[ 王勇 ]——(2012-3-7) / 已閱17817次
按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森的觀點(diǎn)，政府的具體經(jīng)濟(jì)職能主要有三個(gè)：效率、平等和穩(wěn)定。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，市場(chǎng)失靈就會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)或消費(fèi)的無(wú)效率，因而，政府必須出面提防或干預(yù)市場(chǎng)失靈。導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的情況之一就是外部效果。當(dāng)企業(yè)或人們向其他人施加損害或利益，而又不向這些人支付應(yīng)有的代價(jià)或收取應(yīng)有的報(bào)酬時(shí)，就出現(xiàn)了外部效果（或溢出效應(yīng)）。[10]信息的生產(chǎn)就是容易出現(xiàn)外部效應(yīng)的。由于信息本身的特性，人們利用信息而不向提供者支付應(yīng)有的代價(jià)的情況是普遍的，這就會(huì)大大影響市場(chǎng)調(diào)節(jié)的效果，降低效率。防止外部性的方法，就是政府制定相關(guān)制度，保護(hù)必要的信息提供者，更為重要的是，政府要主動(dòng)提供必要的信息，這有助于減少信息生產(chǎn)的成本，從而提高市場(chǎng)的整體效率。對(duì)此，這些做法正是政府的公共性能的體現(xiàn)，所以，其所提供的政府信息顯然就具有公共物品屬性了。
同時(shí)，公共物品的存在也會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，這方面典型的例子就是“燈塔”問(wèn)題�！盁羲痹诮�(jīng)濟(jì)學(xué)里是公共產(chǎn)品的代名詞，古時(shí)由于有些船只總是想方設(shè)法逃避繳納燈塔使用費(fèi)，“搭便車”，這使燈塔的經(jīng)營(yíng)者入不敷出，又無(wú)計(jì)可施，最后不得不干脆不再經(jīng)營(yíng)燈塔。燈塔的業(yè)務(wù)最后由誰(shuí)經(jīng)營(yíng)呢？政府出面經(jīng)營(yíng)。之所以出現(xiàn)這種情況，就是因?yàn)闊羲枪参锲�，公共物品也�?huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。
政府信息是公共物品，但是，這種公共物品又不完全同于燈塔。一方面，政府需要生產(chǎn)政府信息，這是由政府信息的公共物品的屬性所決定的；另一方面，政府活動(dòng)本身也是政府信息生產(chǎn)的一個(gè)過(guò)程，換句話說(shuō)，政府活動(dòng)本身就是在產(chǎn)生信息，這是由政府的特性所決定的。無(wú)論政府怎樣提供信息，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，這些信息往往都是具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的，市場(chǎng)主體需要依賴這些信息以便作出更為理性的經(jīng)營(yíng)決策，這樣，政府信息公開是提高市場(chǎng)整體效率的必然選擇。同時(shí)，政府提供的政府信息，往往是通過(guò)市場(chǎng)主體的二次運(yùn)用而體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的，所以，其所可能帶來(lái)的市場(chǎng)失靈是非常間接的。
對(duì)于燈塔問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯還有更為深入地研究。政府經(jīng)營(yíng)燈塔固然是燈塔的公共產(chǎn)品特性所決定，但是，政府就能必然高效率的經(jīng)營(yíng)么？事實(shí)并不如此，人們發(fā)現(xiàn)，政府經(jīng)營(yíng)的作為公共產(chǎn)品的燈塔總是存在維護(hù)不善，管理不良等問(wèn)題�？扑菇�(jīng)過(guò)認(rèn)真研究，認(rèn)為由政府代替私人生產(chǎn)公共產(chǎn)品并不一定是最好的解決方案。他認(rèn)為只要制度完善，私人經(jīng)營(yíng)燈塔的效率是高的，私人之所以沒(méi)有經(jīng)營(yíng)就是因?yàn)槭召M(fèi)制度不完善才放棄的。政府所作的應(yīng)是完善制度，通過(guò)完善制度，政府監(jiān)管下的私人經(jīng)營(yíng)是可行的，不僅能夠解決好私人經(jīng)營(yíng)交易成本過(guò)高的問(wèn)題，同時(shí)，又可以解決政府經(jīng)營(yíng)低效問(wèn)題。所以，政府要做的不是代替私人經(jīng)營(yíng)燈塔，而是提供制度，對(duì)制度的實(shí)施予以監(jiān)督，這就是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于公共物品經(jīng)濟(jì)學(xué)的新觀點(diǎn)。 [11]
科斯的分析不無(wú)道理，但是，這一觀點(diǎn)運(yùn)用到對(duì)政府信息這一公共物品的生產(chǎn)來(lái)說(shuō)，顯然情況并不一樣。因?yàn)�，這里有一個(gè)問(wèn)題，那就是如果政府所提供的制度恰是針對(duì)政府本身而言的，那么，政府自身經(jīng)營(yíng)也同樣會(huì)存在是否高效率的問(wèn)題。事實(shí)上，緣于政府內(nèi)部已有的嚴(yán)格監(jiān)督制度，政府制定針對(duì)政府本身行為的政府信息公開制度是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求的，不僅同樣會(huì)解決政府低效問(wèn)題，而且，會(huì)為公共物品的價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)。政府信息的主體是政府，政府在其管理活動(dòng)中自然就產(chǎn)生政府信息，這是私人主體所不具備的，針對(duì)政府信息而言不存在提供私人經(jīng)營(yíng)的制度還是提供政府經(jīng)營(yíng)的制度的比較問(wèn)題。
但是，我們知道政府信息包括兩塊內(nèi)容：一是政府公開辦事的信息，即政府行使職權(quán)活動(dòng)過(guò)程中的信息，此為狹義的政府信息；二是政府主動(dòng)獲取和收集的信息。第一塊內(nèi)容的信息是必須由政府來(lái)提供的，這是由信息主體的性質(zhì)所決定的；對(duì)于第二塊內(nèi)容的信息可以分類，那就是，要靠私人收集還是靠政府收集，收集的比例可不可以分配，對(duì)此，從信息生產(chǎn)的角度而言，具有私有化的可行性。（然而，這只是理論上的分析，實(shí)際上，難以實(shí)行。）對(duì)此，我們可以得出結(jié)論：隨著社會(huì)的發(fā)展，政府的諸多職能必將進(jìn)一步社會(huì)化，這是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。同時(shí)，基于政府信息的公共產(chǎn)品屬性，政府提供信息都是其義不容辭的責(zé)任，政府提供信息的效率如何，需要制度的保障。
2、政府提供信息的限制
政府提供政府信息既是政府的經(jīng)濟(jì)職能所決定的，也是政府信息的公共產(chǎn)品屬性所決定的。但是，政府機(jī)構(gòu)及其政府官員與普通公民一樣也有著自身利益，政府決策不可能完全超越這種利益，政府也追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)最大化，具有穩(wěn)定的政府偏好和機(jī)會(huì)主義。這些都制約著政府對(duì)信息的有效提供。
政府的穩(wěn)地偏好所帶來(lái)的問(wèn)題是：政府對(duì)傳統(tǒng)總是表現(xiàn)出某種確定的偏好，會(huì)不由自主地遵循舊的習(xí)慣。這樣，政府對(duì)傳統(tǒng)的封閉信息的做法就會(huì)有依賴，習(xí)慣于暗箱操作，對(duì)政府信息公開有著天然的抵觸“情緒”。政府這種偏好和抵觸會(huì)在政府各部門之間傳遞，其結(jié)果是各個(gè)政府部門都趨于封閉信息，暗箱操作。政府部門越多，暗箱操作者就越多。
政府具有機(jī)會(huì)主義傾向。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)，市場(chǎng)主體利用交易信息不對(duì)稱，通過(guò)實(shí)施市場(chǎng)機(jī)會(huì)主義來(lái)謀取機(jī)會(huì)主義收益是其謀取最大交易收益的重要方式。政府及其官員也在考慮自己的最大化利益，利用行政機(jī)會(huì)主義謀取利益。
所謂行政機(jī)會(huì)主義，大致有兩種類型：一是經(jīng)濟(jì)行政立法過(guò)程中的行政尋租；二是經(jīng)濟(jì)行政執(zhí)法過(guò)程中的行政設(shè)租。 [12]在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中把供給被人為限制時(shí)所產(chǎn)生的額外收入稱為租金。尋租就是利用各種方法得到獲得租金的特權(quán)。 [13]租金無(wú)處不在，既可以存在于私人物品市場(chǎng)，也可以存在于政治市場(chǎng)中。只要信息和流動(dòng)性的不對(duì)稱阻礙著資源的流量，就存在租金。 [14]那么，針對(duì)政府信息，利益集團(tuán)或私人個(gè)體是怎樣與政府“錢權(quán)交易”獲得租金的呢？很簡(jiǎn)單，他們通過(guò)政府獲取必要的信息就是錢權(quán)交易的一種結(jié)果。比如，政府可以向某個(gè)集團(tuán)提供被政府封閉的信息，以幫助該集團(tuán)獲得壟斷地位或提高壟斷集團(tuán)的壟斷利潤(rùn)金，壟斷集團(tuán)從中獲得壟斷租金，政府從中獲取好處。所以，政府信息可以帶來(lái)租金，而對(duì)租金的追逐，反過(guò)來(lái)又會(huì)使政府更加封閉信息，有限的利用信息，搞錢權(quán)交易。按照行政機(jī)會(huì)主義的兩種主要類型分析，在立法過(guò)程中，行政組織及其官員可以利用立法信息不對(duì)稱來(lái)謀取行政職權(quán)最大化與行政預(yù)算最大化。在執(zhí)法領(lǐng)域，政府在經(jīng)濟(jì)行政執(zhí)法過(guò)程中常常進(jìn)行行政設(shè)租，即經(jīng)濟(jì)行政組織、行政官員為了謀取最大的機(jī)構(gòu)利益和個(gè)人的私益，濫用職權(quán)，利用其支配的信息資源，向市場(chǎng)主體設(shè)租，與尋租者之間權(quán)錢交易。另外，有時(shí)政府自身也在進(jìn)行其他形式的尋租活動(dòng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府自身甚至就作為經(jīng)濟(jì)主體，參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這為其尋租和直接獲取租金提供了便利；即便在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府間接經(jīng)營(yíng)的情況也不少見(jiàn)，這也為尋租和獲得租金留下了可作為的空間。當(dāng)然，無(wú)論何種形式的尋租或設(shè)租，前提條件就是政府信息不公開，具有可能暗箱操作的機(jī)制存在。所以，基于其利益的考量，政府對(duì)信息的提供是被動(dòng)和有限的。
那么，一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要政府盡可能的提供信息，公開政府信息；另一方面，政府卻是被動(dòng)的，公開的信息是有限的。如何解決這一矛盾呢？方法就是建立政府信息公開法律制度，通過(guò)制度約束政府的公開行為。
三、政府信息公開的成本效益分析
（一）關(guān)于交易成本
在法律生活中，每一個(gè)進(jìn)入法律關(guān)系的當(dāng)事人都有其不同的動(dòng)機(jī)和愿望，他們依據(jù)自己的偏好和最有利于自己的方式進(jìn)行活動(dòng)，他們是理性的、追求個(gè)人效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。 [15]對(duì)于政府而言，公共選擇理論告訴我們，政府也是利己的經(jīng)濟(jì)人。關(guān)于是否公開政府信息的問(wèn)題，政府機(jī)構(gòu)及其官員會(huì)不由自主地考慮交易成本問(wèn)題。
交易成本包括事前和事后發(fā)生的為達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議而發(fā)生的成本以及事后發(fā)生的監(jiān)督、執(zhí)行該協(xié)議而發(fā)生的成本。 [16]簡(jiǎn)單地說(shuō)，交易成本就是交易的成本。根據(jù)交易的三個(gè)步驟，即尋找交易對(duì)手、交易雙方的溝通以及交易的執(zhí)行，我們可以分為三種形式的交易成本：(1)搜尋成本；(2)討價(jià)還價(jià)成本；(3)執(zhí)行成本。 [17]主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家在分析基本經(jīng)濟(jì)概念時(shí)只字不提交易成本， [18]而沒(méi)有交易成本概念就不會(huì)有經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)。 [19]
將交易成本概念引入經(jīng)濟(jì)分析中的是經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯，正是科斯架起了制度、交易成本與新古典理論間的重要聯(lián)系。以科斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，將交易成本作為分析法學(xué)的最基本的工具。他們認(rèn)為：由于存在交易成本，制度將影響資源配置效率；市場(chǎng)失敗是存在的，但解決的關(guān)鍵在于制度安排；……制度在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中具有內(nèi)生性與稀缺性，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵在于制度因素。 [20]這樣，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理論基礎(chǔ)更具有現(xiàn)實(shí)性，發(fā)展了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)。
（二）政府信息公開與交易成本的關(guān)系
新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)假定人們具有完全的經(jīng)濟(jì)理性，忽視了交易成本問(wèn)題，認(rèn)為信息的獲取是無(wú)成本的。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有限的否定了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的假定，它基于社會(huì)的實(shí)際考量，使經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究更具有實(shí)際指導(dǎo)價(jià)值。
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，交易費(fèi)用是制度的源泉。其邏輯在于：一是自愿的交易一定是能使交易各方福利增加（或至少不減少）的交易；二是制度的“使命”就是要減少無(wú)序的交易狀態(tài)，促成有序的交易行為；三是雖然交易總會(huì)使參加交易的各方從中受益，但并不能排除交易會(huì)使社會(huì)的總體利益受損這種可能。那么，既然交易費(fèi)用與制度的作用是緊密相關(guān)的，我們就需要制定制度，促成有序的交易，減少交易成本，努力增加社會(huì)整體利益，至少要使社會(huì)總體利益不因交易而受損。政府信息公開制度制定的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)也正是如此。
那么，誰(shuí)應(yīng)該承擔(dān)制定制度這一重任呢？對(duì)此，我們可以提出一個(gè)有趣的問(wèn)題，即政府為什么要存在？從經(jīng)濟(jì)的角度考量，政府之所以存在，節(jié)約交易成本是其最重要的原因。科斯認(rèn)為若交易成本不為零，則不同法律、政治、社會(huì)制度中的經(jīng)濟(jì)行為會(huì)有很不同的結(jié)果。政府節(jié)約交易成本的做法是制定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)則，也就是說(shuō)制定制度，通過(guò)合理的法律制度規(guī)范市場(chǎng)行為，從而達(dá)到節(jié)約交易成本的目的。政府的存在，其功能之一就是制定制度，這種制度還必須是能夠節(jié)約交易成本，增加社會(huì)總體利益的制度。對(duì)于政府信息公開而言，政府的作用就是通過(guò)制定并運(yùn)用政府信息公開制度節(jié)約信息成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)交易的進(jìn)行。
信息成本是一個(gè)意義廣泛的概念，它包含著人與物質(zhì)世界打交道時(shí)發(fā)生的信息成本，也包含著人與人打交道時(shí)發(fā)生的各種信息成本。 [21]而交易成本包含的特定內(nèi)容就是與人打交道時(shí)所花費(fèi)的、與潛在的交易對(duì)手相關(guān)的各種信息成本。所以說(shuō)，信息成本中的一部分內(nèi)容與交易成本的一部分內(nèi)容是一致的，節(jié)約了信息成本也就是節(jié)約了交易成本。由于信息的特性，特別是很多信息的公共產(chǎn)品屬性，也決定了政府必須承擔(dān)提供這部分信息的義務(wù)。 [22]從交易成本的角度分析，正是由于政府信息公開制度，從而促進(jìn)政府對(duì)信息的提供，進(jìn)而節(jié)約了信息成本，也即節(jié)約了交易成本。
對(duì)應(yīng)于交易的三個(gè)步驟，可以把交易成本區(qū)分搜尋成本、討價(jià)還價(jià)成本以及執(zhí)行成本三種形式，而每一種形式的成本中，都內(nèi)含著一定量的信息成本，特別是在搜尋成本、討價(jià)還價(jià)成本之中。所以，沒(méi)有一定的信息支持，搜尋信息的成本就會(huì)很高，沒(méi)有一定的信息的支持，討價(jià)還價(jià)就有可能無(wú)休止，甚至達(dá)不成協(xié)議。而這涉及到的信息部分，政府信息顯然會(huì)占有一定的比例。所以，在現(xiàn)實(shí)中，政府要注意主動(dòng)公開必要的信息，以便降低全社會(huì)的交易成本。比如在我國(guó)，各地政府建立了對(duì)外公開的政府信息公開網(wǎng)，通過(guò)政府網(wǎng)絡(luò)，人們可以搜尋到其需要的信息，而這種網(wǎng)上搜尋的成本僅僅是付出少量的上網(wǎng)費(fèi)用即可，成本降低的根本原因就是“購(gòu)買的信息”是政府提供的，就是政府為降低全社會(huì)的交易成本所作的必要工作。
由此，我們可以得出一個(gè)結(jié)論：政府信息公開有助于減少或者說(shuō)節(jié)約交易成本，政府公開必要的信息是降低全社會(huì)的交易成本的要求。
四、對(duì)政府不公開信息的制裁與“效益” [23]
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