[ 粘國魁 ]——(2012-5-8) / 已閱10777次
隨著國家對“三農(nóng)”的重視程度不斷加大，中央和各級政府對農(nóng)民的補貼也在逐年增加，小麥補貼從2004年每畝13元增加到到2012年每畝100元，然而，在農(nóng)民逐年受益的同時，涉農(nóng)補貼也成了一些村干部騙取公款的“便車”，個別村干部的“唐僧肉”，有機會就自己“撈一把”，嚴重損害了百姓利益。村干部虛報冒領涉農(nóng)補貼的行為，存在由“個別”向“普遍”發(fā)展的現(xiàn)象，社會影響極其惡劣，應當引起有關部門的高度重視。
一、案發(fā)特點
(一) 涉案人員多為村干部。以小麥補貼政策為例，政策規(guī)定，各村的小麥補貼畝數(shù)由村民小組、村、鎮(zhèn)、縣四級由下而上匯總上報，分級匯總、分段負責，這一上報體制決定了村民是小麥補貼政策的主要受益者，村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、管區(qū)書記成為政策的主要執(zhí)行者和貫徹落實者，也成為違紀違法的高發(fā)群體。首先是村支書、村委會主任、會計等人相互串通，利用上報、審核把關的第一道“閘門”共同作案；二是個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、管區(qū)書記直接參與其中套取補貼款，村干部多是根據(jù)其指示虛報補貼面積；三是部分農(nóng)戶出于自身利益多報、虛報自家小麥面積。
(二)以虛報冒領的方式進行騙取是套取涉農(nóng)補貼資金的主要作案手段，而且手段相對比較簡單。以發(fā)放小麥補貼為例，部分村干部利用核定、上報全村小麥補貼畝數(shù)的職務便利，在計算出本村各戶責任田畝數(shù)后，把計稅面積內剩余的耕地以自己或他人（主要是其親友）的名義報上去。只要不超過鎮(zhèn)政府所掌握的計稅面積總數(shù)，鎮(zhèn)政府就很難發(fā)現(xiàn)哪些是虛報的小麥畝數(shù)。部分村干部將小麥補貼作為對和自己持不同意見農(nóng)戶進行打壓的手段；或用農(nóng)戶的補貼款頂交其本應該交而未交的各種稅費、承包費；或用虛報出來的補貼款支付村委會日常開支、公務招待等。
(三)作案手段較為隱蔽，不易被監(jiān)管部門以及村民發(fā)覺。山東省自2005年以來推行“齊魯惠農(nóng)一本通”，一戶一本，就是為了規(guī)范涉農(nóng)補貼資金的發(fā)放，將資金的發(fā)放使用置于陽光下，然而由于在源頭上缺乏監(jiān)督制約，政策出發(fā)點是好的，實踐中缺乏有效的執(zhí)行，惠農(nóng)政策的實際效果大打折扣。在筆者參與調查的某村支部書記孫某某涉嫌貪污小麥補貼款一案中，孫某某自2007年至2010年，為掩人耳目，每年都以其父親、妻子、女兒等10余人的名義虛報小麥補貼面積200余畝，并用上述10余人的身份證辦理惠民補貼一本通，將補貼畝數(shù)虛報到親友名下，隱蔽性極大，“一本通”客觀上有可能保證小麥補貼款不被截留、挪用，但對在源頭產(chǎn)生的虛報行為卻無能為力、無從查證。
(三)貪污涉農(nóng)補貼資金的行為呈現(xiàn)出“單筆數(shù)額不大、作案持續(xù)時間長、社會影響惡劣”的特點。村干部虛報、騙取小麥補貼款，出于隱蔽性的需要，每年虛報的面積通常都不多，因此單筆數(shù)額都不大，但是只要有了第一次虛報行為，嘗到甜頭之后，就會連續(xù)多年虛報，積少成多，最終達到立案數(shù)額；小麥補貼政策作為國家的強農(nóng)惠農(nóng)政策之一，對調動農(nóng)民種糧積極性，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收具有極其重要的作用，侵吞涉農(nóng)補貼款無論數(shù)額是否達到貪污犯罪標準，由于行為次數(shù)多，又具有一定的普遍性，會引起農(nóng)民群眾的強烈不滿、社會影響十分惡劣，也是部分農(nóng)戶集中訪、群體訪的重要原因之一，不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定，不利于新農(nóng)村建設。
(四) 涉農(nóng)補貼領域職務犯罪一般以窩案、串案為主，涉案人數(shù)較多。以小麥補貼為例，其從上報到最終的核實發(fā)放，要經(jīng)過村委會統(tǒng)計上報、鎮(zhèn)政府初核、縣農(nóng)業(yè)局制表備查、上報市級政府等程序，小麥補貼最容易在村統(tǒng)計、核實上報鎮(zhèn)政府的環(huán)節(jié)產(chǎn)生虛報、騙取行為，因為此環(huán)節(jié)，各個村莊集中上報，鎮(zhèn)政府短時間內工作量很大，而人手又不夠，不可能一一核實上報面積，部分村干部抓住審核漏洞，書記、主任、會計乃至村委會委員相互勾結，協(xié)同作案，對于村里上報的計稅面積以外的土地，合伙虛報小麥補貼畝數(shù)，騙取小麥補貼款，在個別村莊甚至出現(xiàn)了“前腐后繼”騙取小麥補貼款的不正�，F(xiàn)象。
二、案發(fā)原因
(一)涉農(nóng)補貼的核定、公示程序不規(guī)范。國家規(guī)定：小麥種植面積核定工作要認真遵循準確、及時和公平、公正、公開的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會是小麥面積核定工作的責任主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為第一責任主體，具體組織實施小麥種植面積的核定工作;村民委員會要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的領導組織協(xié)助監(jiān)督下，做好本村小麥種植面積核定工作。然而，筆者所參與調查的涉案村，其小麥補貼的核定程序卻極其不規(guī)范、流于形式，村里匯總上報到鎮(zhèn)政府的補貼畝數(shù)通常是村委會大體估計的畝數(shù)，與實際種植畝數(shù)有較大差異，這就為村干部虛報畝數(shù)、騙取補貼款提供了可趁之機。
(二)政策宣傳不到位，種糧農(nóng)民的知情權、參與權得不到有效保障�；诋斍暗某青l(xiāng)二元結構，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平較低、農(nóng)民能享受到的基本公共服務還是比較少，其獲取涉農(nóng)補貼信息的途徑比較狹窄、單一，除了通過電視新聞宣傳了解以外，很少有農(nóng)民能通過互聯(lián)網(wǎng)、報紙刊物等媒介全面知悉國家的各種惠農(nóng)政策。個別農(nóng)民除了知道辦理惠民一本通用于領取補貼款，關于補貼款的性質、發(fā)放對象、標準、時間、核定監(jiān)督的程序等等都不清楚。信息的不對稱必然導致農(nóng)民處于弱勢地位，無力對村干部虛報、騙取行為進行監(jiān)督。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督流于形式。一是基于精簡機構的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職干部的數(shù)量、年齡結構、工作經(jīng)驗和工作方法與農(nóng)村管理的新要求有一定差距。每年小麥實地丈量時正值冬春之際，天氣寒冷，工作量大，時間緊張，經(jīng)費不足，一些人怕麻煩而走過場。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時不入村進戶，對所轄村莊情況了解甚少。二是由于直接和村干部打交道，在征地拆遷、計生、民政、征收車船稅、水費、防治白蛾等等行政事務中需要村干部的積極配合，因此對村干部在涉農(nóng)補貼中出現(xiàn)的一些問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也只好睜一眼閉一眼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核工作的“縮水”使虛報冒領補貼款的行為又一次逃過了制度的監(jiān)督。
(四)部分村干部政治思想水平低、法制觀念淡薄。國家對種糧農(nóng)民進行直接補貼，是新形勢下調動農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性，保護農(nóng)民利益，增加種糧農(nóng)民收入，保證國家糧食生產(chǎn)安全，促進農(nóng)村繁榮穩(wěn)定、建設社會主義新農(nóng)村的一項重大舉措。小麥補貼款無論是被擠占挪作他用，還是被個人侵吞占為己有，都是違法甚至犯罪行為。然而在一些村干部眼里，“只要入了村委會的賬，個人不私分占有，就不違法”、“反正是國家的錢，占一點也無所謂”的錯誤思想。在此種觀念的支配下，侵吞小麥補貼出現(xiàn)“前腐后繼”的情況也就不足為奇。
(五) 村干部權力相對集中，缺乏有效的監(jiān)督制約，是導致涉農(nóng)補貼職務犯罪多發(fā)的重要原因。因按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村委會決定問題應當采取少數(shù)服從多數(shù)原則，對涉及村民利益的事項應當提請村民會議討論，但實際情況卻是“決定權”往往集中在支部書記和村委會主任等少數(shù)人手中，大事小情由他們說了算，其他村“兩委”成員“睜一只眼閉一只眼”，不愿不敢監(jiān)督，內部監(jiān)督薄弱，往往是收支無制約，財務審批一人說了算。內部監(jiān)督乏力、同級不愿監(jiān)督、上級不便監(jiān)督，村務公開不到位，‘公示墻’、‘明白紙’走過場，群眾對村里的‘家底’根本不清楚，難以對村委會進行有效的監(jiān)督。
三、預防對策
(一)加大涉農(nóng)補貼的公示力度，增強村級財務透明度，從源頭上預防腐敗行為的出現(xiàn)。我國《村民委員會組織法》明確規(guī)定:“涉及財務的事項至少要每3個月公布一次，接受村民的監(jiān)督。”各村委會統(tǒng)計、上報小麥畝數(shù)，事關村民的切身利益，屬于涉及財務事項，同時，該項工作也是涉農(nóng)補貼發(fā)放的源頭，最容易出現(xiàn)虛報、瞞報的情況，應當依法公開，接受村民監(jiān)督。各村委會應當把統(tǒng)計的小麥畝數(shù)在村務公告欄內張榜公布，并且向村民公示舉報電話。公示期間，對村民們的各種質疑，村干部要耐心、及時地解釋和答復。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強涉農(nóng)補貼的政策宣傳。每年在統(tǒng)計補貼上報數(shù)據(jù)之前，要將當年涉農(nóng)補貼的政策以發(fā)放“知情書”、惠農(nóng)政策手冊或對村民代表集中培訓等形式，直接傳達給廣大村民，真正讓惠農(nóng)政策深入人心，增強廣大農(nóng)民群眾對惠農(nóng)政策的知情度、支持度和參與度，依法維護自身權益。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應把補貼政策宣傳和信息直通機制作為專項工作對待，列入年終政績考評，形成長效監(jiān)督機制。
(三)加強打擊力度，提高法律威懾力。探索建立檢察機關介入涉農(nóng)補貼發(fā)放過程制度，充分發(fā)揮民生檢察服務熱線、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檢察聯(lián)系點和下訪巡訪制度的作用，變事后監(jiān)督為全程監(jiān)督。暢通線索舉報途徑，對舉報情況及時查處，依靠群眾的力量提高發(fā)現(xiàn)和查處違法違紀行為的能力。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)部門、紀檢監(jiān)察、檢察機關等部門的聯(lián)系協(xié)作，形成打擊合力，對達到犯罪標準的案件依法予以嚴懲，對達不到刑事立案標準的案件線索，及時轉交有關部門做出行政或紀律處分。
(四)加強教育，提高廣大村干部的政治和法律意識。要多渠道、多形式開展文化素質教育、權力觀教育和法治教育，增強村級干部拒腐防變的能力。進一步提高農(nóng)村干部素質。加大對村支書、村委會主任的任職培訓力度，搞好管理涉農(nóng)資金的會計、出納等人員的業(yè)務培訓。同時要選好村干部，注重選拔和推薦那些在改革開放中創(chuàng)業(yè)先富起來、愿意為群眾服務的經(jīng)濟能人任支部書記或村委會主任，不斷提高黨支部和村委會成員的素質、威信和號召力。
(五) 加強對涉農(nóng)資金的監(jiān)督管理。涉農(nóng)資金要實行專賬管理，嚴格執(zhí)行涉農(nóng)資金的審批支付制度。與此同時，政府相關部門也要以適當?shù)姆绞�，對涉農(nóng)資金的管理和發(fā)放進行全程監(jiān)督，將職務犯罪預防工作貫徹始終，確保黨和政府的支農(nóng)、惠農(nóng)政策落到實處。健全農(nóng)村民主和監(jiān)督制約制度。各村實行村務公開，做到重大事項由村民大會討論決定，成立村民理財小組，財務開支須經(jīng)村民理財小組審核后張榜公示，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要繼續(xù)發(fā)揮村賬鎮(zhèn)管等制度的作用，積極探索對會計、出納等人員實行交叉任職等方式，定期審計涉農(nóng)資金。
（作者單位：濟陽縣檢察院）
