[ 陳小君 ]——(2012-6-21) / 已閱26199次
2.司法權(quán)對農(nóng)民集體分配自治權(quán)的干預
司法權(quán)對農(nóng)民集體享有的土地補償款分配自治權(quán)的干預，主要體現(xiàn)在:一是對哪些人有權(quán)參與分配的決定權(quán)的干預;二是對是平均分配還是按所盡義務(wù)或者貢獻分配的決定權(quán)的干預。
首先，大多數(shù)法院在土地補償款分配糾紛案件中，審查、確認外嫁女及其落戶子女等特殊人員的集體成員資格，并直接判決給付其固定數(shù)額的土地補償款，不僅是對農(nóng)民集體自治決議效力的形式審查，而且也是對自治決議內(nèi)容的直接否定。例如，河南省信陽市中級人民法院(2011)信中法民終字第8號民事判決書便以“卷井洼組的土地補償款分配方案第七條‘凡出嫁姑娘，自資金到位之日，一律不得參與分配’的內(nèi)容，因違反相關(guān)法律規(guī)定，該條款為無效條款”為由，維持了判令給付原告土地補償款的一審判決。湖南省寧鄉(xiāng)縣人民法院(2011)寧民初字第1649號、第1450號、第1451號、第1653號4個民事判決書均以“村民小組代表同意并簽字的分配方案，未包括對獨生子女家庭應(yīng)增加一人份額，與法律、法規(guī)規(guī)定相違背”為由，直接判令給付原告土地補償款47316元。
其次，絕大多法院都直接否定了不等額分配的村民民主決議，責令按相同數(shù)額支付補償款。例如，郴州市蘇仙區(qū)人民法院(2011)蘇民初字第243號民事判決書針對被告以原告系“已結(jié)婚婦女及子女”為由，只分配給原告朱玲麗土地征收補償款8萬元，未分配給原告張子曦任何款項，而基于其他村民每人分得11.5萬元的事實，直接判令再支付原告朱玲麗土地征收補償款3.5萬元，支付原告張子曦土地征收補償款11.5萬元。新鄉(xiāng)市紅旗區(qū)法院(2011)紅民一初字第111號民事裁判書針對“被告以所盡村民義務(wù)不同，只為原告分配40%土地補償款”的事實，直接判令再支付剩余60%。此外，常德市中級人民法院在(2011)常民三終字第82號民事判決書中認為:土地被征收所獲得的土地補償費屬于全體集體經(jīng)濟組織成員共同所有，集體經(jīng)濟組織決定用于分配的土地所有權(quán)的補償部分和基于集體土地所有權(quán)產(chǎn)生的收益部分，因作為一種自然資源的對價，其價值量與集體經(jīng)濟組織成員的個人勞動或者貢獻沒有關(guān)系。
3.農(nóng)民集體分配自治權(quán)的異化
在立法權(quán)與司法權(quán)的雙重介入和干預下，農(nóng)民集體享有的土地補償款的分配自治權(quán)受限的事實，可以說明農(nóng)民集體的分配自治權(quán)在一定程度上已經(jīng)向執(zhí)行權(quán)異化:一方面農(nóng)民集體以民主議定的形式主動地執(zhí)行“農(nóng)民集體所有的土地補償款在集體成員間平均分配”的立法規(guī)則;另一方面集體成員民主議定的人均分配數(shù)額，又被動地成為人民法院判決支持個別被侵害者應(yīng)分配數(shù)額的參考依據(jù)。在未將土地補償款全部分配的情形下，直接支持原告的具體分配數(shù)額不僅可以增強判決的確定力，而且還可以間接督導民主議定的分配方案不要輕易剝奪他人的分配收益權(quán)。當然，在集體土地補償款全部用于分配的場合中，可以效仿常德市鼎城區(qū)人民法院(2011)常鼎民初字第624號民事判決書只判令“增加一人份額”。
(三)土地補償款分配糾紛司法救濟的立法完善
1.重構(gòu)土地補償款分配糾紛的司法管轄權(quán)
對農(nóng)民集體享有的土地補償款分配自治權(quán)已經(jīng)部分異化的事實，應(yīng)當理性分析，正確對待。首先，自治權(quán)的異化有其合理性，理由為:(1)集體土地屬于農(nóng)民集體所有，而“成員集體所有是一種公有，它和共有在法律上有極大差別�！盵33]這一屬性為立法權(quán)和司法權(quán)的介入與適當干預提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。(2)“多數(shù)人的暴政”、“集體行動的困境”等理論，則為立法權(quán)和司法權(quán)的介入提供了理論根據(jù)。(3)與土地補償款分配糾紛有關(guān)的上訪現(xiàn)象、惡性事件等又為立法權(quán)和司法權(quán)的介入提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。其次，當務(wù)之急不是矯正自治權(quán)的異化，而是順勢利導，重構(gòu)土地補償款分配糾紛的司法管轄權(quán)，具體意見是:(1)凡農(nóng)民集體已經(jīng)形成土地補償款分配決議后提起分配請求的，人民法院均應(yīng)當予以受理。(2)若集體成員民主決議程序違法，人民法院應(yīng)當撤銷土地補償款的分配決議，并責令集體經(jīng)濟組織重新召開民主會議形成土地補償款分配決議。(3)集體成員民主決議的分配方案盡管程序合法，但是因排除個別特殊人員分配受益權(quán)引發(fā)訴訟的，人民法院應(yīng)當審查被排除者是否具有本集體成員資格，一旦認定其享有成員資格，應(yīng)當直接判令支持其分享補償款的具體數(shù)額。如果第一種處理方式恪守了農(nóng)民集體自治權(quán)的話，那么第二種處理方式則兼顧了農(nóng)民集體自治權(quán)和執(zhí)行權(quán)，第三種處理方式直接體現(xiàn)了自治權(quán)向執(zhí)行權(quán)的理性異化。
2.明確集體成員資格的司法審查權(quán)
根據(jù)集體經(jīng)濟組織的自治權(quán)理論，在認定成員資格上，集體成員大會或代表會議有當然審查權(quán)。同時，還應(yīng)當明確集體成員資格的司法審查權(quán)，理由是:首先，從理論上看，成員資格屬于一種民事身份權(quán)，不僅與財產(chǎn)權(quán)密切聯(lián)系，而且也是直接決定集體成員能否享受集體經(jīng)濟利益的關(guān)鍵。其次，審查集體成員資格已形成了普遍的司法實踐。前述相關(guān)案例已經(jīng)表明，所有支持被侵害者土地補償款分配請求權(quán)的法院，都是以審查并確認集體成員資格為前提的。
3.完善集體成員資格的認定依據(jù)
集體成員資格的認定依據(jù)不明確、不統(tǒng)一，是集體成員民主決議的分配方案侵害特殊群體合法財產(chǎn)權(quán)以及土地補償款分配糾紛日益增多的一個主要因素。因此，基于成員權(quán)的平等性，應(yīng)當制定全國統(tǒng)一的集體成員資格認定依據(jù)。首先，鑒于集體成員資格的認定涉及基本民事權(quán)利，在集體經(jīng)濟組織法尚未出臺、且《土地管理法》不宜規(guī)定集體成員資格認定依據(jù)的情況下，可以考慮由《土地管理法(修正案)》授權(quán)國務(wù)院在《集體土地征收征用條例》中予以規(guī)定。其次，可以借鑒《吉林分配意見》和《福建高院解答》等規(guī)范性文件采取概括加列舉的規(guī)定方式，既保證適用的靈活性又強化可操作性。概括式規(guī)定成員資格的認定原則或主要考慮因素、資格取得或者喪失的一般情形等;列舉式規(guī)定外嫁女，“入贅”婿，離婚、喪偶婦女，外出學習、服兵役、兩勞服刑人員，外出經(jīng)商、務(wù)工人員，新出生人口，空掛戶，回鄉(xiāng)退養(yǎng)人員等特殊群體成員資格的認定。
注釋:
[1]史際春、李青山:《論經(jīng)濟法的理念》，載《華東政法學院學報》2003年第2期。
[2]“抑公”所要解決的是與公權(quán)力的對抗問題，而“揚私”在于農(nóng)民個體意志的民主體現(xiàn)、權(quán)利的自我主張。參見陳小君:《走在鄉(xiāng)間的小路上(代前言)———漫談我國農(nóng)村土地法律制度之“四面墻”》，載陳小君等著:《后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)地法制運行實證研究》，中國政法大學出版社2009年版，第Ⅴ頁。
[3]劉勇:《物權(quán)法草案第49條應(yīng)當取消———評物權(quán)法草案關(guān)于公益征收與征用制度的規(guī)定》，載《政治與法律》2006年第4期。
[4]鄒愛華、符啟林:《論土地征收的性質(zhì)》，載《法學雜志》2010年第5期。
[5]截至2007年底，全國征地用途中僅有20%土地是為綠化等公共利益的，80%的農(nóng)用地被征用后轉(zhuǎn)做房地產(chǎn)開發(fā)等建設(shè)用地。參見趙蕾、陳宵:《土地法律修改將提速，保障農(nóng)民權(quán)益是重心》，載《南方周末》2008年10月16日，第A4版。
[6]陳小君等著:《農(nóng)村土地法律制度的現(xiàn)實考察與研究———中國十省調(diào)研報告書》，法律出版社2010年版，第247頁。
[7]“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組:《農(nóng)村土地法律制度運行的現(xiàn)實考察———對我國十個省調(diào)查的總報告》，載《法商研究》2010年第1期。
[8]陳明:《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利保護》，湖北人民出版社2006年版，第147頁。
[9]王衛(wèi)國主編:《21世紀中國民法之展望———海峽兩岸民法研討會論文集》，中國政法大學出版社2008年版，第365頁。
[10]譚術(shù)魁:《中國頻繁爆發(fā)征地沖突的原因分析》，載《中國土地科學》2008年第6期。
[11]米萬英:《澳門征收制度的特色》，載《法學》2007年第8期。
[12]李蕊:《從美國司法判例看我國土地征收制度的完善》，載《廣西社會科學》2005年第12期。
[13]潘嘉瑋:《城市化進程中土地征收法律問題研究》，人民出版社2009年版，第201頁。
[14]賀榮:《物權(quán)法與行政訴訟實務(wù)問題研究》，中國法制出版社2008年版，第174頁。
[15]王名揚:《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第374－396頁。
[16]王春梅:《俄羅斯土地征收制度與私權(quán)保護》，載《俄羅斯中亞東歐研究》2007年第5期。
[17]陳小君:《農(nóng)地法律制度在后農(nóng)業(yè)稅時代的挑戰(zhàn)與回應(yīng)》，載《月旦民商法雜志》2007年第3期。
[18]前引[6]，陳小君等著書，第250頁。
[19]石佑啟:《私有財產(chǎn)權(quán)公法保護研究———憲法與行政法的視角》，北京大學出版社2007年版，第165－167頁。
[20]陳小君:《農(nóng)村土地制度的物權(quán)法規(guī)范解析———學習〈關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定〉后的思考》，載《法商研究》2009年第1期。
[21]王克強、王洪衛(wèi)、劉紅梅:《土地經(jīng)濟學》，上海財經(jīng)大學出版社2005年版，第288頁。
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