[ 余世亮 ]——(2003-9-28) / 已閱19149次
構(gòu)建政府調(diào)解平臺(tái) 化解重大社會(huì)糾紛
——我國(guó)政府調(diào)解制度初探
浙江省麗水市人民政府法制辦公室 余世亮
調(diào)解制度是調(diào)解人采用依法充分說(shuō)理、耐心疏導(dǎo)、消除隔閡，幫助糾紛當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，解決公民、法人和其他組織之間發(fā)生的涉及相關(guān)權(quán)益等糾紛的制度。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，主要由法院調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解構(gòu)成一個(gè)完整的調(diào)解體系。①法院調(diào)解，就是指在訴訟中，由人民法院主持，依法說(shuō)服教育使訴訟雙方當(dāng)事人互諒互讓，解決糾紛的一種訴訟活動(dòng)。人民調(diào)解是在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，對(duì)民間糾紛的一種調(diào)解活動(dòng)。②
行政調(diào)解是現(xiàn)代社會(huì)行政主體管理社會(huì)公共事務(wù)，及時(shí)化解矛盾和糾紛所不可缺少的行政手段，是行政主體作出不具有強(qiáng)制力的行政事實(shí)行為。③根據(jù)行政主體中行政機(jī)關(guān)的分類，筆者將行政調(diào)解相應(yīng)的分為兩類：各級(jí)人民政府主持的調(diào)解和政府職能部門等組織主持的調(diào)解。前者稱為政府調(diào)解，后者稱為部門調(diào)解�，F(xiàn)在所謂的行政調(diào)解，絕大多數(shù)屬于部門調(diào)解，政府調(diào)解工作開(kāi)展極少。然而，社會(huì)發(fā)展又迫切需要比政府各職能部門更具綜合性和權(quán)威性的各級(jí)人民政府介入社會(huì)糾紛的調(diào)處，鑒于目前政府調(diào)解實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較少，學(xué)界也缺乏系統(tǒng)研究，筆者在此作初步的探討，以期拋磚引玉。
一、政府調(diào)解的哲學(xué)基礎(chǔ)與法理分析
唯物辯證法告訴我們，矛盾特殊性是指不同的事物及其各個(gè)側(cè)面，在不同發(fā)展階段上，其矛盾各有特點(diǎn)。這就要求我們面對(duì)實(shí)際，具體地分析具體事物的矛盾，用不同的方法去解決不同性質(zhì)的矛盾，這就是具體問(wèn)題具體分析。不難發(fā)現(xiàn)，人民內(nèi)部矛盾所引起的社會(huì)糾紛，總的來(lái)講，都是因?yàn)榧m紛當(dāng)事人就相關(guān)權(quán)益發(fā)生了爭(zhēng)執(zhí)。但就具體情況而言，由于糾紛主體之間的關(guān)系不同，爭(zhēng)執(zhí)發(fā)生的原因不同，爭(zhēng)執(zhí)所涉及的事實(shí)的復(fù)雜程度不同，爭(zhēng)執(zhí)所涉及的性質(zhì)不同等原因，而形成了不同類型的糾紛。而作為解決糾紛的手段，也因糾紛解決主體的不同，解決糾紛的程度不同，糾紛解決的結(jié)果所反映的意志不同，而形成不同類型的解決糾紛的方式。作為反映社會(huì)問(wèn)題的各類糾紛，要在社會(huì)生活中得到有效的解決，就需要有針對(duì)其特點(diǎn)的，能與解決糾紛核心問(wèn)題相適應(yīng)的解決方式的存在。基于以上認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，對(duì)一些綜合性、全局性的重大社會(huì)糾紛，有關(guān)部門又難以解決的，應(yīng)由所在地人民政府組織糾紛當(dāng)事人以國(guó)家法律、政策為依據(jù)，在自愿的基礎(chǔ)上通過(guò)教育、勸解和說(shuō)服等方法，促使糾紛當(dāng)事人友好協(xié)商，互諒互讓，達(dá)成協(xié)議，從而平息糾紛。
二、政府調(diào)解的必要性與合法性
（一）社會(huì)需要政府介入調(diào)解工作
現(xiàn)階段的人民內(nèi)部矛盾大量存在，而每一矛盾又受到多種復(fù)雜因素的制約，越來(lái)越成為一個(gè)有機(jī)的矛盾體系。由于因人民內(nèi)部矛盾引起的社會(huì)糾紛具有普遍性、復(fù)雜性、多樣性、相關(guān)性，我們?cè)谔幚磉@類糾紛時(shí)，必須突出方法的整體性和綜合性，統(tǒng)籌兼顧，標(biāo)本兼治，予以根本解決。鑒于此，通常意義上的以某一行政職能部門或某幾個(gè)行政職能部門牽頭解決多樣化和復(fù)雜化的社會(huì)糾紛往往是心有余而力不足，而作為具有糾紛處理管轄權(quán)的當(dāng)?shù)厝嗣裾畡t可整合社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)一切積極因素，采取綜合手段把糾紛處理好、解決好。套用一常用語(yǔ)，就是調(diào)處社會(huì)糾紛也需要“綜合治理”。
一般而言，解決糾紛的目的在于消除雙方的爭(zhēng)議，使有關(guān)的法律權(quán)利或義務(wù)確定下來(lái)。訴訟的高成本和程序的相對(duì)復(fù)雜性，對(duì)目前廣大人民群眾選擇非訴訟的、高權(quán)威的政府調(diào)解來(lái)解決糾紛又具有實(shí)質(zhì)性的影響，筆者認(rèn)為，各級(jí)人民政府介入糾紛的解決方式與其他解決糾紛的方式相比，有如下特點(diǎn)：（1）解決糾紛的組織者是代表國(guó)家的人民政府，具有極大的權(quán)威性，使糾紛各方對(duì)主持調(diào)解方表示信服；（2）糾紛的解決過(guò)程既有嚴(yán)肅性又有自律性，人民政府調(diào)解要遵循一定的程序，但不同于嚴(yán)格意義上的訴訟程序，這樣做既體現(xiàn)了人民政府代表國(guó)家處理糾紛的公正性的必然要求，又體現(xiàn)了當(dāng)事人相對(duì)平和的互諒互讓精神；（3）糾紛的解決既有國(guó)家的強(qiáng)制力作為后盾，又充分體現(xiàn)了“和為貴”的傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)代意義的自治原則�？傊�，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的多樣化和復(fù)雜化的社會(huì)糾紛，迫切需要我們的調(diào)解機(jī)制具有綜合性、權(quán)威性，形勢(shì)呼喚“綜合治理型”的政府調(diào)解介入社會(huì)糾紛的處理。
（二）政府調(diào)解具有法律依據(jù)
政府職能，亦稱行政職能，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。政府職能歸納起來(lái)主要有：提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)，調(diào)節(jié)社會(huì)分配，維護(hù)市場(chǎng)秩序�？傊�，政府的職能屬性決定了它只能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)履行行政職能�！兜胤礁骷�(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第35條規(guī)定了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府的職權(quán),其中有領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作；保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的自主權(quán)等。雖然該法條沒(méi)有明確指明各級(jí)人民政府具有社會(huì)糾紛調(diào)解權(quán)，但我們卻能從各級(jí)人民政府法定的管理權(quán)、保障權(quán)等權(quán)力中自然推出，各級(jí)人民政府在行政管理中行使調(diào)解權(quán)符合立法本意。根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，政府職能也在發(fā)生著變化，隨著政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，行使職能的方式必將發(fā)生變化。比如，目前在維護(hù)社會(huì)秩序方面，政府為更好地履行自己的職責(zé)，工作重點(diǎn)已從嚴(yán)打整治轉(zhuǎn)變到抓綜合治理，除采取剛性的行政處罰的同時(shí)，也大量采用柔性的行政指導(dǎo)和行政調(diào)解，最大化地發(fā)揮行政效能。
七屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》第7條規(guī)定“社會(huì)治安綜合治理工作由各級(jí)人民政府統(tǒng)一組織實(shí)施，各部門、各方面齊抓共管，積極參與。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取組織措施，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)有關(guān)部門、方面做好社會(huì)治安綜合治理工作。”2003年1月1日起施行的《浙江省社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》第4條第1款規(guī)定，“社會(huì)治安綜合治理由各級(jí)人民政府統(tǒng)一組織實(shí)施。”也就是說(shuō)，涉及社會(huì)治安綜合治理的案件可以采取調(diào)解方式處理的，各級(jí)人民政府有權(quán)調(diào)解。
另外，《土地管理法》、《草原法》、《森林法》都規(guī)定，土地、草原和森林所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理�，F(xiàn)實(shí)中，人民政府收到該類爭(zhēng)議案件后，一般是對(duì)當(dāng)事人先進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的進(jìn)行行政裁決。④
三、我國(guó)政府調(diào)解制度的構(gòu)建
（一）調(diào)解工作機(jī)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制
筆者認(rèn)為，確立政府調(diào)解制度不必增設(shè)新的工作機(jī)構(gòu)。政府調(diào)解工作由各級(jí)人民政府法制辦公室（下簡(jiǎn)稱法制辦）承擔(dān)。這是因?yàn)榉ㄖ妻k是各級(jí)人民政府的法制工作機(jī)構(gòu)，具體承辦各級(jí)人民政府相關(guān)的行政法律事務(wù)，參與政府的調(diào)解工作是份內(nèi)之事。調(diào)解工作人員主要由法制辦工作人員內(nèi)部調(diào)劑，或按照精干效能原則予以另行配備，必要時(shí)可臨時(shí)聘請(qǐng)公職律師參與。
有人可能會(huì)提出，法制辦是否能勝任政府調(diào)解工作？筆者認(rèn)為，法制辦作為政府的法制工作機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)政府調(diào)解工作是其職責(zé)，因此，法制辦對(duì)政府調(diào)解工作不能推卸只能做好。就目前法制辦現(xiàn)狀，要做好政府調(diào)解工作，關(guān)鍵是要提高行政協(xié)調(diào)能力。行政協(xié)調(diào)是指在行政管理過(guò)程中的協(xié)調(diào)，是行政主體之間為了達(dá)到一定的行政目標(biāo)，而引導(dǎo)行政組織、行政部門、行政人員之間建立良好的互相協(xié)作、互相配合的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)共同目的的管理行為。⑤要做好行政協(xié)調(diào)工作，法制辦的工作人員除提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)外，要樹(shù)立大局意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，不計(jì)較個(gè)人得失，只有這樣才有向心力，才能在各級(jí)政府的授權(quán)下整合各部門解決糾紛的力量，做好政府調(diào)解工作。作為政府各職能部門在政府調(diào)解工作中要克盡厥職，防止各自為政，堅(jiān)決反對(duì)“事不關(guān)己，高高掛起”的官僚作風(fēng)。在此有必要強(qiáng)調(diào)，政府調(diào)解的糾紛事項(xiàng)若涉及某部門職責(zé)范圍內(nèi)的工作，該部門應(yīng)積極配合法制辦并做好以下工作：提供必要的人力配合調(diào)解工作；提供案件相關(guān)材料和依據(jù)；政府調(diào)解需要相關(guān)部門作出某方面的行政處理或補(bǔ)救措施，有關(guān)部門應(yīng)積極配合；相關(guān)部門要遵守政府確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議。俗語(yǔ)說(shuō)得好，“眾人拾柴火焰高”，我們相信，在各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在有關(guān)部門的配合下，法制辦一定能做好政府調(diào)解工作。
（二）調(diào)解程序
公正是調(diào)解工作的靈魂，沒(méi)有公正就沒(méi)有政府調(diào)解的權(quán)威性；效率是調(diào)解工作的命脈，沒(méi)有效率就沒(méi)有設(shè)置政府調(diào)解的必要性。筆者認(rèn)為,政府調(diào)解應(yīng)遵循公正與效率相結(jié)合的原則。為此，調(diào)解程序應(yīng)著重解決以下三個(gè)問(wèn)題：
1、關(guān)于調(diào)解糾紛范圍。首先，政府調(diào)解屬于行政調(diào)解的范疇，不屬于行政管理范疇內(nèi)的糾紛，不是政府調(diào)解的范圍；其次，法律明確規(guī)定由政府各職能部門與授權(quán)組織處理的，一般不屬于政府調(diào)解范圍；第三，法律明確規(guī)定由各級(jí)人民政府處理的行政事項(xiàng)，由此產(chǎn)生的糾紛屬于政府調(diào)解范圍；第四，糾紛涉及若干部門或跨區(qū)域，需要由人民政府協(xié)調(diào)解決的，可以由政府調(diào)解；第五，屬于當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懟蛏婕叭中怨ぷ鞯募m紛，可以由政府調(diào)解。
2、引入聽(tīng)證程序。既然政府調(diào)解的糾紛屬于重大復(fù)雜的案件，那么在調(diào)解中就應(yīng)講究一定的程序，沒(méi)有科學(xué)規(guī)范的程序，就不可能有公正與合法的調(diào)解結(jié)果。筆者認(rèn)為，引入簡(jiǎn)便易行的聽(tīng)證程序很有必要。另外，當(dāng)事人有權(quán)利聘請(qǐng)代理人參與調(diào)解。
3、確立調(diào)解與裁決分離制度。政府調(diào)解的糾紛事項(xiàng)，一般都屬于行政裁決的范疇，如果經(jīng)調(diào)解未能達(dá)成協(xié)議，那么對(duì)糾紛事項(xiàng)進(jìn)行行政裁決就是順理成章的事。為了使糾紛的裁決客觀公正，原調(diào)解人員應(yīng)予回避，這是因?yàn)�，第一，調(diào)解與裁決分離，能避免調(diào)解人員明示或暗示當(dāng)事人，如果拒絕調(diào)解，裁判結(jié)果也只能如此；第二，避免行政裁決人員先入為主。
（三）調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行與救濟(jì)制度
糾紛當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)人民政府確認(rèn)后即發(fā)生法律效力，相關(guān)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行調(diào)解協(xié)議。糾紛當(dāng)事人不能就同一事實(shí)與理由再次提出行政處理。調(diào)解協(xié)議對(duì)行政部門有約束力，人民法院也應(yīng)予尊重。如果糾紛當(dāng)事人認(rèn)為調(diào)解協(xié)議違反自愿合法原則，當(dāng)事人在一定期限內(nèi)可以向組織調(diào)解的人民政府、上一級(jí)人民政府提出申訴。
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① 司法部基層工作司編，《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例講話》，法律出版社1989年10月版，第35頁(yè)
② 據(jù)《司法部副部長(zhǎng)魯堅(jiān)一九八九年五月五日在國(guó)務(wù)院第四十次常務(wù)會(huì)議上關(guān)于〈人民調(diào)解委員會(huì)組織條例（草案）〉說(shuō)明》，人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的糾紛只能是民間糾紛，即公民之間有關(guān)人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益和其他日常生活中發(fā)生的民間糾紛。轉(zhuǎn)引自司法部基層工作司編的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例講話》，法律出版社1989年10月版，第159頁(yè)
③ 楊解君、肖澤晟著，《行政法學(xué)》，法律出版社2000年8月版，第362頁(yè)
④ 參見(jiàn)卞耀武主編，《中華人民共和國(guó)土地管理法釋義》，法律出版社1998年12月版，第82頁(yè)
⑤ 何明、萬(wàn)浩波著，《權(quán)力的運(yùn)作》，江西人民出版社1999年5月版，第162頁(yè)
