[ 王鐵雄 ]——(2012-6-11) / 已閱17461次
(二)公共利益抽象、不明致征地權(quán)濫用
如前所述，2004年修正后的《憲法》第10條第3款、2004年根據(jù)憲法修改的《土地管理法》第2條第4款、2007年頒布的《物權(quán)法》第42條都只是規(guī)定了征收的目的必須是“為了公共利益需要”，均未對“公共利益”作出具體的規(guī)范。這樣就導(dǎo)致在目前的征地實踐中，“公共利益”往往由行政機(jī)關(guān)來具體界定，一般情況下，都是公益性與經(jīng)營性不分，且現(xiàn)行法律中也缺乏經(jīng)營性建設(shè)用地替代流轉(zhuǎn)機(jī)制的規(guī)定。甚至現(xiàn)行法律規(guī)定，無論是為公益還是私益使用土地都一律由國家統(tǒng)一征收。如《土地管理法》第43條規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……”“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地�！币虼耍谖覈F(xiàn)行法律中，對公共利益的規(guī)定抽象、不明，且公益性與經(jīng)營性不分，這是導(dǎo)致地方政府濫用征地權(quán)、侵害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的主要根源。
(三)補(bǔ)償、安置不合理:農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損癥結(jié)所在
在我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)法律制度中，對征地補(bǔ)償、安置的規(guī)定主要存在著兩個方面的問題:一方面，現(xiàn)行法律沒有對征地補(bǔ)償基本原則作出明確規(guī)定。如2004年修改后的《憲法》、《土地管理法》及2007年頒布的《物權(quán)法》都沒有確立征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，只是強(qiáng)調(diào)“給予補(bǔ)償”。另一方面，現(xiàn)行法律按“原用途”補(bǔ)償、安置，標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。如《土地管理法》第47條規(guī)定“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。這一規(guī)定確定了我國集體土地征收補(bǔ)償?shù)幕灸Ｊ�，不僅規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，且重安置、輕補(bǔ)償，不是對被征農(nóng)地的“市價”補(bǔ)償，而是政府的福利分配，沒有區(qū)分被征地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)與社會保障權(quán)。瑏瑣可見，我國現(xiàn)行法律征地補(bǔ)償原則缺失且征地補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定極其不合理，這是導(dǎo)致農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益得不到合理保護(hù)的癥結(jié)所在，也直接導(dǎo)致了社會矛盾的日益復(fù)雜、加劇。
(四)補(bǔ)償權(quán)主體缺位:農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益得不到保護(hù)
1．作為集體土地所有權(quán)主體的“農(nóng)民集體”，不具有法律人格與訴訟主體資格，所以，“農(nóng)民集體”并不是獨(dú)立的補(bǔ)償權(quán)主體。雖然《物權(quán)法》第59條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。但現(xiàn)行土地管理法和地方立法的實際作法上都依然規(guī)定征地補(bǔ)償權(quán)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。如《土地管理法》第49條規(guī)定:“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。”這就導(dǎo)致了現(xiàn)行法律有關(guān)征地補(bǔ)償規(guī)定上補(bǔ)償權(quán)主體不明確甚至缺位、錯位。真正的受償主體往往是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會甚至村委主任，導(dǎo)致征地實踐中集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會以行政管理權(quán)代替農(nóng)地物權(quán)，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。
2．在我國現(xiàn)行立法有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定中，農(nóng)民個人亦沒有獨(dú)立的民事主體地位更不是獨(dú)立的補(bǔ)償權(quán)主體。雖然《物權(quán)法》第125條和第152條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人和宅基地使用權(quán)人都是集體土地上的重要權(quán)利主體。但無論是我國憲法還是物權(quán)法，都規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人與宅基地使用權(quán)人是農(nóng)村的農(nóng)戶而不是農(nóng)民個人。就是農(nóng)戶，按我國物權(quán)法規(guī)定，也不是獨(dú)立的補(bǔ)償權(quán)主體，只能在農(nóng)地征收中參照集體土地所有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。也就是說，物權(quán)法并沒有把土地承包經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人作為獨(dú)立的補(bǔ)償對象。如《物權(quán)法》第121條規(guī)定:“因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42條、第44條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償�！钡�132條規(guī)定:“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償�！�
同時，盡管農(nóng)民集體、農(nóng)民個人是農(nóng)地權(quán)利的重要主體，但我國法學(xué)界對其法律地位的理解存在諸多爭議，法律上也沒有農(nóng)民集體、農(nóng)民個人作為農(nóng)地權(quán)利主體的可操作性規(guī)范，在農(nóng)地征收實踐中，關(guān)于農(nóng)民集體、農(nóng)民個人享有的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益之實現(xiàn)的研究基本上是一個理論空白。而實踐中，征地補(bǔ)償“有法不依”的原因及“無法可依”的癥結(jié)實際上就根源于農(nóng)民集體、農(nóng)民個人主體性問題的法律規(guī)定和理論詮釋上尚不適應(yīng)市場化要求。
(五)征地客體狹窄:農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)缺失
1．征地客體狹窄。根據(jù)《物權(quán)法》第42條與《土地管理法》第47條的規(guī)定，目前我國征地法律制度中的征地客體僅限于農(nóng)村集體土地所有權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及其他用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)，均非獨(dú)立的征地客體。而且就是集體土地所有權(quán)本身雖然是獨(dú)立的征收客體，但因為在目前的征地實踐中往往主體錯位，對農(nóng)民來說，其作為獨(dú)立征收客體的補(bǔ)償利益并未得到體現(xiàn)�，伂帰�
2．在農(nóng)地征收中，內(nèi)含集體成員權(quán)與社會保障功能的集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)與其他農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)在征收補(bǔ)償時并沒有單獨(dú)區(qū)分開來。瑏瑥這就使享有集體成員權(quán)的農(nóng)民的社會保障權(quán)得不到充分的保護(hù)。
3．集體建設(shè)用地使用權(quán)甚至不是農(nóng)民享有的獨(dú)立物權(quán)類型、更不具有與國有建設(shè)用地使用權(quán)平等的法律地位。我國《物權(quán)法》對集體建設(shè)用地使用權(quán)沒有作出具體規(guī)定，只是在第151條規(guī)定:“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理�！倍鶕�(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定，農(nóng)民個人根本不享有集體建設(shè)用地使用權(quán)。這就導(dǎo)致了我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)法律制度中征地客體極其狹窄、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益根本得不到有效保護(hù)。
(六)正當(dāng)法律程序缺失:私人財產(chǎn)權(quán)益缺乏司法保護(hù)
1．未確立征地前先行協(xié)商程序。我國現(xiàn)行法律未規(guī)定征收人申請征地前應(yīng)先與被征收人協(xié)議價購的先行協(xié)商程序。土地管理法第48條只是規(guī)定:“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。”
2．未明確征地中正當(dāng)法律程序�！锻恋毓芾矸ā返�48條雖然確定了我國集體土地征收補(bǔ)償公告程序的基本模式，但對征收補(bǔ)償聽證程序卻只字未提。
3．欠缺征地補(bǔ)償爭議的司法裁判程序。我國現(xiàn)行法律欠缺征地補(bǔ)償爭議的司法裁判程序，尤其是沒有規(guī)定補(bǔ)償爭議的民事訴訟解決程序。2004年修正后的《憲法》對征地補(bǔ)償程序未作規(guī)定。2007年頒布的《物權(quán)法》第42條對征地補(bǔ)償程序也只作了“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”的原則性規(guī)定。2004年根據(jù)憲法修改的《土地管理法》對征地補(bǔ)償爭議解決程序只字未提。可見，從法律層面上來看，我國現(xiàn)行法律對征地補(bǔ)償爭議解決程序則幾乎是一片空白。
這就導(dǎo)致了我國現(xiàn)行有關(guān)征地補(bǔ)償與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)法律規(guī)定和征地實踐中征地決定、補(bǔ)償決定、征地補(bǔ)償爭議解決往往由行政機(jī)關(guān)全權(quán)處理。被征地農(nóng)民意愿得不到尊重，正當(dāng)法律程序缺失，補(bǔ)償爭議投訴無門，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益缺乏司法保護(hù)。
四、我國征地補(bǔ)償與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)改革對策
(一)明確征地補(bǔ)償合憲性法律基礎(chǔ)
由于征地是指強(qiáng)制剝奪農(nóng)民已依法取得的土地財產(chǎn)權(quán)益，而2004年《憲法修正案》第13條明確規(guī)定:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯�！薄皣乙勒辗梢�(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)”。所以征地必須在憲法保護(hù)財產(chǎn)權(quán)原則下始可發(fā)動并須有合憲性法律基礎(chǔ)，即其實施要件與程序應(yīng)有明確且嚴(yán)格的法律限制性規(guī)定�，伂悽炓虼�，必須建立農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)、征地和補(bǔ)償三位一體的法律體系，從保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益角度改革和完善我國現(xiàn)行法律:其一，應(yīng)進(jìn)一步修正現(xiàn)行憲法，明確規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t與補(bǔ)償爭議的訴訟解決程序。其二，應(yīng)進(jìn)一步完善物權(quán)法，具體規(guī)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);明晰各類征地客體與補(bǔ)償權(quán)主體，從物權(quán)法上強(qiáng)化農(nóng)民個人對集體土地進(jìn)行獨(dú)立支配的權(quán)利。其三，應(yīng)盡快制定專門的《農(nóng)地征收補(bǔ)償法》，作為與物權(quán)法配套的補(bǔ)充法、程序法。瑏瑧具體規(guī)范“公共利益”內(nèi)容、統(tǒng)一規(guī)定征地補(bǔ)償程序、嚴(yán)格區(qū)分征收與補(bǔ)償兩個不同法律性質(zhì)的行為階段。從而使我國征地補(bǔ)償與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)具有充分的合憲性法律基礎(chǔ)。
(二)明確公益目的法律制度
“公共利益”內(nèi)容應(yīng)遵循立法者具體規(guī)范原則。即征地“公益”類型、征地事項由立法者在分散的各個法律中具體規(guī)定，對征地事項的規(guī)定采列舉及概括混合方式。瑏瑨其中，概括性公益條款由基層人大決策并由司法機(jī)關(guān)就個案具體判斷。應(yīng)盡可能避免援用空泛及抽象之用語至國家權(quán)力濫用公益情況發(fā)生。同時，應(yīng)從法律上嚴(yán)格界定公益性與經(jīng)營性目的建設(shè)用地，排除為純粹國庫利益、地方財政利益及私人目的等經(jīng)營性目的的征地，建立經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一市場流轉(zhuǎn)機(jī)制，確立集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)平等法律地位，以切實保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。
(三)完善補(bǔ)償安置法律制度
我國在推進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)的進(jìn)程中，尤其在當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的時期，迫切要求我們借鑒國外先進(jìn)的立法與司法經(jīng)驗，盡快完善補(bǔ)償安置法律制度:一方面，應(yīng)修正現(xiàn)行憲法與完善物權(quán)法，明確規(guī)定“公正的、事先的”補(bǔ)償原則。另一方面，應(yīng)盡快制定專門的《農(nóng)地征收補(bǔ)償法》，確立公平合理的“市價”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):包括對被征農(nóng)地于征收計劃決定時當(dāng)?shù)氐摹翱陀^市價”補(bǔ)償請求權(quán)和對被征地農(nóng)民本身生存、發(fā)展的“特別價值”補(bǔ)償請求權(quán):即確保具有集體成員資格的被征地農(nóng)民世代生存保障與就業(yè)保障權(quán)。以體現(xiàn)農(nóng)地物權(quán)作為農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)與公權(quán)力對抗時所應(yīng)具備的基本屬性。
(四)明確補(bǔ)償權(quán)主體法律制度
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