[ 鄭治虎 ]——(2003-10-15) / 已閱40602次
論行政訴訟與法治國家
鄭治虎
行政訴訟通常是法治國家保護公民免受強大國家機器壓迫而建立的一項重要制度，同時又是法治國家得以實現(xiàn)的前提條件。本文試圖就行政訴訟與法治國家的關(guān)系，以及如何加強和完善我國行政訴訟法展開討論，以期為行政訴訟對建設(shè)社會主義法治國家的重要性提供一個理論依據(jù)。
一、 行政訴訟的概念及其產(chǎn)生原因
行政訴訟是適應(yīng)現(xiàn)實社會迫切需要由權(quán)威、公正的司法機關(guān)對不法行政行為侵犯行政相對人合法權(quán)益予以司法救濟，切實保障行政相對人合法權(quán)益的一種司法程序。行政訴訟具有多重性質(zhì)：解決行政爭議的制度；行政救濟制度；行政責(zé)任制度；行政法制監(jiān)督制度等。
其產(chǎn)生原因是： 行政機關(guān)是行政執(zhí)法的主體，它和行政相對人在行政法律關(guān)系中的地位是不平等的。行政機關(guān)可以依靠自身的力量強制行政相對人接受和服從行政管理，而不必也無須借助行政訴訟來實現(xiàn)行政機關(guān)所代表的國家意志，反之行政相對人在行政法律關(guān)系中處于被管理、被支配和服從的地位，其合法權(quán)益往往易受到行政機關(guān)行政行為的侵犯。由于行政相對人在行政法律關(guān)系中處于一種從屬地位，而行政機關(guān)則不僅處于支配地位，而且還擁有來自于全社會的影響力或支配力，這就使行政機關(guān)有可能憑借它所擁有的支配力或影響力，使相對人服從于行政機關(guān)的權(quán)勢，因此行政相對人為維護其合法權(quán)益免受行政權(quán)的侵害，并在受到侵犯時能及時予以有效救濟迫切需要由獨立于行政機關(guān)之外的司法機關(guān) ，通過公正、權(quán)威的適用法律來審理行政案件并作出相應(yīng)的判決，以保障和維護行政相對人的合法權(quán)益。行政訴訟正是為了滿足行政相對人的這一合法的要求，并且經(jīng)過一個艱難曲折發(fā)展的過程而逐漸產(chǎn)生和發(fā)展起來的。
二、 法治國家及其實現(xiàn)條件
法治國家是一個復(fù)雜的概念，是與專制國家相對立的，它既是指一種治國的思想體系，又是指一套治國的方式、原則和制度，還是指依法治國所形成的一國理想的社會狀態(tài)。通常又分為形式意義上的法治國家和實質(zhì)意義上的法治國家，前者就是依法治國，要求國家機關(guān)的一切活動都必須依據(jù)憲法和法律，后者是指良法治國，不僅要求國家機關(guān)依法活動，還要求憲法和法律必須是民主、自由、平等、正義、人權(quán)、理性、文明、秩序和效益的完美結(jié)合。
為實現(xiàn)實質(zhì)意義上的法治國家創(chuàng)造條件，我們首先必須培養(yǎng)公民的現(xiàn)代法治精神，它至少包括以下幾個觀念：
第一、 善法惡法觀念：以正義為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以這樣認(rèn)定，即如果一部法律以正義實現(xiàn)為追求，該法便是善法，舍棄了正義的標(biāo)準(zhǔn)，便是惡法。惡法不為法，人人有權(quán)予以抵抗。當(dāng)一個社會中的人們普遍掌握了判別法律正義與否的標(biāo)準(zhǔn)并且具有抵抗惡法的意識，該社會的法律制度也就具有了去惡從善的內(nèi)在活力，滿足了實質(zhì)法治的最低要求。
第二、 法律至上觀念：該觀念要求消除特權(quán)，立法者和統(tǒng)治者守法，法律是全體民眾的主人，不論其權(quán)力大小和地位高低；反之，如果公眾心目中的認(rèn)同的最高權(quán)威不是法律，而是權(quán)力或宗教信仰等其他東西，那么這個國家就肯定不是法治國家。在凡有權(quán)力高于法律的地方，法律都是隨執(zhí)掌權(quán)力者的意志被隨意塑造的，都是人格化的，沒有理性而且多變，連形式法治都不能實現(xiàn)。
第三、 權(quán)利文化觀念：天賦人權(quán)是近代啟蒙思想產(chǎn)生以來人們追求人格獨立、身份平等和行動自由的必然結(jié)果和普遍共識，而權(quán)利文化觀念則是其中應(yīng)有之義。它首先表明公民有權(quán)主宰國家，國家以保證公民主人地位為義務(wù)，其次還表明國家權(quán)力來源于公民通過憲法和法律同意讓渡的部分權(quán)利，為公民更好地行使權(quán)利服務(wù)，如果權(quán)力行使背離保障公民的宗旨，公民有權(quán)通過法律改造之。
為實現(xiàn)實質(zhì)意義上的法治國家創(chuàng)造條件，我們還必須在制定具體的憲法和法律等國家基本制度時堅持如下的現(xiàn)代法治原則：
第一、 分權(quán)制衡原則：任何權(quán)力如果不受到控制就會走向?qū)Ｖ坪透瘮�，絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗，而控制權(quán)力的最好方法不外乎權(quán)力分立和以權(quán)制權(quán)。只有在法律上確定這樣的制度和原則，才能實現(xiàn)權(quán)力之間的相互牽制，而不是權(quán)力破壞法律。
第二、 權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一原則：不論哪種權(quán)力主體，只要其啟動了權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)為其預(yù)設(shè)責(zé)任，以防止其濫用權(quán)力或不履行義務(wù)。
第三、 司法獨立和中立原則：司法權(quán)是一種判斷權(quán)，司法的判斷性要求它排除干擾與利誘，保持公正與純潔，不偏不倚地依既定規(guī)則辦事，即保持獨立和中立。另外，由于司法權(quán)是國家權(quán)力中的終極性權(quán)力，它對爭執(zhí)的判斷和處理是最后和最權(quán)威的，這必然要求它代表著社會公正，如果不能保持獨立和中立，司法公正就會受到懷疑，社會公正也就蕩然無存，而沒有了社會公正法治國家也就不復(fù)存在。
三、 行政訴訟對于建立法治國家具有重要作用
1、 行政訴訟通過提高全體社會成員的民主意識增強了人們對惡法的抵抗精神。
行政訴訟為全體社會成員提供一個學(xué)習(xí)民主、提高民主觀念的有效途徑。行政訴訟是民告官的訴訟，它通過官民同在法庭上爭論是非曲直，平等地接受和服從判決，把在行政法律關(guān)系中行政機關(guān)及其工作人員與行政相對人雙方之間不平等的地位改變?yōu)樵谛姓V訟法律關(guān)系中雙方完全平等的地位，這就有助于打破"官貴民賤"、"官治民"、"民不可告官"的舊觀念，培植全體社會成員民主意識。只有全體社會成員具有了平等的民主意識，他們才會敢于和惡法作斗爭。
2、 行政訴訟通過維護憲法和法律的權(quán)威強化了人們的法律至上觀念。
憲法是國家根本大法，是治國安邦的總章程，法律則是國家立法機關(guān)制定的，他們的效力要高于行政機關(guān)的規(guī)范性文件，同時行政機關(guān)的一切活動都要以憲法和法律為依據(jù)。行政訴訟的建立正是依據(jù)這一原理，審判機關(guān)通過進(jìn)行司法審查，對與憲法和法律相沖突的其他規(guī)范性文件予以撤銷或不加適用，對于違憲或者違反法律的國家機關(guān)的行政行為予以糾正或制裁，向全社會莊嚴(yán)宣告憲法和法律的崇高地位。
3、 行政訴訟通過保障行政相對人合法權(quán)益促進(jìn)了公眾權(quán)利文化意識的覺醒。
行政訴訟的根本目的和基本功能是保障公民權(quán)利、自由的充分實現(xiàn)。它通過審判機關(guān)受理行政相對人不服行政行為而提起的訴訟，并適用嚴(yán)格的司法程序?qū)π姓讣鞒鰧徖砼袥Q，公正合理地解決行政爭議，為行政相對人的合法權(quán)益提供有力的、權(quán)威的司法保障；在具體的行政訴訟制度中，通過專家輔助證人的設(shè)置，使得公民在行政訴訟中遇到專業(yè)性問題可以請專家到法庭作證或接受質(zhì)詢，以更好地維護自己的正當(dāng)權(quán)益。通過對舉證責(zé)任的分配 ，舉證時限的最后期限及取證限制作出的有利于原告的規(guī)定 ，充分體現(xiàn)了對公民合法權(quán)益的保護 。顯然，這些規(guī)定，對于喚醒公民的權(quán)利自我保護精神，都會起到積極有效的作用。
4、 行政訴訟通過司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約貫徹了分權(quán)制衡原則。
行政訴訟就其實質(zhì)來說是司法權(quán)依據(jù)立法權(quán)來制約行政權(quán)。當(dāng)行政相對人對侵犯其合法權(quán)益的各種違法失職的行政行為向法院起訴時，法院通過適用立法機關(guān)制定的法律并依據(jù)嚴(yán)格的司法程序，審理行政案件，實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效司法監(jiān)督，促使行政機關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行政，充分體現(xiàn)了立法權(quán)力、行政權(quán)力和司法權(quán)力的相互分立和牽制。
5、 行政訴訟通過追究行政機關(guān)及其工作人員的違法行為并使其承擔(dān)行政責(zé)任，貫徹了權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一原則。
按照行政訴訟制度的規(guī)定，作為被告的行政機關(guān)不僅對其作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，而且，一旦敗訴行政機關(guān)及其主管人員還要承擔(dān)行政責(zé)任，這就能促使行政機關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行政，慎重行使手中的權(quán)力，有清醒的責(zé)任意識，從而提高行政活動效率和質(zhì)量，克服或減少行政方面的官僚主義，促進(jìn)為政清廉。
6、 行政訴訟通過獨立于立法機關(guān)和行政機關(guān)的審判行為貫徹了司法獨立和司法中立原則。
行政訴訟制度產(chǎn)生的本身和行政機關(guān)在行政訴訟中充當(dāng)被告，證明了司法機關(guān)已經(jīng)獨立于立法和行政機關(guān)之外。另外，行政訴訟制度通過賦予法院傳訊政府官員出庭作證和對違法行政予以制裁的權(quán)力，明確表明司法機關(guān)對行政案件獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)的干涉。在行政訴訟中，還通過回避等制度保證法官的中立地位。
四、 只有法治國家才會產(chǎn)生真正意義上的行政訴訟
從世界范圍來看，行政訴訟制度盡管其表現(xiàn)形態(tài)、發(fā)展程度有差異，但作為一項訴訟法律制度，它的出現(xiàn)并非偶然，而是到了近現(xiàn)代社會國家權(quán)力日益分化的情況下才出現(xiàn)的。并且以解決行政爭議為已任的行政訴訟制度的建立只有在法治國家觀念逐漸深入人心的歷史條件下才具有現(xiàn)實可能性。
1、 以憲政為核心的法治國家的政治體制是行政訴訟制度建立建立和發(fā)展的首要因素。因此，如果說在"朕即國家"的奴隸、封建專制的政體下，或許還有行政（實體）法律規(guī)范的話，那么在那時，就絕不可能有以行政訴訟法律規(guī)范為基礎(chǔ)的行政訴訟制度的存在。十七、八世紀(jì)，資產(chǎn)階級在反封建的民主革命勝利后實行分權(quán)制衡，司法獨立、代議民主、法律面前人人平等，以法治國，并頒行憲法，建立了完全不同于中世紀(jì)王權(quán)政治的法治政府和有限政府，這就使國家行政權(quán)力同其他國家權(quán)力的制衡關(guān)系和政府同人民的平等關(guān)系固定化、法制化，使行政權(quán)力受到司法機關(guān)的制約；政府受到人民的監(jiān)督，從而為國家承受行政訴訟提供了政治基礎(chǔ)。
2、 法治國家中健全的國民人格為行政訴訟制度建立奠定了人身基礎(chǔ)。同政治體制相比較，人身因素是行政訴訟制度建立和發(fā)展更為基礎(chǔ)、更為深刻的因素。在奴隸社會和封建社會，不僅奴隸生產(chǎn)和生活而且奴隸的人身都直接完全地依附于奴隸主，奴隸無任何自由、權(quán)利可言，不具備獨立的人格，因而不可能成為獨立的訴訟主體；在封建時代，農(nóng)民雖有一定程度的人身自由和權(quán)利，但由于仍被束縛在地主的土地上，同地主之間還有牢固的人身依附關(guān)系，而地主又依附于國王，在這種"普天之下，莫非王土，率士之濱，莫非王臣"的社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)中，除了皇帝之外，不存在第二個獨立的人格主體。因而在奉行自然經(jīng)濟或產(chǎn)品經(jīng)濟，商品經(jīng)濟極不發(fā)達(dá)的奴隸社會、封建社會客觀上不存在產(chǎn)生行政訴訟的人格主體。而在資本主義時代，不僅個人擺脫了傳統(tǒng)的人身束縛成為獨立的訴訟主體，而且隨著商品經(jīng)濟的日益發(fā)達(dá)，一些企業(yè)也成為獨立的法人主體，從而不可避免的與國家這個傳統(tǒng)主體發(fā)生矛盾、沖突和爭議，并迫切需要確立相應(yīng)的法律機制予以協(xié)調(diào)和平衡，這就為行政訴訟制度的建立和發(fā)展提供了客觀的土壤和內(nèi)在的動力。
3、 法治國家中的法治與分權(quán)理論是行政訴訟制度建立的思想文化基礎(chǔ)。法治和分權(quán)理論的傳播，是行政訴訟制度賴以建立和發(fā)展的思想文化條件。法治的基本含義就是一切掌握國家權(quán)力的機關(guān)和官員，既統(tǒng)治者或管理者都須守法，受制于法，也就是以法制權(quán)。由于國家立于社會之上，它與公民的地位是不平等的，實行法治意味著國家和公民同受法律的約束，統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者、管理者和被管理者皆受法律的制約，而不允許任何一方有超越法律的特權(quán)，法律面前任何人、任何機關(guān)其地位是平等的，因此，講法治，首要的是以法制權(quán)，這是法治的重點和要旨。以法制權(quán)的一項重要內(nèi)容就是政府行為受法律約束，政府違法行為受司法追究。這種以法治國的思想為行政訴訟制度的確立提供了理論基礎(chǔ)。 司法權(quán)與行政權(quán)相分離，以司法權(quán)制約行政權(quán)，這是權(quán)力分立和權(quán)力制約的一項重要內(nèi)容。行政訴訟制度的建立，正是以司法權(quán)制約行政權(quán)，實現(xiàn)權(quán)力分立和權(quán)力制衡的一種具體手段和途徑。
五、 如何改進(jìn)我國目前的行政訴訟以適應(yīng)建設(shè)社會主義法治國家的要求
我國現(xiàn)行的行政訴訟制度還很不完善，還遠(yuǎn)不能適應(yīng)建設(shè)社會主義法治國家的要求，按照前文所述的法治精神和法治原則，在筆者看來至少應(yīng)當(dāng)從以下三個方面加以完善。
第一， 關(guān)于抽象行政行為的審查。
抽象行政行為是指行政權(quán)所指向的對象不是特定的當(dāng)事人，而是一定范圍或區(qū)域內(nèi)的不特定的多數(shù)人。本來行政權(quán)只是一種執(zhí)行法律的權(quán)力，在現(xiàn)代行政法的制度下，行政權(quán)得到了擴張，還擁有制定法律法規(guī)的權(quán)力。原先的依法行政，所謂法指的是議會制定的法律，立法權(quán)屬于議會，現(xiàn)在卻向行政機關(guān)轉(zhuǎn)移， 在我國國務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)，國務(wù)院各部門有權(quán)制定部門規(guī)章，省級政府和較大的市的政府有權(quán)制定政府規(guī)章。這些即屬于行政立法，都屬于抽象行政行為的范疇。
在我國目前的行政訴訟法框架下，法院對行政權(quán)的監(jiān)督僅限于對具體行政行為，并且只能根據(jù)行政機關(guān)制定的抽象行政行為來審查其具體行政行為，這樣起不到審判權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督作用。所以，必須擴展我國目前的行政訴訟的受案范圍，法院應(yīng)當(dāng)可以審查法律范疇之外的所有規(guī)范性文件，包括國務(wù)院的行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章以及規(guī)章以下的其他抽象行政行為。行政權(quán)之行使，無論表現(xiàn)為具體行政行為，還是抽象行政行為，審判機關(guān)都可以行政訴訟的方式進(jìn)行監(jiān)督以決定是否加以適用。只有如此才能真正體現(xiàn)體現(xiàn)權(quán)力制衡原則，滿足法治的要求。
第二， 關(guān)于與行政復(fù)議的沖突的解決
1990年我國在政府內(nèi)部建立了行政復(fù)議制度，即在行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)設(shè)立行政復(fù)議機關(guān)，受理公民對行政機關(guān)具體行政行為不服的復(fù)議申請，這里所謂的行政復(fù)議機關(guān)，在大多數(shù)的情況下指的是政府所屬工作部門，少數(shù)情況下指的是各級政府。通過該制度，一些具體行政行為被從行政訴訟的受案范圍中排除，還有一些具體行政行為在提起行政訴訟前必須經(jīng)過行政復(fù)議。該制度的建立依據(jù)或是因為一些政府部門的行政業(yè)務(wù)具有極高的技術(shù)性和專業(yè)性，法院沒有能力審查；或者因為政府部門行政級別過高如國務(wù)院，法院沒有資格監(jiān)督 。
這種行政復(fù)議制度在一定程度上剝奪了公民接受審判的權(quán)利，侵犯了司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)享有的法律賦予的審判權(quán)，破壞了分權(quán)原則，與法治國家的目標(biāo)是背道而弛的。另外，由于行政復(fù)議機關(guān)隸屬行政部門，不具有獨立性，是行政機關(guān)自己充當(dāng)自己的法官，其公正性難以保證。因此為符合法治的要求，筆者建議，取消行政復(fù)議制度，將其與行政訴訟制度合并，統(tǒng)一由司法機關(guān)行使。
第三， 關(guān)于具體行政行為合理性的審查
1989年行政訴訟法只是建立起審判機關(guān)對行政權(quán)執(zhí)法活動中的具體行政行為的合法性的審查，由于現(xiàn)代行政權(quán)擁有極大的自由裁量空間，行政權(quán)的行使除了其合法性以外，還有一個在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，具體行政行為是否合理的問題，而對于廣泛存在的具體行政行為是否合理的問題法院卻無權(quán)審查，這顯然是我國行政訴訟制度的一大缺陷。
如前文所述，現(xiàn)代法治是指實質(zhì)意義上的法治，即良法之治，它以追求社會正義和公正為目標(biāo)，它要求司法機關(guān)在作出裁決時，不僅考慮行為的合法性，還要求考慮合理性，并且賦予法官很大的自由裁量權(quán)以保證最終判決的合理，因此只有在行政訴訟中增加對行政行為合理性的審查是才能符合善法之治的法律精神。
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