[ 謝志巋 ]——(2012-4-10) / 已閱17782次
土地領(lǐng)域存在的矛盾和問題已經(jīng)成為影響中國(guó)社會(huì)和政治穩(wěn)定的主要問題之一。土地問題的根本原因，是土地權(quán)利與義務(wù)的雙重缺失與失衡。這種缺失和失衡，使得國(guó)家、集體和個(gè)人的利益都缺乏制度化的實(shí)現(xiàn)和調(diào)節(jié)機(jī)制，導(dǎo)致土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲劇。因此，要制度化地解決中國(guó)土地領(lǐng)域存在的問題，必須構(gòu)建權(quán)利與義務(wù)平衡的土地管理制度體系，形成各方合理的利益結(jié)構(gòu)，而這也構(gòu)成了中國(guó)土地管理制度改革的一個(gè)主要目標(biāo)。同時(shí)，制度化的土地管理模式，也需要進(jìn)行財(cái)稅體制改革，改變中國(guó)土地管理的制度環(huán)境。
近年來，土地領(lǐng)域出現(xiàn)的問題和矛盾日益尖銳，也暴露了中國(guó)土地管理制度存在的問題。中國(guó)目前的土地管理制度是改革開放以來，適應(yīng)人地關(guān)系變化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立等外生因素變化而建立起來的，反映了當(dāng)時(shí)的需要和歷史條件。但也正是因?yàn)槭窃诋?dāng)時(shí)的歷史條件下建立起來的，土地管理制度對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利界定及國(guó)家、集體和個(gè)人之間利益的安排，沒有充分反映改革開放30年來國(guó)家、集體和個(gè)體之間在土地利益上的深刻變化，也沒有形成合理的制度化的相關(guān)利益調(diào)節(jié)機(jī)制，造成了土地領(lǐng)域諸多矛盾和問題。突出表現(xiàn)在：（1）地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和地方財(cái)政收入，大量圈地，導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)；（2）農(nóng)村集體和個(gè)人為避免土地被征，爭(zhēng)相違法利用土地漁利，而無需承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)責(zé)任，導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)利益事實(shí)受損；（3）各地都沒有動(dòng)機(jī)保護(hù)耕地，導(dǎo)致土地濫用、耕地銳減；（4）土地腐��；（5）土地財(cái)政、房地產(chǎn)泡沫與住房困難，等等。土地管理（含拆遷）領(lǐng)域存在的問題，已經(jīng)成為嚴(yán)重的政治和社會(huì)問題，必須妥善解決。
土地管理領(lǐng)域出現(xiàn)的矛盾和問題，其根本原因在于土地權(quán)利與義務(wù)的雙重缺失和失衡。因此，建立健全權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的土地管理制度體系，就成為解決上述矛盾和問題的關(guān)鍵，也成為中國(guó)土地管理制度改革的核心內(nèi)容和目標(biāo)。目前有關(guān)征地拆遷的理論探討和操作方案，尚沒有從權(quán)利與義務(wù)、局部利益與整體利益、長(zhǎng)期利益與短期利益平衡的角度，對(duì)這一問題提出系統(tǒng)的、制度化的解決方案。在長(zhǎng)期調(diào)查，運(yùn)用公共行政學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)等多學(xué)科進(jìn)行研究和對(duì)土地管理制度及其環(huán)境進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，本文試圖針對(duì)土地管理領(lǐng)域存在的問題，對(duì)建立權(quán)利義務(wù)關(guān)系對(duì)等的土地管理制度體系提出構(gòu)想，為制度化地解決這些問題提供參考。
一、中國(guó)土地問題的根本原因：權(quán)利與義務(wù)的雙重缺失與失衡
土地管理領(lǐng)域出現(xiàn)的諸多矛盾和問題的根本原因，在于目前我國(guó)土地管理制度中，土地權(quán)利和義務(wù)體系的雙重缺失與失衡。
�。ㄒ唬┺r(nóng)村集體土地和城市國(guó)有土地權(quán)利的失衡，導(dǎo)致集體土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲劇
1978年以來，城市國(guó)有土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利逐步完善，但是，農(nóng)村集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利則不完整，表現(xiàn)在如下方面。（1）在所有權(quán)上，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)屬全體村民集體所有，在制度上也沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有的具體安排，存在著所有權(quán)虛置的問題。（2）在使用、收益和處分權(quán)上，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地相比也是殘缺的，集體建設(shè)土地（非農(nóng)建設(shè)用地，含宅基地）不像國(guó)有土地那樣可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押和獲取收益等。由于產(chǎn)權(quán)的不明晰，不完整，農(nóng)民集體土地難以得到產(chǎn)權(quán)上的保護(hù)，各類用地主體都爭(zhēng)相使用農(nóng)村集體土地（政府低價(jià)征地、村集體、個(gè)人和企業(yè)等違法用地），導(dǎo)致土地利用上的囚徒困境博弈、土地濫用和公地悲劇。
�。ǘ┱鞯夭疬w賠償價(jià)與物業(yè)市場(chǎng)價(jià)值的失衡，導(dǎo)致被征地拆遷人抗?fàn)?br>
在征地過程中，賠償?shù)囊罁?jù)主要是土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)出乘以一定的倍數(shù)，而不是農(nóng)地改變用途之后的市場(chǎng)價(jià)值。雖然1982年以來國(guó)家多次提高征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，2004年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和同年11月國(guó)土資源部出臺(tái)的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》提出，如果原有最高賠償標(biāo)準(zhǔn)（約為耕地平均年產(chǎn)值的30倍）仍然不能保證被征地農(nóng)民原有生活水平，可以從國(guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼，也可按被征地片區(qū)綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)仍然不是物業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值。地方政府出讓土地的價(jià)格仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地拆遷的價(jià)格。地方政府征地和賣地的巨大價(jià)差造成的被征地拆遷人利益損失以及生活困難，是導(dǎo)致近年來城鄉(xiāng)群體性事件的主要原因。
�。ㄈ┎煌貐^(qū)土地開發(fā)權(quán)的失衡，導(dǎo)致各地爭(zhēng)相使用土地而疏于保護(hù)耕地
目前，不同地區(qū)土地的開發(fā)權(quán)是不平等的，并且沒有相應(yīng)的制度安排調(diào)節(jié)這種不平等。現(xiàn)有的土地利用、功能分區(qū)和耕地保護(hù)，都是通過行政性的土地利用規(guī)劃分區(qū)來實(shí)現(xiàn)的，即通過行政權(quán)來規(guī)定某個(gè)區(qū)域用于非農(nóng)開發(fā)，某個(gè)區(qū)域的耕地要進(jìn)行保護(hù)，只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于不同功能的土地收益是不同的，規(guī)劃為非農(nóng)用地（工商用地）的價(jià)值高，而規(guī)劃為農(nóng)業(yè)用地的價(jià)值低，被規(guī)劃為耕地保護(hù)的區(qū)域?qū)嶋H上被剝奪了將土地用于其它用途以獲取更高收益的權(quán)利。土地的功能分區(qū)是必要的，但是，行政地規(guī)定一個(gè)區(qū)域的開發(fā)權(quán)和限制另一個(gè)地區(qū)的開發(fā)權(quán)，并且沒有利益補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，容易造成各地在土地利用上的零和博弈格局，使得被規(guī)劃為耕地保護(hù)區(qū)的區(qū)域沒有內(nèi)在的動(dòng)機(jī)保護(hù)耕地。致使無論發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)都沒有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)保護(hù)耕地，而是想方設(shè)法突破土地利用限制。這一方面造成地利分配不公，一方面導(dǎo)致土地的濫用。
�。ㄋ模┩恋刎�(cái)產(chǎn)權(quán)利和義務(wù)的失衡，導(dǎo)致不當(dāng)?shù)美皣?guó)家和公共利益遭受損失
與土地權(quán)利不完整相對(duì)應(yīng)，土地義務(wù)制度不完整導(dǎo)致違法得利、守法吃虧及國(guó)家和社會(huì)利益受損的事實(shí)，也是目前土地管理中的一個(gè)突出問題。對(duì)于農(nóng)村集體土地，一方面，有關(guān)土地管理的法律規(guī)定不可轉(zhuǎn)讓，但另一方面，對(duì)事實(shí)上發(fā)生轉(zhuǎn)讓、出租并獲得巨額收益的行為也沒有規(guī)定相應(yīng)的稅費(fèi)，進(jìn)行相應(yīng)的法律處罰，導(dǎo)致違法用地有收益而無成本。這是巨量農(nóng)村集體土地違法入市，導(dǎo)致以租代征、小產(chǎn)權(quán)房和違法建筑盛行的重要原因。一些集體和個(gè)人在城市化過程中因此坐地暴富，成為城市“房東階層”[1]。其結(jié)果是既沒有能夠控制土地的使用，也造成不當(dāng)?shù)美�、�?guó)家稅收流失和利益受損。也就是說，土地義務(wù)制度的缺失，導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)的利益也缺乏制度化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。
沒有完善的房地產(chǎn)義務(wù)制度也導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)征地拆遷賠償過高的心理預(yù)期。本來，權(quán)益人合理的物業(yè)收益是物業(yè)市場(chǎng)價(jià)值減去相應(yīng)的稅費(fèi)義務(wù)，并且違法物業(yè)不予賠償。但在按市場(chǎng)價(jià)值對(duì)征地進(jìn)行補(bǔ)償?shù)挠懻撝�，研究者基本上沒有討論與物業(yè)權(quán)利相應(yīng)的義務(wù)，也不論其物業(yè)是否合法，使得包括被征地人在內(nèi)的社會(huì)輿論都認(rèn)為，被征地者應(yīng)該得到的是物業(yè)市場(chǎng)價(jià)值的全部，而非扣除所有相應(yīng)稅費(fèi)之后的剩余[2]，結(jié)果導(dǎo)致對(duì)征地拆遷賠償?shù)倪^高預(yù)期，無謂地提高了征地拆遷的交易成本（如僅僅拖延時(shí)間即可導(dǎo)致成本大幅提高），更有甚者，可能造成漫天要價(jià)的所謂“釘子戶”，致使建設(shè)項(xiàng)目難以進(jìn)行下去，既不利于城市的發(fā)展，也給相關(guān)居民生活帶來不便。事實(shí)上，如果有完善的財(cái)產(chǎn)義務(wù)制度安排，相關(guān)人員并不能取得如此巨款，坐地暴富。長(zhǎng)期以來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市建設(shè)都是由國(guó)家投資的，并且由于國(guó)家的政策傾斜、投資傾斜和城鄉(xiāng)差異，中國(guó)城市的發(fā)展既是農(nóng)村貢獻(xiàn)的結(jié)果，也實(shí)際上與其它地區(qū)的支持有關(guān)，因此，城市及城市郊區(qū)物業(yè)的迅速增值不是這些權(quán)益人投入的結(jié)果，其增值自然不能完全歸這些土地的所有者，而是需要繳納相應(yīng)的稅費(fèi)，以通過國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)未得到開發(fā)地區(qū)的損失，這在國(guó)家投資經(jīng)濟(jì)的背景下尤其如此。完善的土地義務(wù)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的慣例，在這些國(guó)家，既有完善的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也有完善的財(cái)產(chǎn)義務(wù)，其土地義務(wù)包括土地保有稅、土地有償轉(zhuǎn)移和增值稅、土地取得和無償轉(zhuǎn)移稅等等[3]。這些規(guī)定，既是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的尊重，也是對(duì)社會(huì)公平的尊重。只講權(quán)利、不講義務(wù)，只能導(dǎo)致社會(huì)不公平，也不利于耕地的保護(hù)。
二、制度化解決中國(guó)土地問題的根本途徑：建立權(quán)利與義務(wù)平衡的土地管理制度體系
按照新制度主義的觀點(diǎn)，合理的制度安排是一種能夠使各方合理利益得到帕累托改進(jìn)的制度安排，唯其如此，才能實(shí)現(xiàn)制度均衡[4]。因此，要制度化地解決中國(guó)土地問題，或者說土地管理制度改革的目標(biāo)模式，必須滿足如下要求：即建立國(guó)家、集體、個(gè)人合理利益均得到平衡和實(shí)現(xiàn)的機(jī)制，從制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益誘因，從而從根本上解決中國(guó)土地管理中存在的主要矛盾和問題。
目前，對(duì)于農(nóng)村集體土地制度改革，有各種主張。概括起來，主要有如下幾種。（1）取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地私有化，賦予農(nóng)村土地完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)村土地權(quán)利變更（包括征地），需按私有財(cái)產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)行[5]；（2）取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地使用權(quán)[6]；（3）保留和完善集體土地所有制，賦予集體土地更充分的物權(quán)，包括管理權(quán)、處分權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)等[7]；（4）實(shí)行國(guó)家、集體和農(nóng)民私人三種所有制并存[8]；（5）擱置土地所有權(quán)的爭(zhēng)議，將重點(diǎn)放在土地的用益物權(quán)方面，更好地保障農(nóng)村集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[9]；（6）提高征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行賠償，征地必須基于公共利益目的，等等。這些主張，都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即不否認(rèn)土地的收益權(quán)利，雖然實(shí)現(xiàn)權(quán)利的路徑各有不同。這些主張可以概括為純粹“權(quán)利視角”。而在實(shí)際工作中，一些地方政府無視權(quán)益人的權(quán)利，低價(jià)強(qiáng)制征地拆遷，這類做法可以稱為“行政義務(wù)視角”。
行政義務(wù)視角無視權(quán)益人的權(quán)利，已經(jīng)受到廣泛批評(píng)。但是，“權(quán)利視角”，在主張權(quán)利的同時(shí)，也忽視了相應(yīng)的義務(wù)，也是不全面或者是有問題的。對(duì)征地拆遷的賠償，權(quán)利視角往往認(rèn)為，征地拆遷應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)賠償，并且權(quán)利人應(yīng)該得到市場(chǎng)價(jià)的全部。但是，正確的做法應(yīng)該是，權(quán)利人得到的是按市場(chǎng)價(jià)賠償并扣除相應(yīng)增值稅費(fèi)后的剩余。只有這樣，才能平衡國(guó)家、集體和個(gè)人之間的利益，既保障權(quán)利人的合法權(quán)益，也防止不當(dāng)?shù)美�，避免�?guó)家和社會(huì)遭受損失。在現(xiàn)實(shí)操作中，國(guó)家總體上越來越尊重土地權(quán)利，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主張合理補(bǔ)償，但究竟提高到什么程度是合理的，仍然沒有一個(gè)公認(rèn)的、科學(xué)的邊界，故仍難以避免實(shí)際工作中的爭(zhēng)議。至于所有權(quán)，本文主張明晰農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但并不主張實(shí)行農(nóng)村集體土地的私有化。因?yàn)橥恋厮接谢赡艽嬖趦纱箫L(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)是可能造成土地兼并。在中國(guó)，土地具有社會(huì)保障功能，土地兼并可能導(dǎo)致一些農(nóng)民失去基本生活資料，淪為赤貧。在城市社會(huì)保障體系尚不完備（短期內(nèi)很難完備），就業(yè)不充分的情況下，土地私有化客觀上存在較大風(fēng)險(xiǎn)。第二個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是高昂的城市化成本。土地私有化會(huì)造成小土地所有制，可能造成城市規(guī)劃和城市用地交易成本過高，不適應(yīng)中國(guó)快速城市化現(xiàn)代化發(fā)展的要求。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)不應(yīng)是土地的私有化，而是要找到既能明確集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又能降低城市化成本的制度安排。
因此，一個(gè)合理的土地管理制度安排，應(yīng)該形成一個(gè)合理的利益誘因結(jié)構(gòu)，能夠滿足和實(shí)現(xiàn)各方面的合理利益，并限制不合理的利益。具體而言，土地管理的制度安排，應(yīng)該在完善土地所有權(quán)及其實(shí)現(xiàn)形式的同時(shí)，保障權(quán)益人的物權(quán)；土地征用和轉(zhuǎn)移應(yīng)參照土地市場(chǎng)價(jià)格，但權(quán)益人應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，繳納相應(yīng)的保有和增值稅費(fèi)等（按照可比價(jià)格計(jì)算）。這樣，才能確立各方面的利益及其邊界，既保障權(quán)益人合法權(quán)益，又防止不勞而獲和不當(dāng)?shù)美�，維護(hù)國(guó)家和全社會(huì)的利益。通過建立權(quán)利和義務(wù)平衡的土地管理制度體系，形成國(guó)家、集體和個(gè)人之間合理利益均得到實(shí)現(xiàn)和調(diào)節(jié)的制度化機(jī)制，也為解決目前土地問題奠定制度基礎(chǔ)。只強(qiáng)調(diào)權(quán)利或只強(qiáng)調(diào)義務(wù)，都不可能從制度上根本解決中國(guó)目前土地領(lǐng)域存在的問題。本文認(rèn)為，制度化解決中國(guó)土地問題的土地管理制度改革目標(biāo)模式，就是最終要建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的權(quán)利與義務(wù)完善、對(duì)等的土地管理制度體系。
三、權(quán)利義務(wù)平衡的土地管理體系的具體制度安排
�。ㄒ唬┙∪恋貦�(quán)利體系，通過產(chǎn)權(quán)限制地方政府征地沖動(dòng)
明晰的產(chǎn)權(quán)是財(cái)產(chǎn)得以保護(hù)的重要前提。財(cái)產(chǎn)權(quán)利是一個(gè)包括占有、使用、收益和處分等各項(xiàng)權(quán)利在內(nèi)的權(quán)利束。按照Armen A. Alchian的定義，財(cái)產(chǎn)權(quán)包括三個(gè)要素：（1）排他性地決定財(cái)產(chǎn)用途的權(quán)利；（2）排他性地享有財(cái)產(chǎn)收益的權(quán)利；（3）以相互同意的方式讓渡財(cái)產(chǎn)的權(quán)利[10]。我們看到，在產(chǎn)權(quán)缺乏明確而充分的法律保護(hù)下，農(nóng)村集體土地成為地方政府、企業(yè)、集體和個(gè)人覬覦的目標(biāo)，導(dǎo)致了各方在土地利用上的“囚徒困境”博弈和土地保護(hù)上的“搭便車”行為，其結(jié)果是土地濫用和土地管理上的混亂局面。在權(quán)益沒有得到明確劃分和保障（可能被征收），不用白不用的心理指導(dǎo)下，農(nóng)村集體所有土地的保護(hù)無疑是十分困難的。因此，應(yīng)該通過進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地權(quán)利來保護(hù)土地。
1．進(jìn)一步明晰和完善農(nóng)村集體土地所有制�？梢越⑥r(nóng)村集體土地的按份共有制度或者合有制度[11]，農(nóng)村集體的每個(gè)成員均平等地?fù)碛袑?duì)集體土地的處置權(quán)，集體土地權(quán)利的變更，均由農(nóng)民集體共同決定，避免農(nóng)村基層組織擅自處置集體土地。
2．農(nóng)村集體建設(shè)用地（即具有開發(fā)建設(shè)權(quán)的土地，含合法的宅基地）與城市建設(shè)用地?fù)碛型瑯拥呢?cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)行同地同權(quán)同義務(wù)，消除城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元分割，農(nóng)民集體可以依據(jù)法律規(guī)定按市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓自己的建設(shè)用地，農(nóng)民集體享有排他性的土地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等。
3．完善農(nóng)村集體土地的民主管理制度，健全集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。一是建立農(nóng)村集體土地權(quán)益處置的民主決策體制，由全體土地所有人集體決定土地的使用和權(quán)益改變，沒有全體村民三分之二的多數(shù)通過，土地權(quán)益不得發(fā)生轉(zhuǎn)移或變更。二是由全體土地權(quán)益人決定土地收益的使用和分配。三是土地交易、收益分配的過程全部公開，議程由全體村民討論決定。農(nóng)村集體土地的民主管理，可以避免土地產(chǎn)權(quán)虛位的問題，應(yīng)該成為未來完善中國(guó)農(nóng)村村民自治制度最核心的內(nèi)容之一。
（二）健全土地義務(wù)體系，防止坐地暴富，維護(hù)政府和全社會(huì)的利益
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