[ 高軍 ]——(2012-4-17) / 已閱13169次
限購(gòu)令的合法性探析
——兼論房?jī)r(jià)調(diào)控中的法治問(wèn)題
□ 高軍
[摘要] 為扼制高房?jī)r(jià)而采取的調(diào)控措施中，限購(gòu)令無(wú)法律依據(jù)，違反了依法行政原則，由于涉及到公民、房地產(chǎn)企業(yè)的憲法基本權(quán)利，從法律保留的角度，應(yīng)由法律作出限制，作為行政部門(mén)的各級(jí)政府無(wú)權(quán)限制憲法基本權(quán)利。高房?jī)r(jià)主要是因政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)催生的高地價(jià)、土地供給不足而造成，而限購(gòu)令卻旨在打擊需求，限購(gòu)令平添了交易費(fèi)用，干擾了正常的市場(chǎng)運(yùn)作，屬下錯(cuò)了藥方，其手段違反了比例原則。此外，要求開(kāi)發(fā)商申報(bào)房產(chǎn)銷(xiāo)售價(jià)格、對(duì)商品房預(yù)售款實(shí)行監(jiān)管等行政措施破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，侵犯了企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，有違法治原則。房產(chǎn)價(jià)格真正回歸理性，要求相應(yīng)法律制度必須進(jìn)行變革。
[關(guān)鍵詞] 限購(gòu)令 房?jī)r(jià)調(diào)控 合法性 法治
2010年是中國(guó)樓市的調(diào)控年，從“國(guó)十條”到二次調(diào)控的“新國(guó)五條”，相關(guān)政策密集出臺(tái)，但在這一年中房?jī)r(jià)不僅沒(méi)有降下來(lái)，反而顯出不斷上漲的勢(shì)態(tài)。2011年1月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再度推出樓市調(diào)控“新國(guó)八條”，與之前眾多的調(diào)控政策一樣，“新國(guó)八條”被稱為“史上最嚴(yán)厲房地產(chǎn)調(diào)控政策”。“新國(guó)八條”引起廣泛關(guān)注的是其中措辭嚴(yán)厲的限購(gòu)令。事實(shí)上，限購(gòu)令并非“新國(guó)八條”所首創(chuàng)，此前的“國(guó)十條”中即規(guī)定“地方人民政府可根據(jù)實(shí)際情況，采取臨時(shí)性措施，在一定時(shí)期內(nèi)限定購(gòu)房套數(shù)”。而其后的“新國(guó)五條” 一改“國(guó)十條”限購(gòu)的授權(quán)性規(guī)定為強(qiáng)制性規(guī)定，首條即強(qiáng)調(diào)房?jī)r(jià)過(guò)高、上漲過(guò)快、供應(yīng)緊張的城市，要在一定時(shí)間內(nèi)限定居民家庭購(gòu)房套數(shù)。限購(gòu)令的出臺(tái)，使房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)云突變，社會(huì)各界對(duì)該政策褒貶不一，莫衷一是。筆者認(rèn)為，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”已寫(xiě)入憲法并被確立為基本的治國(guó)方略，房?jī)r(jià)調(diào)控所采取的措施必須符合憲法與法律，作為一種自上而下通過(guò)行政手段推行的限制居民購(gòu)房套數(shù)的限購(gòu)令，無(wú)疑強(qiáng)力干預(yù)了市場(chǎng)，同時(shí)還涉及到對(duì)公民、企業(yè)憲法基本權(quán)利的限制，無(wú)法回避其自身合法性的質(zhì)疑。
一、限購(gòu)令無(wú)法律依據(jù)，違反了依法行政原則
“絕對(duì)權(quán)力，絕對(duì)腐敗”是一條為無(wú)數(shù)歷史事實(shí)所證明的鐵律。自近代以來(lái)，權(quán)力分立、有限政府的憲政理念深入人心，政府的權(quán)力來(lái)源于法律的授權(quán)，對(duì)政府而言，“法無(wú)明確授權(quán)即無(wú)權(quán)”已成為民主法治國(guó)家的基本通識(shí)。為實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)與增進(jìn)公共福祉的目的，現(xiàn)代民主法治國(guó)家要求一切國(guó)家作用應(yīng)具備合法性，這種合法性原則就行政領(lǐng)域而言，即所謂的“依法行政”原則。[1]1依法行政原則的基本涵義是指政府一切行政行為應(yīng)依法而為，受法律的拘束。依法行政強(qiáng)調(diào)的是“法的支配”，主要包括三項(xiàng)要素：（1）法律之法規(guī)創(chuàng)造力。凡規(guī)定有關(guān)人民自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法規(guī)，應(yīng)受法律的支配；（2）法律優(yōu)位。即法律對(duì)于行政權(quán)的優(yōu)越地位，以法律指導(dǎo)行政，行政作用而與法律抵觸者無(wú)效；（3）法律保留。一切行政作用雖非必須全部從屬于法律，但基本權(quán)之限制則非以法律制定不可。[2]5以此觀照，限購(gòu)令并無(wú)法律依據(jù)，違反了依法行政原則。
1、限購(gòu)令不符合法律之法規(guī)創(chuàng)造力的要求。限購(gòu)令的出臺(tái)，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)并沒(méi)有依照《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定的程序召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，亦未獲得總理簽署的國(guó)務(wù)院令，也沒(méi)有按該《條例》規(guī)定的程序正式公告，因此不是行政法規(guī)。就各地出臺(tái)的限購(gòu)令而言，目前不管是直轄市、省會(huì)所在地的城市，還是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)較大的市，都不是由同級(jí)地方人民代表大會(huì)所制定和頒布，因而各地的限購(gòu)令也不是地方性法規(guī)。限購(gòu)令所依據(jù)的規(guī)范性文件級(jí)別低，無(wú)疑違反了依法行政原則中有關(guān)人民自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法規(guī)，應(yīng)受法律的支配的要求。
2、限購(gòu)令不符合法律優(yōu)位的要求�！吨腥A人民共和國(guó)合同法》第4條規(guī)定，“當(dāng)事人依法享有訂立合同的權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)”。至少?gòu)男问缴峡�，樓市限�?gòu)令違反了《合同法》規(guī)定的契約自由原則。雖然契約自由不是絕對(duì)的自由，在一定的情況下，國(guó)家可以干預(yù)市場(chǎng)，干預(yù)契約的訂立。但這只是例外，而且國(guó)家的這種干預(yù)必須有強(qiáng)烈的公共利益正當(dāng)性的理由，必須符合法律保留原則，通過(guò)法律的形式來(lái)進(jìn)行，而且其所采取的手段必須符合比例原則。
3、限購(gòu)令不符合法律保留的要求。在依法行政原則中，法律保留原則為一個(gè)核心的概念。作為一項(xiàng)基本的憲政常識(shí)：為防止絕對(duì)權(quán)力對(duì)人權(quán)的侵犯，通過(guò)憲法——人民與政府之間的契約來(lái)確立人民的基本權(quán)利，為防止憲法基本權(quán)利被架空，創(chuàng)造了包括法律保留原則在內(nèi)的憲法保障制度。[3]之所以如此，原因在于：在組織方面，議會(huì)與行政權(quán)相比，處于與人民更接近、更密切的位置，議會(huì)也因而被認(rèn)為比政府具有更強(qiáng)烈、更直接的民主正當(dāng)性基礎(chǔ)；其次，在程序方面，議會(huì)議事遵守公開(kāi)、直接、言辭辯論與多數(shù)決原則，這些議會(huì)原則不僅可使議會(huì)的少數(shù)黨與利益被涉及的社會(huì)大眾得以有機(jī)會(huì)影響議會(huì)決定的作成，也可以凸顯重要爭(zhēng)點(diǎn)，確保分歧、沖突的不同利益獲得適當(dāng)?shù)钠胶猓浞爆嵉淖h事程序也有助于所作成決定之實(shí)質(zhì)正確性的提升。與其相比，行政決定程序因其講究或兼顧效率與機(jī)動(dòng)的特性，而較難達(dá)到相同的效果。[4]132要求一切對(duì)公民基本權(quán)利的限制都必須通過(guò)法律的方式進(jìn)行被稱為“全部保留”說(shuō)，但事實(shí)上這難以做到�！爸匾马�(xiàng)保留說(shuō)”（“重大性理論”）則認(rèn)為國(guó)家對(duì)人民的自由及權(quán)利予以限制，必須通過(guò)法律方式進(jìn)行。但法律不能事無(wú)鉅細(xì)靡遺，一律加以規(guī)定，其中屬細(xì)節(jié)性、技術(shù)性的事項(xiàng)，法律得以明確性的授權(quán)予主管機(jī)關(guān)以命令規(guī)定之。[5]142很明顯，限購(gòu)令涉及對(duì)購(gòu)房者交易權(quán)、居住權(quán)、平等權(quán)（以戶籍為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)）以及對(duì)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制，而以上權(quán)利屬于憲法性基本權(quán)利，根據(jù)法律保留的原則，必須通過(guò)全國(guó)人大至少也要通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)頒布的法律來(lái)進(jìn)行，由于并非細(xì)節(jié)性、技術(shù)性的事項(xiàng)，即使授權(quán)立法亦無(wú)權(quán)對(duì)之創(chuàng)制規(guī)范。
二、限購(gòu)令所采取的手段有違比例原則
所謂比例原則，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，保持二者處于適當(dāng)?shù)谋壤�。[6]42亦即，比例原則是以“方法”與“目的”的關(guān)聯(lián)性切入，檢視國(guó)家行為的合憲性，避免人民自由與權(quán)利遭受過(guò)度侵害。具體包括：（1）妥當(dāng)性原則。指行政機(jī)關(guān)所采取的限制手段須適當(dāng)及有助于所追求目標(biāo)之達(dá)成，如果經(jīng)由一措施或手段之幫助，使得或幫助所欲達(dá)成的成果或目的達(dá)成，那么這一措施或手段相對(duì)于該目的或成果即為妥當(dāng)。（2）必要性原則。一個(gè)合妥當(dāng)性的手段尚必須合乎必要性，可稱為最少侵害原則。即行為不超越實(shí)現(xiàn)目的的必要程度，在達(dá)成目的有多種手段時(shí)，須采取侵害人民權(quán)益最小的手段。（3）衡平性原則（狹義比例原則）。指對(duì)于基本權(quán)侵害程度與所欲達(dá)成的目的，須處于一種合理且適度的關(guān)系，采取的方法與所造成的損害不得與所欲達(dá)成的目的利益顯失均衡。[7]225以此檢視，限購(gòu)令顯然有違比例原則。
首先，限購(gòu)令所采取的手段并不妥當(dāng)。眾所周知，與依賴于政府指令的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不同，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最大的特點(diǎn)就是政企分開(kāi)，自由貿(mào)易，自由競(jìng)爭(zhēng)。限購(gòu)令通過(guò)行政手段強(qiáng)力干預(yù)市場(chǎng)，以行政命令的形式制定交易指標(biāo)，限制市場(chǎng)平等主體之間的民事交易，甚至強(qiáng)行叫停民事主體之間的合同交易，有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，有公權(quán)侵犯私權(quán)之嫌。事實(shí)上，公權(quán)力的介入，由于沒(méi)有法律明確的規(guī)范，必將導(dǎo)致房產(chǎn)市場(chǎng)利益機(jī)制更加混亂。此外，限購(gòu)令還平添了交易費(fèi)用，因?yàn)檎鐒e誰(shuí)有錢(qián)買(mǎi)房簡(jiǎn)單，但甄別誰(shuí)有資格買(mǎi)房卻極為復(fù)雜，單是對(duì)限購(gòu)令中的“家庭”這一概念的理解上，就足以引發(fā)混亂。事實(shí)上，強(qiáng)制推行這種很難具有操作性的限購(gòu)令，將不可避免地催生假離婚、借用甚至租用他人身份證購(gòu)房等道德風(fēng)險(xiǎn)。由于限購(gòu)令在執(zhí)行過(guò)程中不可能完全一刀切，勢(shì)必會(huì)附加諸多豁免條款，這些豁免條款可能將難免成為弄權(quán)腐敗的溫床。
其次，限購(gòu)令的實(shí)施并非必要。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)簡(jiǎn)單常識(shí)，價(jià)格是由市場(chǎng)供求關(guān)系決定的，房產(chǎn)價(jià)格上漲，是供求關(guān)系出了問(wèn)題，高房?jī)r(jià)不過(guò)是高需求和低供給的表現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，政府應(yīng)當(dāng)增加供給，而不是簡(jiǎn)單地趕走顧客不讓顧客購(gòu)買(mǎi)。事實(shí)上，限購(gòu)令僅僅是暫時(shí)壓抑了需要，在短期內(nèi)會(huì)有打壓房?jī)r(jià)的作用，它同時(shí)一方面將直接促進(jìn)房租上漲，另一方面也會(huì)打壓房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)，減少房子的供應(yīng)量，供給減少，競(jìng)爭(zhēng)弱化，中長(zhǎng)期只會(huì)進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)。限購(gòu)令僅僅是臨時(shí)性的行政手段，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化，過(guò)段時(shí)間可能為了刺激房地產(chǎn)的發(fā)展，限售將會(huì)放松，房?jī)r(jià)又繼續(xù)進(jìn)入上漲的路徑，從而產(chǎn)生 “漲價(jià)—限售—供應(yīng)減少—放松—繼續(xù)漲價(jià)”的惡性循環(huán)。必要性原則要求在采取的措施所保護(hù)的法益與所侵犯的法益之間進(jìn)行權(quán)衡，在有其他侵害更小的手段時(shí)，不得采取損害大的手段。因此，真正想使房?jī)r(jià)下降，就應(yīng)當(dāng)采取增加市場(chǎng)供應(yīng)等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)抑制樓市泡沫，而不是簡(jiǎn)單化的不讓人購(gòu)買(mǎi)。在不得已的情況下才能使用行政手段，但這涉及對(duì)公民權(quán)利的限制，要保證程序正義，需經(jīng)全國(guó)人大或人大常委會(huì)討論并通過(guò)法律的形式來(lái)規(guī)范。
第三，限購(gòu)令的實(shí)施不符合衡平性原則。商品房是商品中的一種，政府有什么資格和理由去限制人們購(gòu)買(mǎi)呢？限購(gòu)令無(wú)疑侵犯了房地產(chǎn)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)以及購(gòu)房者的自主交易權(quán)，一刀切的方式難免打擊了真正需求者。另外，由于這種限制是通過(guò)戶籍、是否在本地交納社會(huì)保險(xiǎn)、已購(gòu)買(mǎi)的套數(shù)等為限制條件，這種政策取向加劇了附著在戶籍制度上的不合理性和歧視性，侵犯了公民憲法上的平等權(quán)。更危險(xiǎn)的是，這種簡(jiǎn)單化的直接硬性扭曲需求的行為沿襲的是過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維，突破了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府權(quán)力作用的邊界，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完全背道而馳。正如社會(huì)學(xué)家孫立平教授所言，中國(guó)的問(wèn)題在于政府干涉和管理過(guò)多，但是現(xiàn)在政府卻用加強(qiáng)社會(huì)管理的辦法來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題，這實(shí)際上是走進(jìn)了一個(gè)死胡同。
三、房?jī)r(jià)調(diào)控中其他一些做法有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治原則
限購(gòu)令是政府干預(yù)微觀房產(chǎn)市場(chǎng)的典型，除此之外各地方政府還進(jìn)行了諸種“創(chuàng)新”。主要包括：
1、出臺(tái)房產(chǎn)銷(xiāo)售價(jià)格申報(bào)制度。例如，南京出臺(tái)調(diào)控房?jī)r(jià)新招，要求開(kāi)發(fā)商申報(bào)銷(xiāo)售房產(chǎn)的價(jià)格，申報(bào)銷(xiāo)售價(jià)格在三個(gè)月內(nèi)不許上調(diào)，三個(gè)月后若上調(diào)必須重新申報(bào)。
2、出臺(tái)商品房預(yù)售款監(jiān)管辦法。緊隨限購(gòu)令之后，浙江，北京兩地又出臺(tái)了商品房預(yù)售款監(jiān)管辦法。2010年9月30日，《浙江省商品房預(yù)售資金監(jiān)管暫行辦法》公布，規(guī)定從11月1日起對(duì)商品房預(yù)售資金進(jìn)行全面監(jiān)管。同年10月25日，北京出臺(tái)《商品房預(yù)售資金監(jiān)督管理暫行辦法》，明確規(guī)定商品房預(yù)售資金應(yīng)當(dāng)全部存入商品房預(yù)售資金監(jiān)管專用賬戶，保證預(yù)售資金優(yōu)先用于工程建設(shè)，嚴(yán)禁房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)直接收存商品房預(yù)售資金。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，其前提在于必須首先確立國(guó)家與社會(huì)、政府權(quán)力與企業(yè)、公民權(quán)利的邊界�，F(xiàn)代法治型市場(chǎng)一方面要求行政不得過(guò)度介入具體的市場(chǎng)資源配置，另一方面又要求政府為市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)提供規(guī)制治理。要求房產(chǎn)銷(xiāo)售價(jià)格申報(bào)、對(duì)商品房預(yù)售款實(shí)行監(jiān)管，這實(shí)際上破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，對(duì)企業(yè)內(nèi)部管理進(jìn)行干涉無(wú)疑侵犯了企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，超越了政府權(quán)力的邊界。事實(shí)上，政府不可能管理好這件事情，也完全沒(méi)有必要管這么細(xì)，與限購(gòu)令政策一樣這兩種做法同樣亦違反了依法行政原則與比例原則。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)自由被干預(yù)的情況下，企業(yè)的活力和創(chuàng)新能力受到限制，這將會(huì)從根本上影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)活力的煥發(fā)，從中我們也可以看到政府權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張的傾向，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不無(wú)倒退的危險(xiǎn)。
四、房?jī)r(jià)調(diào)控需要法律制度的變革
限購(gòu)令、房產(chǎn)銷(xiāo)售價(jià)格申報(bào)、商品房預(yù)售款監(jiān)管等房產(chǎn)調(diào)控行政手段，違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同時(shí)也違反了法治原則，政府權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治建設(shè)造成了傷害。事實(shí)上，我國(guó)房?jī)r(jià)問(wèn)題的根源是憲政問(wèn)題，調(diào)控房?jī)r(jià)必須回歸憲政思維，選擇法治的路徑，通過(guò)法律來(lái)進(jìn)行，惟如此才能從根本上解決問(wèn)題。
中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的問(wèn)題在于市場(chǎng)制度不完善，根源則在于政府對(duì)土地一級(jí)交易市場(chǎng)的壟斷。從土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓到建房預(yù)售的審批，幾乎每一個(gè)環(huán)節(jié)都滲透著行政權(quán)力的利益均沾，地方政府從房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中所獲的稅費(fèi)甚多，因此地方政府有強(qiáng)烈的追求土地收入最大化的沖動(dòng)。由于地方政府過(guò)度依賴“土地財(cái)政”的局面已經(jīng)形成，房?jī)r(jià)如果崩潰將嚴(yán)重影響地方政府財(cái)政收入，因此地方政府的利益與房產(chǎn)商的利益已捆綁在了一起。但對(duì)中央政府而言，過(guò)高的房?jī)r(jià)將直接危及整個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，嚴(yán)重影響民生，造成社會(huì)穩(wěn)定甚至產(chǎn)生執(zhí)政合法性危機(jī)等問(wèn)題，因此無(wú)論是在主觀還是客觀上，中央政府希望房?jī)r(jià)下降，最好能下降到一個(gè)中央與地方政府、民眾的預(yù)期都能接受的平衡點(diǎn)。
但迄今為止，無(wú)論是中央政府還是地方政府，房地產(chǎn)調(diào)控政策卻一直在批判開(kāi)發(fā)商與打擊投機(jī)炒房之間打轉(zhuǎn)，房地產(chǎn)行業(yè)總是在道德原罪論與投機(jī)有罪論中間徘徊。結(jié)果是房?jī)r(jià)沒(méi)有下降，社會(huì)不公上升，市場(chǎng)體制沒(méi)有變得更加完善，投資行為反而成為制裁對(duì)象。[8]自2005年以來(lái)，房?jī)r(jià)已調(diào)控了多次，但三番五次出臺(tái)的調(diào)控政策，無(wú)論是提高首付、征收交易稅、征收土地增值稅還是限購(gòu)令，一系列措施無(wú)一不是打擊“剛需”，都是短期行為，大多是違逆經(jīng)濟(jì)規(guī)律而行事的。與任何商品的價(jià)格一樣，房?jī)r(jià)是果不是因，通過(guò)打壓和抑制需求或者增加交易成本等方式入手降房?jī)r(jià)，實(shí)是本末倒置之舉。房?jī)r(jià)調(diào)控是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它依賴于深層次的法律變革。
1、改革財(cái)政體制
目前，地方政府依靠土地獲利，已經(jīng)與房產(chǎn)商利益聯(lián)系在一起，寄希望于地方政府主動(dòng)采取措施降低房?jī)r(jià)，違反了“經(jīng)濟(jì)人”的理性，注定無(wú)法實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，目前地方政府多數(shù)是在高負(fù)債運(yùn)行，而土地收入又占了地方財(cái)政收入的30-40%甚至更高，無(wú)論是中央政府還是地方政府又如何敢動(dòng)真格打壓房?jī)r(jià)呢？如果房?jī)r(jià)暴跌，出現(xiàn)銀行危機(jī)、地方政府財(cái)務(wù)危機(jī)怎么辦？由于投鼠忌器，因此調(diào)控房?jī)r(jià)也只能以打擊炒房投機(jī)與開(kāi)發(fā)商原罪為靶子，采取限購(gòu)令、房產(chǎn)銷(xiāo)售價(jià)格申報(bào)、商品房預(yù)售款監(jiān)管這一類(lèi)違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、治表不治理的方式。因此，不解決土地財(cái)政和目前政府壟斷的土地供應(yīng)制度，政府不以身垂范主動(dòng)退出房地產(chǎn)利益鏈，那么地方性權(quán)力尋租將不可能徹底遏制，房?jī)r(jià)問(wèn)題也不可能真正地得以解決。
因此，房?jī)r(jià)調(diào)控有效實(shí)現(xiàn)的前提在于必須改革財(cái)政體制，為地方政府開(kāi)辟新的穩(wěn)定的財(cái)源，使地方政府盡快擺脫過(guò)度依賴“土地財(cái)政”的狀況。相應(yīng)的對(duì)策有二：一為央地之間分稅實(shí)現(xiàn)法治化。“財(cái)政決定庶政”，中央與地方稅權(quán)分配是一個(gè)國(guó)家最重要的事項(xiàng)，在民主法治國(guó)家大都通過(guò)憲法至少也通過(guò)法律來(lái)決定。我國(guó)分稅制的出臺(tái)未經(jīng)過(guò)央地之間充分的搏弈，是國(guó)務(wù)院通過(guò)一紙通令的形式推行的，實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多問(wèn)題。當(dāng)前，必須重新審視分稅制所存在的中央分配過(guò)多對(duì)地方剝奪過(guò)甚的缺陷，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，通過(guò)法律來(lái)確定中央與地方稅收分配比例以及規(guī)范中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；二為征收房產(chǎn)稅。但征稅涉及對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)的侵犯，茲事體大，必須遵循“稅收法定”的原則，通過(guò)全國(guó)人大立法的方式來(lái)進(jìn)行，而且其性質(zhì)應(yīng)確定為地方稅，房產(chǎn)稅的用途必須明確、公開(kāi)、透明，納稅人有權(quán)對(duì)之予以監(jiān)督。
2、回歸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府的本位
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提與關(guān)鍵在于政府必須進(jìn)行科學(xué)的定位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)奉行“稅收國(guó)家”體制，政府地位必須中立，政府的功能在于通過(guò)征稅獲得財(cái)政收入，利用所征的稅款為社會(huì)提供包括法規(guī)供給、公正執(zhí)法與司法等內(nèi)容在內(nèi)的公共物品與公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)行為則由市場(chǎng)通過(guò)交易來(lái)進(jìn)行，原則上政府不參與經(jīng)濟(jì)、不干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)。因?yàn)檎鳛槭袌?chǎng)規(guī)則的制定者，以及同時(shí)擁有以暴力作為后盾的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，如果自身從事經(jīng)營(yíng)，勢(shì)必造成市場(chǎng)扭曲和壟斷，對(duì)公正執(zhí)行法律規(guī)則造成破壞。[9]但是，長(zhǎng)期以來(lái)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余影響一直未能徹底清除，我國(guó)各級(jí)政府與企業(yè)、與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之間存在著剪不斷、理不清的關(guān)系。前已述及，當(dāng)前我國(guó)高房?jī)r(jià)的直接原因在于高地價(jià)，根源即在于地方政府過(guò)于依賴“土地財(cái)政”，與房地產(chǎn)市場(chǎng)之間處于一榮俱榮、一損俱損，利益攸關(guān)的聯(lián)系。政府在房?jī)r(jià)調(diào)控中，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，在政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的情況下，各級(jí)政府不愿意觸及根本，不愿意放棄既得利益。其實(shí)，從供求關(guān)系入手，把房?jī)r(jià)降下來(lái)的方式理論上很淺顯，建立自由的土地買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)，讓集體用地參與進(jìn)來(lái)，鼓勵(lì)自建房、允許小產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)民自建房上市交易，通過(guò)法律來(lái)實(shí)現(xiàn)各種類(lèi)型住房權(quán)利的平等。[10]但是，這涉及到土地制度的變革，以及深層次的利益調(diào)整，從現(xiàn)行土地制度格局中獲利的是政府，在沒(méi)有強(qiáng)大的壓力面前，作為既得利益者的政府又怎么會(huì)主動(dòng)成為改革的倡導(dǎo)者？因此，執(zhí)政黨、中央政府必須有壯士斷腕的勇氣，堅(jiān)決推進(jìn)深層次的體制改革，逐步從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，恢復(fù)政府本應(yīng)具有的中立地位。就政府與房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，應(yīng)打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，放松管制，逐步退出微觀房地產(chǎn)市場(chǎng)，進(jìn)一步推進(jìn)房地產(chǎn)的市場(chǎng)化與法治化。但是，令人擔(dān)憂的是，當(dāng)前國(guó)內(nèi)一些地方重新出現(xiàn)了單位自建房分配給職工的現(xiàn)象，由于中央政府將遏制房?jī)r(jià)與維護(hù)穩(wěn)定等量齊觀，將保障房建設(shè)列為官員考核的硬性指標(biāo)，在此強(qiáng)大的壓力下，地方政府對(duì)一些單位“自生自發(fā)”的解決本單位職工住房難的做法至少采取的是默認(rèn)的態(tài)度。其實(shí)這是典型的“病急亂投醫(yī)”、“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的做法，不但嚴(yán)重傷害了市場(chǎng)，而且還傷害了社會(huì)的公平正義。事實(shí)上，改革開(kāi)放三十余年，是一個(gè)從“身份到契約”，逐漸打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“單位社會(huì)”的束縛，使個(gè)人、整個(gè)社會(huì)釋放出極大的潛能的過(guò)程，但目前似乎又有重新回歸計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、身份制、“單位社會(huì)”的危險(xiǎn)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)倒退的一個(gè)危險(xiǎn)信號(hào)。
3、改善投資環(huán)境
近年來(lái)，我國(guó)稅收每年處于不斷增長(zhǎng)的勢(shì)頭，有些年度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)年的財(cái)政收入預(yù)算。對(duì)此，財(cái)稅部門(mén)一向是作為工作成績(jī)而宣傳的，但從憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，其實(shí)這并不是一件值得慶祝的事，這說(shuō)明了我們的稅收制度存在著問(wèn)題，企業(yè)與公眾稅收負(fù)擔(dān)過(guò)重，民間經(jīng)濟(jì)活力受到壓制。近年來(lái)，很多在業(yè)內(nèi)赫赫有名的民營(yíng)家電企業(yè)、服裝企業(yè)紛紛進(jìn)軍房地產(chǎn)市場(chǎng)，這固然是因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場(chǎng)利潤(rùn)頗豐，但更是因?yàn)槠浔拘懈?jìng)爭(zhēng)慘烈，利潤(rùn)畸低，而那些利潤(rùn)豐厚的市場(chǎng)膏腴之地，幾乎全部被壟斷國(guó)企占領(lǐng)。房?jī)r(jià)高昂，樓市投資（投機(jī)）旺盛，原因在于富裕起來(lái)的人們手里有點(diǎn)錢(qián)，但除了投資樓市似乎沒(méi)有其他更好的去處。[11]股市自不必說(shuō)，面對(duì)每年10%甚至更高的實(shí)際通貨膨脹率，把錢(qián)存進(jìn)銀行實(shí)際上是“負(fù)利率”，為了讓手里的錢(qián)保值、升值，人們的首選似乎只有買(mǎi)房子。因此，當(dāng)民間資本受到擠壓，無(wú)處安身，蜂擁進(jìn)入樓市便成為無(wú)奈而必然的選擇（事實(shí)上，近年來(lái)出現(xiàn)的炒作大蒜、綠豆、生姜、蘋(píng)果等農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)象，同樣也是民間資本投資渠道過(guò)少而造成的）。因此，進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)，打破行業(yè)壟斷，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，降低企業(yè)稅負(fù)，完善股市機(jī)制，改善投資環(huán)境，發(fā)揮市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的作用，這才是打擊炒房的釜底抽薪之策。
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