾紛時(shí)，需要作為第三方的法院居間中立裁判；當(dāng)政府及其部門為維護(hù)公共利益履行權(quán)能與公民個(gè)體或組織發(fā)生矛盾時(shí)，也需要適度促使法院作為第三方介入并公正裁判爭(zhēng)議�！肮俑婷瘛敝贫扰c“民告官”制度具有同樣重要的意義，它使得官民糾紛的調(diào)處和解決按照近似的原理與機(jī)制進(jìn)行，以三邊關(guān)系弱化行政權(quán)力的直接強(qiáng)制性，以三元結(jié)構(gòu)緩沖和消解傳統(tǒng)雙邊關(guān)系形成的對(duì)立。[1]從某種意義上講，吸收大陸法系和英美法系相關(guān)制度經(jīng)驗(yàn)，可以形成中國(guó)特色的行政訴訟制度，其中應(yīng)當(dāng)包含異曲同工、異途同歸并相互對(duì)應(yīng)的兩個(gè)方面，一是已經(jīng)制度化的“民告官”，“民告官”制度以救濟(jì)公民權(quán)益、監(jiān)督和保障行政權(quán)力行使、平衡權(quán)力（權(quán)利）為主旨；二是需要制度化的“官告民”，“官告民”制度以革新行政管理方式和行政執(zhí)法方式、保障和監(jiān)督行政權(quán)力行使、維護(hù)公民權(quán)益、分權(quán)與平衡權(quán)力（權(quán)利）為取向�！懊窀婀佟敝贫扰c“官告民”制度在原理上具有類同性，在機(jī)理上具有相近性，它們都具有約束行政權(quán)力、維護(hù)公民權(quán)利、平衡權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的功效。確立和運(yùn)行“官告民”制度，將對(duì)行政權(quán)力的約束提至事前和事中，比較“民告官”制度的事后救濟(jì)和監(jiān)督，更具有分權(quán)特征、限權(quán)功能，更能夠產(chǎn)生保障權(quán)利的效應(yīng)。
二、行政訴訟法與糾紛解決機(jī)制
行政訴訟法的第二個(gè)意義是它建立了行政糾紛司法解決機(jī)制。政府管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，通過(guò)行政人員行使管理權(quán)力，與公民個(gè)體或組織形成行政關(guān)系。一方面，行政關(guān)系應(yīng)當(dāng)受到法律的規(guī)范和調(diào)整，即使受到法律的規(guī)范和調(diào)整，行政關(guān)系也可能出現(xiàn)問(wèn)題，主要表現(xiàn)為政府和行政人員違法濫用權(quán)力構(gòu)成對(duì)公民個(gè)體或組織權(quán)利和利益的侵害；另一方面，必須為修復(fù)行政關(guān)系、彌補(bǔ)公民個(gè)體或組織因?yàn)椴缓戏ǖ男姓袨樗艿睦鎿p害提供制度支持和法律救濟(jì)。公民個(gè)體或組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為不滿，可以通過(guò)多種形式表達(dá)訴求，比如通過(guò)向人大、紀(jì)委、上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等檢舉、控告和申訴，包括信訪和復(fù)議，但這些形式與傳統(tǒng)的政治體制和行政體制千牽萬(wàn)連，難以克服“官官相護(hù)”的官場(chǎng)時(shí)弊，無(wú)法形成行政糾紛的有效解決機(jī)制。作為最為制度化的形式和渠道，法院應(yīng)當(dāng)成為行政爭(zhēng)議解決的重要機(jī)制，行政糾紛的解決也應(yīng)當(dāng)納入司法機(jī)制中。盡管大陸法系國(guó)家和英美法系國(guó)家這方面的制度和相關(guān)司法機(jī)制存在差異，比如在美國(guó)，普通法院審理所有的糾紛，基于法律面前人人平等的觀念和原則，政府與公民之間的糾紛也由普通法院管轄；而在法國(guó)等大陸法系國(guó)家，受公法、私法二分觀念的影響，普通法院無(wú)權(quán)受理行政爭(zhēng)議，行政案件由專門的行政法院審理，但司法解決行政糾紛是民主國(guó)家通常的做法，也是法治國(guó)家的基本標(biāo)志。中國(guó)推進(jìn)民主法制建設(shè)進(jìn)程，將公共權(quán)力納入法治軌道的重要標(biāo)志之一就是，公民個(gè)體或組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，可以向法院提起訴訟，法院有權(quán)依法對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，作出維持、撤銷或變更具體行政行為的判決。毫無(wú)疑問(wèn)，司法解決行政糾紛機(jī)制的確立，增加了更具法治性和司法特征的行政糾紛解決方式，有利于監(jiān)督政府合法行使職權(quán)，防止行政權(quán)力的濫用，可以更好地維護(hù)公民個(gè)體和組織的合法權(quán)益。
行政訴訟法用法律制度建立了行政機(jī)關(guān)、公民和法院的三邊關(guān)系，形成了解決政府與公民之間行政爭(zhēng)議的新型司法解決機(jī)制。從訴訟的角度看，行政訴訟法是三大訴訟法之一，它的頒行使我國(guó)形成了完整的訴訟法律體系。從這個(gè)意義上理解，行政訴訟法建立了新的糾紛解決機(jī)制。在行政訴訟法頒布之前，公民個(gè)體或者組織依據(jù)民事訴訟法規(guī)定的程序也可以提起訴訟以求解行政糾紛，但司法解決行政爭(zhēng)議的制度化水平很低。行政訴訟法的頒布實(shí)施，有利于通過(guò)司法程序促進(jìn)法院獨(dú)立行使審判權(quán)，公正解決行政爭(zhēng)議。行政訴訟法與民事訴訟法不同，后者面對(duì)的是自然人和法人等平等主體之間的糾紛，法院相對(duì)容易中立地處理案件，做到司法公正；而前者面對(duì)的是管理者與被管理者之間發(fā)生的糾紛，糾紛的雙方一方為官而一方為民，在當(dāng)事人地位和勢(shì)力存在明顯差異的訴訟中，法院的中立和公正就難以保證。在行政管理過(guò)程中，官比民具有天然的、實(shí)際的優(yōu)勢(shì)，并且在更為復(fù)雜的社會(huì)政治關(guān)系里，法院和行政機(jī)關(guān)存在扯不清的關(guān)系。盡管法院與政府不同，法院審判與政府管理存在明顯差異，但法官也是官，法院甚至長(zhǎng)期以來(lái)被看作政府的一個(gè)部門，法院的編制、財(cái)政受到政府的制約，受制于政府的法院很難做到審判中立，在行政審判中容易偏向行政機(jī)關(guān)，影響行政案件的公正處理。所以，在實(shí)施行政訴訟法的過(guò)程中，需要特別強(qiáng)調(diào)行政訴訟法既保障行政權(quán)力的有效行使，又維護(hù)公民個(gè)體和組織的合法權(quán)益的訴訟法制思想，特別強(qiáng)調(diào)訴訟過(guò)程中當(dāng)事人地位平等的訴訟原理，并充分發(fā)揮類似于行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任等特設(shè)制度的傾斜效應(yīng)，建立法院與行政機(jī)關(guān)、公民之間的三元等邊關(guān)系，促使從事行政審判的法官公正對(duì)待行政訴訟的所有當(dāng)事人，公正地裁判原、被告之間的行政糾紛。近20年過(guò)去了，行政訴訟法所確立的行政糾紛裁判機(jī)制的實(shí)際效應(yīng)已經(jīng)在一定程度上有所顯現(xiàn)，法院對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控與市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)于社會(huì)管理、城市規(guī)劃與城市執(zhí)法、自然資源與環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、農(nóng)村土地確權(quán)、土地征收、計(jì)劃生育等廣泛領(lǐng)域的行政糾紛方面的調(diào)處作用，是其他方式和機(jī)制所無(wú)法替代的。盡管如此，行政訴訟仍然存在受案范圍偏狹、訴權(quán)保障不力、撤訴不夠規(guī)范、執(zhí)行存在困難等問(wèn)題。需要特別指出的是，在行政訴訟中，公民個(gè)體或組織的自主性和對(duì)行政權(quán)的抗衡性不夠，法院的獨(dú)立性和由其支撐的中立性不足，行政訴訟法確立的三邊關(guān)系比較脆弱，直接影響了行政訴訟的限權(quán)功效和救濟(jì)權(quán)利的實(shí)效。
行政訴訟制度不是孤立的制度，它與隨之建立起來(lái)的行政復(fù)議、行政賠償?shù)戎贫雀叨汝P(guān)聯(lián)。強(qiáng)化行政訴訟在解決行政爭(zhēng)議中的地位和作用，并非要確立“訴訟中心主義”。相反地，應(yīng)當(dāng)檢討和克服“訴訟中心主義”傾向，進(jìn)一步加強(qiáng)行政訴訟制度與其他相關(guān)制度的銜接與互動(dòng)，恰當(dāng)定位法院在行政糾紛多元解決機(jī)制中的地位和角色，有效履行法院在緩解行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的權(quán)益沖突、緩和政府與民眾矛盾中的功能，維護(hù)行政法律關(guān)系的穩(wěn)定與和諧。行政訴訟制度的效應(yīng)也不是單一的，它具有恢復(fù)正義、制約權(quán)力和救濟(jì)權(quán)利等多重效應(yīng)。通過(guò)公平裁判行政糾紛實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，或者說(shuō)促進(jìn)行政正義化；通過(guò)裁判行政糾紛糾正權(quán)力濫用，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的制約；通過(guò)裁判行政糾紛實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，維護(hù)公民個(gè)體和組織的合法權(quán)益。從宏觀上講，權(quán)力制約和權(quán)利救濟(jì)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，如果不能有效地制約權(quán)力濫用，就不可能有效地實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。但從微觀層面看，制約權(quán)力與救濟(jì)權(quán)利是兩個(gè)相對(duì)分離的功能。近20年來(lái)，行政訴訟實(shí)踐并沒(méi)有做到“制約”與“救濟(jì)”并重，行政訴訟法的權(quán)力制約功能日益顯現(xiàn)，但權(quán)利救濟(jì)的功能還相對(duì)微弱，這樣就在很大程度上影響了行政訴訟功效的完整性，失去了通過(guò)行政訴訟裁判糾紛的大部分原始意義。通過(guò)行政訴訟裁判行政糾紛，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步貫徹行政訴訟法的人權(quán)保障思想，突出行政訴訟救濟(jì)權(quán)利的功能，使行政訴訟制度在維護(hù)公民個(gè)體和組織權(quán)益方面產(chǎn)生足夠的實(shí)效。
三、行政訴訟法與權(quán)力制約機(jī)制
行政訴訟法的第三個(gè)意義是它貫徹了分權(quán)思想，形成了權(quán)力制約機(jī)制。行政訴訟法建立的行政糾紛司法解決機(jī)制與權(quán)力制約機(jī)制意義不完全相同。前者著眼于建立法院、行政機(jī)關(guān)、公民個(gè)體與組織的三邊關(guān)系，強(qiáng)調(diào)行政糾紛處理的公正性；后者主要著眼于政府行政權(quán)與法院審判權(quán)的雙邊關(guān)系，強(qiáng)調(diào)法院審判權(quán)在權(quán)力制約中的地位和作用。前者與后者都強(qiáng)調(diào)獨(dú)立審判的重要性，前者側(cè)重于強(qiáng)調(diào)法院獨(dú)立行使審判權(quán)，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是司法中立，以防“官官相護(hù)”的弊端，從而實(shí)現(xiàn)法院的公正司法；后者側(cè)重于強(qiáng)調(diào)法院獨(dú)立的法律地位甚至政治地位，實(shí)際上就是強(qiáng)調(diào)相對(duì)于政府的司法獨(dú)立，從而實(shí)現(xiàn)法院審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的有效制約。從某種意義上講，行政訴訟法是一部關(guān)于官民關(guān)系的法，或者說(shuō)是一部調(diào)整官民關(guān)系的法；換個(gè)角度講，它也是一部國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家權(quán)力關(guān)系法，是一部關(guān)于法院審判權(quán)與政府行政權(quán)的關(guān)系法。從法院受理行政案件的范圍看，行政訴訟法里有一個(gè)受案范圍的“排除”規(guī)定，在一定意義上說(shuō)明了審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系限度，說(shuō)明法院對(duì)政府權(quán)力和活動(dòng)的制約是有限度的。近20年的行政訴訟實(shí)踐推動(dòng)了行政訴訟制度多個(gè)層面的完善，其中包括法院的受案范圍不斷擴(kuò)展。盡管這種擴(kuò)展還不夠理想，還有若干空間，但從民主法制建設(shè)的進(jìn)程看，從權(quán)力制約的角度講，行政訴訟法的意義已有相當(dāng)程度的呈現(xiàn)，它建立了或多或少地內(nèi)含權(quán)力制約意蘊(yùn)的具有中國(guó)特色的司法審查制度。這既是完善和發(fā)展社會(huì)主義法制的重要標(biāo)志，又是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要成果。
中國(guó)政治生活不實(shí)行三權(quán)分立，三權(quán)分立不會(huì)成為中國(guó)公權(quán)關(guān)系的基本準(zhǔn)則，但公共權(quán)力要受到監(jiān)督和制約，通過(guò)權(quán)力監(jiān)督和制約防止權(quán)力濫用和腐敗，這已經(jīng)成為越來(lái)越多的人和公共組織的共識(shí)。毫無(wú)疑問(wèn)，監(jiān)督和制約權(quán)力的目的是防止權(quán)力專橫和濫用，促進(jìn)權(quán)力的公共性；監(jiān)督和制約權(quán)力的重點(diǎn)在不同國(guó)家和不同時(shí)期會(huì)有所差異，但普遍地將政府的行政權(quán)力作為防范和監(jiān)督的重點(diǎn)；監(jiān)督和制約權(quán)力的方式、機(jī)制和制度各國(guó)存在不同，這里涉及制度選擇問(wèn)題，但分權(quán)是不同制度的共同特征。我國(guó)的政治制度有自己的特色，權(quán)力監(jiān)督制約制度也有明顯的本國(guó)特征，當(dāng)然在權(quán)力監(jiān)督制約制度的構(gòu)建上并不排斥適合我國(guó)政治國(guó)情的域外經(jīng)驗(yàn)。通常講，既可以以法律制約權(quán)力，也可以以權(quán)力制約權(quán)力，又可以以權(quán)利制約權(quán)力，還可以以程序制約權(quán)力，亦可以以責(zé)任制約權(quán)力。實(shí)際上，這些制約權(quán)力的形式、機(jī)制都是相互交叉、相輔相成的。行政訴訟法建立了一種綜合性的權(quán)力制約機(jī)制和制度，它是以一種特別的法律制約行政權(quán)力的機(jī)制和制度，是落實(shí)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)違法行政和行政侵權(quán)責(zé)任、以責(zé)任制約行政權(quán)力的機(jī)制和制度，是一種通過(guò)訴訟程序裁斷是非、約束行政權(quán)力的機(jī)制和制度，是公民個(gè)體和組織借助國(guó)家審判權(quán)、以權(quán)利制約行政權(quán)的機(jī)制和制度，當(dāng)然，這首先是一種以權(quán)力制約權(quán)力、以法院審判權(quán)制約政府行政權(quán)的機(jī)制和制度。在20世紀(jì)80年代末，國(guó)家立法的重點(diǎn)之一就是落實(shí)憲法精神和原則，制定用權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力的法律。行政訴訟法捷足先登，在不到四年的時(shí)間里醞釀出臺(tái)，除了實(shí)效意義外，還特別具有象征意義。（注：20世紀(jì)80年代末，有關(guān)權(quán)力監(jiān)督制約的立法主要有兩個(gè)方面，一是加快當(dāng)時(shí)已經(jīng)啟動(dòng)將近四年的監(jiān)督法的立法進(jìn)程，二是盡快制定關(guān)于審判權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的行政訴訟法。監(jiān)督法比行政訴訟法更宏大，涉及的關(guān)系和問(wèn)題更多，包括人大、政府、檢法兩院、國(guó)家軍事委員會(huì)甚至黨的領(lǐng)導(dǎo)，引起的關(guān)注更廣泛和深入，因此要經(jīng)歷一個(gè)比較沉重的過(guò)程。與監(jiān)督法相比較，行政訴訟法要輕松得多，其誕生之順利甚至出乎很多的意料。）行政訴訟法可以看作是一部以權(quán)力制約權(quán)力的法，這是民主和法制建設(shè)的重大突破，其突破性實(shí)際上表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力的分化現(xiàn)象。在一定意義上，法院從行政體制中分化出來(lái)，構(gòu)成了中國(guó)政治體制改革中的一個(gè)局部分權(quán)過(guò)程。學(xué)界大都將其視為我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的里程碑，這是主要原因之一。
應(yīng)當(dāng)特別指出的是，行政訴訟法的出臺(tái)真正意味著中國(guó)司法獨(dú)立的制度需要。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，在“權(quán)力本位”或者說(shuō)“行政本位”的文化和體制中，政府及其部門對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行全面管理，在非常強(qiáng)勢(shì)的政府面前，在單向性和縱向性的行政關(guān)系里，公民個(gè)體和組織基本上被客體化了，作為管理對(duì)象，它們基本上不具有主體性。在行政管理關(guān)系的確立、變化過(guò)程中，幾乎不存在政府與公民個(gè)體或組織之間的利益矛盾，基本上不存在行政關(guān)系上的糾紛，因而不需要一個(gè)擔(dān)負(fù)裁斷政府與公民之間糾紛的法院，法院也就沒(méi)有獨(dú)立于政府的必要。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，帶來(lái)了相應(yīng)的社會(huì)轉(zhuǎn)型、政治轉(zhuǎn)制和制度轉(zhuǎn)變，當(dāng)然首先是文化轉(zhuǎn)向。在反思整體主義和“權(quán)力本位”文化的過(guò)程中，公民權(quán)利意識(shí)和獨(dú)立的利益要求增強(qiáng)，市場(chǎng)化培育了公民個(gè)體和組織的主體性，政府管理過(guò)程中形成的關(guān)系已經(jīng)成為政府與公民之間的雙向關(guān)系。在新型行政關(guān)系中，政府與公民個(gè)體和組織的矛盾成為比較普遍的現(xiàn)象，由此引發(fā)的以利益為內(nèi)容的行政糾紛日益顯現(xiàn)。因此，在政治體制中需要建立一個(gè)能夠保持中立和獨(dú)立以避免“官官相護(hù)”的法院，它繼續(xù)承擔(dān)著打擊犯罪和裁判民間糾紛的功能，同時(shí)它需要擔(dān)承裁判行政糾紛的職能。正是新增添的職能需要法院從政府系統(tǒng)中獨(dú)立出來(lái)，或者說(shuō)從政府的實(shí)際約束中脫離出來(lái)，成為一個(gè)獨(dú)立于政府、不受行政干預(yù)的裁判機(jī)關(guān)。法院在裁判行政糾紛的同時(shí)實(shí)際上也發(fā)揮著運(yùn)用審判權(quán)制約行政權(quán)的效應(yīng)。法院獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的理由就在這里。很顯然，法院的角色定位以及法院的相對(duì)獨(dú)立主要不是西方三權(quán)分立理論在中國(guó)制度上的體現(xiàn)，而是中國(guó)幾十年特別是改革開(kāi)放30年來(lái)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)發(fā)展變化的現(xiàn)實(shí)邏輯的反映。
四、行政訴訟法與行政法制發(fā)展
行政訴訟法的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義在于它預(yù)定了行政法制發(fā)展的方向，影響了近20年行政法制度的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，并規(guī)定著行政法制的未來(lái)走向。早在20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)曾試圖制定一部類似行政法典的東西，稱為行政基本法，就如同起民法典作用的民法通則。在進(jìn)行立法準(zhǔn)備和論證過(guò)程中，一些專家學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)根據(jù)世界各國(guó)法律發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，先制定程序法，再制定實(shí)體法。根據(jù)我國(guó)先制定民事訴訟法再制定民法通則的成功做法，先制定行政程序法，再制定行政實(shí)體法。行政訴訟法盡管不是嚴(yán)格意義上的行政程序法，但它確實(shí)是貫徹“先程序后實(shí)體”立法路線的結(jié)果�？梢赃@樣認(rèn)為，制定行政訴訟法是中國(guó)行政法制發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，甚至可以說(shuō)是行政法制建設(shè)的新起點(diǎn)。制定行政訴訟法是20世紀(jì)80年代的重大政治事件，其意義僅次于1982年制定新憲法。行政訴訟法標(biāo)志著我國(guó)行政法制建設(shè)的最新成就，作為新的法律思想和新的法律制度的結(jié)合，在某種意義上可以稱為中國(guó)行政法制的奠基之作。行政訴訟法的頒行是行政法制度建設(shè)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，以行政訴訟法為起點(diǎn)，中國(guó)行政法制進(jìn)入了一個(gè)長(zhǎng)達(dá)10年的制度轉(zhuǎn)型期。（注：以新中國(guó)成立為起點(diǎn)的行政法的歷史發(fā)展可以分為兩個(gè)時(shí)期，以20世紀(jì)70年代末的改革開(kāi)放作為分界點(diǎn)。改革開(kāi)放前的30年可以分為建國(guó)初期行政法的初創(chuàng)階段和隨后的荒蕪階段；改革開(kāi)放后的30年可以分為行政法的重建階段、轉(zhuǎn)型階段和深化階段。以1990年行政訴訟法頒行為起點(diǎn)，20世紀(jì)的最后10年，構(gòu)成政府法治轉(zhuǎn)型階段。）行政訴訟法的立法思想對(duì)于行政法制度轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，它實(shí)際上深刻地影響了近20年來(lái)行政法制度建設(shè)。（注：行政訴訟法頒布之后，為規(guī)范行政行為，我國(guó)的行政立法步伐大大加快。1994年5月12日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)和公布了《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》；1996年3月17日，第八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》；1999年4月29日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》；2003年8月27日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政許可法》。這些法律在立法思想和精神上與行政訴訟法一脈相承。或者可以這樣講，行政訴訟法確立的立法思想和精神充分體現(xiàn)在國(guó)家賠償、行政處罰、行政復(fù)議、行政許可等行政法律制度中，正在醞釀中的行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)、行政程序等立法仍然受這種思想和精神的主導(dǎo)。）
行政訴訟法靠什么推動(dòng)了行政法的轉(zhuǎn)型和發(fā)展？它確立的制度和機(jī)制所發(fā)揮的作用不能忽視，但從根本上講，是行政訴訟法所表達(dá)的法律思想預(yù)示了行政法制度發(fā)展的方向。關(guān)于行政訴訟法所表達(dá)的法律思想，也就是說(shuō)行政訴訟法的出發(fā)點(diǎn)，在行政訴訟法的制定過(guò)程中曾有不少爭(zhēng)論，并且至今爭(zhēng)論未休。幾乎與行政訴訟法的醞釀過(guò)程同期，至少是在行政訴訟法立法的后期，法學(xué)理論界創(chuàng)新理論產(chǎn)生了“權(quán)利本位論”。盡管“權(quán)利本位論”的含義及其理論地位在當(dāng)時(shí)尚無(wú)定論，但它張揚(yáng)權(quán)利的新觀念無(wú)疑已經(jīng)產(chǎn)生了廣泛的效應(yīng)，包括理論的和實(shí)踐的。我們不能完全確定行政訴訟法的制度原理是不是受到這種理論的直接影響，這種理論是否滲入到行政訴訟法的立法指導(dǎo)思想中，但從立法上看，保障公民個(gè)體或組織的合法權(quán)益作為行政訴訟法的立法指導(dǎo)思想和制度精神，在這一點(diǎn)上好像沒(méi)有多少爭(zhēng)議，這與“權(quán)利本位論”有一定程度的契合。盡管人們不一定完全贊同“權(quán)利本位論”，但愿意看到這種理論對(duì)過(guò)去僵化的立法思想的沖擊和對(duì)相關(guān)制度的挑戰(zhàn)。毫無(wú)疑問(wèn)，行政訴訟法體現(xiàn)的權(quán)利保障的立法思想成為其后行政立法的一貫思想，它對(duì)于促進(jìn)行政法制創(chuàng)新和文明進(jìn)步產(chǎn)生了重要的指導(dǎo)作用。關(guān)于行政訴訟法立法指導(dǎo)思想上的爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于只申明制約權(quán)力、保障權(quán)利，還是同時(shí)規(guī)定維護(hù)和保障行政權(quán)力的正確行使。將近20年過(guò)后，學(xué)界仍有觀點(diǎn)主張只規(guī)定規(guī)范行政權(quán)力以保障公民權(quán)益，保障行政權(quán)力的有效行使不需要寫(xiě)進(jìn)行政訴訟法，只有這樣才可能徹底擺脫“官本位”思想的束縛。這種主張?bào)w現(xiàn)了否定“權(quán)力本位”觀念的“權(quán)利本位”傾向，但注重權(quán)力限制而忽視權(quán)力維護(hù)的觀點(diǎn)多少有些偏頗甚至片面。行政訴訟法一方面要規(guī)范行政權(quán)力，這樣可以防止權(quán)力濫用和怠用，有效地維護(hù)公民個(gè)體或組織的合法權(quán)益，包括人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利與利益；另一方面要維護(hù)行政權(quán)力的正確行使，這樣可以排除違法和非法對(duì)權(quán)力的干預(yù)、干擾和對(duì)抗，有效地維護(hù)公共秩序和公共利益，從而在更廣泛的意義上保障公民個(gè)體和組織的具體權(quán)利和利益。20年的行政訴訟實(shí)踐證明，既對(duì)被訴具體行政行為實(shí)施監(jiān)督，又對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)進(jìn)行保障，堅(jiān)持“保障”與“監(jiān)督”并舉，兩者皆不偏廢，才能產(chǎn)生良好的訴訟效果。（注：最高人民法院院長(zhǎng)王勝俊將20年的行政審判工作經(jīng)驗(yàn)概括為：堅(jiān)持為大局服務(wù)、為人民司法，是行政審判工作的根本方向；堅(jiān)持“維護(hù)”與“監(jiān)督”并舉，是正確執(zhí)行《行政訴訟法》的重要前提；堅(jiān)持公正與效率相結(jié)合，是行政審判工作的重要原則；堅(jiān)持法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，是開(kāi)展行政審判工作的基本要求；堅(jiān)持依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)、自覺(jué)接受人大的監(jiān)督，是搞好行政審判工作的根本保障。）對(duì)行政訴訟法的立法指導(dǎo)思想作這樣的理解和認(rèn)識(shí)，既接近于當(dāng)時(shí)立法者的本意，也與20年尤其是近10年行政訴訟的實(shí)際相吻合，還符合中國(guó)分權(quán)制度的基本特征。當(dāng)然，全面、準(zhǔn)確地理解和認(rèn)識(shí)行政訴訟法所體現(xiàn)的思想和精神，除堅(jiān)持“維護(hù)”與“監(jiān)督”并舉外，還必須實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督”與“救濟(jì)”并重，強(qiáng)調(diào)行政訴訟的權(quán)利救濟(jì)功能，突出行政訴訟法內(nèi)涵的人權(quán)保障思想。
實(shí)踐證明，行政訴訟制度是一項(xiàng)具有消解行政專斷、化解社會(huì)糾紛、緩解官民關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)和諧等功效的法律制度，行政訴訟法因此應(yīng)當(dāng)被看作是一部推進(jìn)人權(quán)保障和法治進(jìn)步的基本法律。20年前由行政訴訟法確立的行政糾紛訴訟制度和法院審判權(quán)制約政府行政權(quán)的制度不斷有新的發(fā)展，像原告資格、受案范圍、調(diào)處方式等制度發(fā)展到今天已經(jīng)有了不少變化，（注：20年來(lái)，最高人民法院先后制定了18部重要的司法解釋，發(fā)布了16件重要的司法指導(dǎo)性文件和200余件法律適用問(wèn)題的批復(fù)，以適應(yīng)行政審判實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題和人民群眾不斷增長(zhǎng)的司法需求和期待，實(shí)際上也促進(jìn)了行政訴訟制度的不斷完善和發(fā)展。）但它所體現(xiàn)的立法思想和制度精神沒(méi)有變化。既要保障行政權(quán)力的有效行使，又要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范，防止行政違法和濫用權(quán)力，保障公民個(gè)體和組織合法權(quán)益，行政訴訟法所體現(xiàn)的這些思想和精神比它確立的訴訟制度更具有穩(wěn)定性和持久力。它們?cè)?0年前就規(guī)定了我國(guó)行政法制建設(shè)和發(fā)展的基本方向，不僅引導(dǎo)了中國(guó)行政法在20世紀(jì)最后10年完成了理念轉(zhuǎn)變和制度轉(zhuǎn)型，還對(duì)新世紀(jì)第一個(gè)10年的行政法制發(fā)展產(chǎn)生了巨大指導(dǎo)作用。經(jīng)過(guò)近20年實(shí)踐檢驗(yàn)的行政法思想已經(jīng)滲透進(jìn)越來(lái)越多的行政法制度中，在公共權(quán)力領(lǐng)域具有更強(qiáng)的生命力和作用力，對(duì)新世紀(jì)法治政府建設(shè)將產(chǎn)生更為深遠(yuǎn)的影響。
五、結(jié)語(yǔ)
行政訴訟法確立的行政訴訟制度幾經(jīng)改進(jìn)仍有進(jìn)一步完善的巨大空間，[2]行政訴訟實(shí)踐遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)制度的基本宗旨，它的實(shí)踐效應(yīng)離人們的預(yù)期還有不小的距離，但客觀地講，行政訴訟法所確立的“民告官”制度、行政糾紛司法解決機(jī)制和中國(guó)特色的司法審查制度，對(duì)我國(guó)民主法制建設(shè)產(chǎn)生了巨大推進(jìn)作用，對(duì)推動(dòng)近20年的行政法制度轉(zhuǎn)型、促進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)，產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響，對(duì)消解行政專斷、化解社會(huì)糾紛、緩解官民關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)和諧產(chǎn)生了一定的效應(yīng)。因此，行政訴訟法應(yīng)當(dāng)被看作是一部推進(jìn)人權(quán)保障和法治進(jìn)步的基本法律，并且它所體現(xiàn)的法律思想和制度精神以及由其衍生出來(lái)的權(quán)力制約、人權(quán)保障等行政法原則，還會(huì)繼續(xù)規(guī)約著行政法制的發(fā)展方向和實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。如前所述，我國(guó)的行政訴訟制度還存在很多問(wèn)題和缺陷，描述和剖析這些問(wèn)題和缺陷不應(yīng)當(dāng)對(duì)20年前頒行的行政訴訟法產(chǎn)生成見(jiàn)，不應(yīng)當(dāng)影響對(duì)行政訴訟法的歷史地位和價(jià)值的高度評(píng)價(jià)�？陀^評(píng)價(jià)行政訴訟法的歷史地位和價(jià)值，既要看重其象征意義，又要側(cè)重其實(shí)際價(jià)值，還要從制度生態(tài)的角度衡量其承載力。盡管行政訴訟法被譽(yù)為民主法制建設(shè)的里程碑，但其作用也不是無(wú)限的。不能因?yàn)橐豁?xiàng)制度沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期的效應(yīng)而低估甚至抹煞一部法律的象征意義，也不能無(wú)限度地賦予一項(xiàng)制度難以承載的價(jià)值、意義或者使命，這是客觀評(píng)價(jià)行政訴訟法的歷史地位與價(jià)值的必然要求。
注釋:
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