[ 劉海東 ]——(2012-5-25) / 已閱5662次
一、服務(wù)行政法的產(chǎn)生
傳統(tǒng)的行政法，以行政機(jī)關(guān)的權(quán)力為本位，以秩序行政為中心來構(gòu)建，其核心內(nèi)容圍繞著行政行為展開，所關(guān)注的是國家強(qiáng)制力的直接應(yīng)用，所強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)對公民的管理和公民對行政權(quán)力的服從。這樣的行政法被稱之為管制行政法(或稱管理行政法)。目前，“秩序行政”正向“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變，行政法也開始了轉(zhuǎn)型發(fā)展。
服務(wù)行政成為公共行政的重要內(nèi)容，不可避免地引起行政法內(nèi)容的重大變化:一是行政法的價(jià)值取向更加強(qiáng)調(diào)行政的公共服務(wù)職能，弱化行政權(quán)力的管制職能，提倡行政管理方式方法的創(chuàng)新，日益廣泛地采用一些非強(qiáng)制性的行政管理行為方式;二是由原來的權(quán)力本位向權(quán)力與權(quán)利平衡基礎(chǔ)上的權(quán)利本位轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)以人為本、尊重人權(quán)，重視對公民權(quán)利的保護(hù)和對國家權(quán)力的控制，呈現(xiàn)出行政管理和行政法制的民主化發(fā)展趨勢。從這個(gè)意義上說，服務(wù)行政法也就是民主行政法，行政民主是服務(wù)行政法的核心價(jià)值所在。
二、服務(wù)行政法的制度框架
服務(wù)行政法的價(jià)值理念與我國憲法確立的人民政府執(zhí)政為民、全心全意為人民服務(wù)的宗旨是完全一致的。我國行政法的立法、執(zhí)法、司法和救濟(jì)過程日益重視行政民主的價(jià)值追求和制度創(chuàng)新，更加注重公民的民主參與和對公民權(quán)利的保護(hù)。而行政法的這種民主化進(jìn)程也是服務(wù)行政法逐步確立、逐步取代管制行政法的過程。
服務(wù)行政法的制度架構(gòu)也是建立在行政民主化的基礎(chǔ)之上的，“行政民主”和“民主行政”是服務(wù)行政法律制度構(gòu)建的最基本的價(jià)值內(nèi)核，公民在行政過程中的廣泛民主參與是服務(wù)行政法律制度構(gòu)建的主線。從宏觀層面來講，服務(wù)行政法的制度架構(gòu)主要包括如下要素:
(一)民主化基礎(chǔ)上的行政立法制度。要建立健全行政立法中的聽證、廣泛聽取意見制度。在行政立法過程中要充分發(fā)揚(yáng)民主，多聽取公民的意見，在必要的時(shí)候應(yīng)該召開立法聽證會。如果制定規(guī)范的內(nèi)容對公民的權(quán)利進(jìn)行重要限制或?yàn)楣裨O(shè)定義務(wù)的，應(yīng)盡可能舉行聽證會，聽取公民的意見。
(二)民主化基礎(chǔ)上的行政執(zhí)法制度。在構(gòu)建行政執(zhí)法制度時(shí)一定要充分保障公民的民主參與權(quán)利。制度設(shè)計(jì)要體現(xiàn)多元化、多樣化、系統(tǒng)化、便民化的特點(diǎn)。要完善行政執(zhí)法中程序制度、聽證制度、陳述申辯制度等，既要保證公民能有民主參與的機(jī)會，能夠充分發(fā)表自己的意見，又要保證公民獨(dú)立的主體性地位，能夠自主發(fā)表意見。要進(jìn)一步完善行政管理過程中作為替代、補(bǔ)充和高效手段的其他柔軟靈活的行政方式，如行政指導(dǎo)、行政契約、非拘束性行政計(jì)劃與規(guī)劃等非權(quán)力強(qiáng)制性的行政管理方式和手段。
(三)民主化基礎(chǔ)上的行政司法制度。應(yīng)該在保障公民民主參與的前提下，簡化行政司法的程序，建立健全體現(xiàn)行政司法公正的制度，保障行政司法的公信力和權(quán)威性。
(四)民主化基礎(chǔ)上的監(jiān)督救濟(jì)制度。要設(shè)計(jì)多元化、多樣化、高效化的救濟(jì)方式，增加公民尋求救濟(jì)的路徑，增加救濟(jì)的民主性、公正性和效率性。例如，在行政救濟(jì)中可以嘗試構(gòu)建規(guī)范化的行政怨情(苦情)處理制度，抽象行為司法審查制度，更加人性、公平、便民的行政賠償制度和補(bǔ)償制度等。
三、構(gòu)建服務(wù)行政法的途徑
(一)注重憲法的權(quán)威性與靈活性。以憲法為基準(zhǔn)所制定的各類地方法律法規(guī)，可以根據(jù)地方實(shí)際情況，在不違反憲法的前提下進(jìn)行合理的變更，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力與人民權(quán)利相結(jié)合，以人民的權(quán)利為重。
(二)完善聽證制度。聽證制度是行政程序中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它賦予行政行為的相對人對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為提出質(zhì)疑，并與之在平等的地位上進(jìn)行辯論、質(zhì)證。這對于保證行政行為的公開性，并進(jìn)一步體現(xiàn)行政的服務(wù)價(jià)值，無疑具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。該制度在國外已經(jīng)被長期應(yīng)用，我國行政處罰法首次規(guī)定了這一制度，是一個(gè)很大的進(jìn)步，但明顯的缺陷就是受案范圍過窄。筆者認(rèn)為，應(yīng)擴(kuò)大聽證程序的受案范圍:除法律規(guī)定的三類案件以外，只要是與當(dāng)事人切身利益密切相關(guān)的案件，而且他主動申請，就應(yīng)用聽證程序來處理。
(三)加強(qiáng)行政立法監(jiān)督。一項(xiàng)法律制定得是否合情合理，不僅需要抽象的價(jià)值取向作指導(dǎo)，更需要從實(shí)踐出發(fā)，從現(xiàn)實(shí)微觀層面體現(xiàn)法律的公平公正作用。我國行政立法應(yīng)堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持從國情和實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持走群眾路線。行政立法監(jiān)督，除了通過召開論證會、聽證會等直接形式外，還可以對事關(guān)人們切身利益的重要法律草案，向社會公開，廣泛聽取人民的意見。這樣才能對法律草案中涉及的重大問題進(jìn)行全方位的研究，使制定的法律符合中國國情和實(shí)際，經(jīng)得住歷史的考驗(yàn)。
(四)完善行政救濟(jì)制度。公共服務(wù)型政府的保障實(shí)施，僅靠政府內(nèi)部的監(jiān)督力量和法律規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。除了現(xiàn)有法律體系還應(yīng)該有一套外部的監(jiān)督力量和法律制度。自上世紀(jì)90年代以來，我國相繼制定了一系列保證公共服務(wù)型政府實(shí)施并由外部力量監(jiān)督的法律體系。其中以行政訴訟法為龍頭，包括各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法、行政復(fù)議法、信訪條例等相關(guān)法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件，基本上形成了對公共服務(wù)型政府履行職責(zé)進(jìn)行外部監(jiān)督的法律框架。
(五)行政的社會知悉權(quán)和參與權(quán)。行政的社會知悉權(quán)是指社會公眾依法享有的對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為進(jìn)行了解和獲得有關(guān)資料的權(quán)利。行政的社會參與權(quán)是社會公眾在允許的范圍內(nèi)，廣泛參與國家行政決策的權(quán)利。有的國家規(guī)定了全民公決制度，一項(xiàng)重大行政決策通過與否，不再由行政機(jī)關(guān)決定，而是交由社會表決。這種制度是反映社會行政參與權(quán)的典型。以上兩種權(quán)利都是行政法的服務(wù)價(jià)值的體現(xiàn)，可以有效保障行政行為的公開性、科學(xué)性、民主性，賦予廣大民眾更多的便利，以切實(shí)保障其合法權(quán)益。
(六)強(qiáng)化立法上的具體性和可操作性。行政的社會知悉權(quán)和參與權(quán)尚未被普遍了解，對行政機(jī)關(guān)來說也比較陌生。這就需要在立法層面上將其確定下來。針對這兩項(xiàng)權(quán)利，我國憲法和其他法律有原則性規(guī)定，如憲法第27條第2款明確規(guī)定:“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員應(yīng)依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”今后的立法應(yīng)該加強(qiáng)具體性和可操作性，這樣才能使這兩項(xiàng)權(quán)利真正兌現(xiàn)，切實(shí)從行政立法上提升行政法的服務(wù)價(jià)值。我國行政法以服務(wù)性為其價(jià)值取向，是我國民主政治向前發(fā)展的表現(xiàn)。應(yīng)朝著這個(gè)方向發(fā)展，并進(jìn)行不斷地完善。
(作者單位:重慶市璧山縣人民檢察院)
