[ 陳艷青 ]——(2003-10-18) / 已閱38092次
淺論我國勞動教養(yǎng)制度的立法完善
陳 艷 青＊
【內(nèi)容提要】勞動教養(yǎng)制度是我國法律制度的組成部分之一，但是目前并不完善。本文就勞動教養(yǎng)制度的立法完善作了探討，文章分為三部分：第一部分分析了當前勞動教養(yǎng)制度存在的問題，包括勞動教養(yǎng)的法律依據(jù)不充分，勞動教養(yǎng)制度與我國其它法律制度和國際人權公約的矛盾與沖突，以及勞動教養(yǎng)法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性，執(zhí)法存在隨意性；第二部分闡述了進行勞動教養(yǎng)立法完善的重要意義；第三部分是勞動教養(yǎng)立法完善應該注意的問題：勞動教養(yǎng)法律制度定性要科學明確，未來勞動教養(yǎng)法的實體和程序都要合乎正義，體現(xiàn)公平。
一、我國現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度存在的問題
（一）勞動教養(yǎng)制度的法律依據(jù)不充分
勞動教養(yǎng)制度是根據(jù)中央的兩次《指示》創(chuàng)辦的，是一項政策性措施，《國務院關于勞動教養(yǎng)問題的決定》在1957年8月的公布實施標志著我國勞動教養(yǎng)法律制度的創(chuàng)立。盡管在1957年全國人大常委會不享有立法權，《決定》是由國務院制定的，也不能算嚴格意義上的法律，但他把中央內(nèi)部指示用法律的形式確定、公布于眾，確立了勞動教養(yǎng)這項法律制度。此后在1979年全國人大又批準頒布了《國務院關于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》。國務院的《決定》和《補充規(guī)定》也就成了勞動教養(yǎng)法律制度的主要法律依據(jù)。但從法理上講，《決定》和《補充規(guī)定》只是具有“準法律”性質的行政法規(guī)�！稕Q定》和《補充規(guī)定》無論從行文結構，還是從文字表述內(nèi)容看，不像是一部單行法，而更像是一份政策性文件。1982年國務院又批轉了公安部的《勞動教養(yǎng)試行辦法》作為現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度運行的主要法律依據(jù)，但是從歷史的角度來看，《試行辦法》是對《決定》和《補充規(guī)定》的完善和補充，其只能算是“準行政法規(guī)”性質的
部門規(guī)章。以這些法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)的勞動教養(yǎng)制度顯然缺乏充分的法律依據(jù)。雖然，在后來頒布的《治安管理處罰條例》、《關于禁毒的決定》、《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》等單行法律中都有關于勞動教養(yǎng)的決定，但都是適用勞動教養(yǎng)，而不是對勞動教養(yǎng)具體制度的規(guī)定。 “勞動教養(yǎng)只有政策，沒有法律”的觀點雖有偏頗，卻從另一側面說明了勞動教養(yǎng)制度缺乏充分的法律依據(jù)。
（二）現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度與我國其他法律制度存在較大矛盾
現(xiàn)行勞動教養(yǎng)法律法規(guī)和我國以公布生效的《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國立法法》規(guī)定的有關內(nèi)容相矛盾和沖突�！缎姓幜P法》第10條第一款規(guī)定:“行政法規(guī)可以設定除限制人身自由以外的行政處罰�！钡�64條第二款規(guī)定:“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的,應當自本法公布之日起,依照本法規(guī)定予以修訂,在1997年12月31日前修訂完畢�！庇纱丝梢�,作為行政法規(guī)的《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定“勞動教養(yǎng)”這樣一種限制人身自由的行政處罰,不但不符合《行政處罰法》的規(guī)定,與規(guī)定矛盾和沖突，而且已經(jīng)在事實上處于缺乏法律依據(jù)的狀態(tài)。另外，《行政處罰法》第9條規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律規(guī)定。”《立法法》第8條第五款規(guī)定：“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律規(guī)定。”而作為限制人身自由長達1-4年的勞動教養(yǎng)的法律依據(jù)都是由行政法規(guī)、部門規(guī)章或者其他規(guī)范性文件組成，制定主體不一，效力等級參差不齊，沒有一部基本法律對勞動教養(yǎng)作出規(guī)定，作為一種剝奪、限制人身自由的法律制度的存在，直接與《行政處罰法》、《立法法》的規(guī)定沖突。
（三）勞動教養(yǎng)制度和我國參加的國際人權公約相沖突
我國已加入聯(lián)合國主持制定的《公民權利與政治權利國際公約》，我國現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度與這項公約有很大沖突，特別是在限制人身自由方面。《公民權利與政治權利國際公約》第9條第一項規(guī)定：“人人有權享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”；“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時命令予以糾正”。而在目前勞動教養(yǎng)制度下，確定一個公民是否應受勞動教養(yǎng)的根據(jù)不是國家制定的法律，而是行政機關制定的行政法規(guī)（最主要依據(jù)就是國務院批轉的公安部的《勞動教養(yǎng)試行辦法》），根據(jù)《公民權利與政治權利國際公約》的有關要求，這種行政部門制定的規(guī)章，是不能直接用來作為剝奪或限制公民人身自由的法律依據(jù)的。另外，根據(jù)《公民權利與政治權利國際公約》第9條規(guī)定的精神，任何限制公民人身自由的強制性措施都必須始終處于司法機關的合法控制下。而在我國目前勞動教養(yǎng)制度中，只要被勞動教養(yǎng)人本人對勞動教養(yǎng)決定沒有異議，司法機關就無權對決定勞動教養(yǎng)對象的決定過程進行合法的控制。這一現(xiàn)實，顯然是違背《公民權利與政治權利國際公約》的上述精神的。
（四）勞動教養(yǎng)法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性，執(zhí)法存在隨意性
自勞動教養(yǎng)制度創(chuàng)立以來，我國立法機關制定和頒布了不少含有勞動教養(yǎng)的法律法規(guī)，行政機關也制定、頒布、批轉了不少關于勞動教養(yǎng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，執(zhí)法機關也對勞動教養(yǎng)工作制發(fā)了大量的司法解釋和規(guī)范性文件，可謂“法出多門”。然而，從內(nèi)容上看，絕大多數(shù)是實體規(guī)定，程序規(guī)定幾乎為零。就其實體而言，有些規(guī)定過于原則，抽象，不具有可操作性，實踐中難以把握；有些規(guī)定過于直接、具體、不具有前瞻性，現(xiàn)在看來有的已明顯滯后；另外還有些規(guī)定或前后不一、或相互矛盾，有的甚至與基本法律的規(guī)定相抵觸。這些問題的存在使勞動教養(yǎng)法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性。
正是由于勞動教養(yǎng)法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性，使得公安部門適用勞動教養(yǎng)和勞教機關執(zhí)行勞動教養(yǎng)過程中存在很大程度上的隨意性。勞動教養(yǎng)機關在審批和執(zhí)行勞動教養(yǎng)過程中缺乏統(tǒng)一的標準，難以對案件作出公平、公正的處理。在執(zhí)法過程中，常常會出現(xiàn)罪錯性質、情節(jié)基本相同的行為人，而被決定勞動教養(yǎng)的期限卻懸殊一年甚至兩年的情況，這樣的結果不僅影響了法律尺度的統(tǒng)一，執(zhí)法的公平、公正，而且也影響了勞動教養(yǎng)的執(zhí)行。對處罰過輕的起不到教育警示的作用，相反還會縱容犯罪；對處罰過重的，會使被勞動教養(yǎng)人產(chǎn)生抵觸情緒，不安心服教，鬧申訴，既給勞動教養(yǎng)執(zhí)行機關增加了教育轉化難度，又給法院增加了訴訟成本。另外由于執(zhí)法上存在隨意性，也為司法腐敗提供了生長的土壤，在現(xiàn)實辦案過程中存在不少由于缺少法律規(guī)定滋生的以罰代教、以教代刑的不正�，F(xiàn)象。
二、勞動教養(yǎng)制度立法完善的重要意義
1、勞動教養(yǎng)制度立法完善是完善社會主義法律體系，實現(xiàn)依法治國的需要
勞動教養(yǎng)制度是我國法律制度組成部分之一，其完善與否直接關系到我國社會主義民主法制建設能否取得勝利的關鍵之一。勞動教養(yǎng)制度時是我國社會主義法制建設的一項創(chuàng)造，也是一項有中國特色的法治實踐。幾十年的歷史發(fā)展證明，這一項制度的建立與發(fā)展符合我國預防和治理違法犯罪的客觀需要。江澤民同志在十六大報告中提到到二O一O年要形成中國特色社會主義法律體系。要形成中國特色的法律體系，必須先完善中國特色的勞動教養(yǎng)制度，這是當務之急。并且隨著我國依法治國進程的加快，勞動教養(yǎng)制度已經(jīng)不能適應時代的發(fā)展，立法工作已滯后于社會主義法制建設進程和勞動教養(yǎng)工作實踐。我們要實現(xiàn)依法治國的目標，就必須對勞動教養(yǎng)制度進行立法完善。
2、勞動教養(yǎng)制度立法完善是維護勞教人員合法權益的需要
勞教人員作為國家公民其合法權益理應受到保護。雖然我國在勞教工作中實行“教育、感化、挽救”工作方針和“像父母、像老師、像醫(yī)生”的“三像”政策，但是在實際工作中，由于歷史的原因各種侵犯勞教人員權益的現(xiàn)象到處可見，如：公安機關在辦理勞動教養(yǎng)案件時，行為人沒有知情權；執(zhí)行勞動教養(yǎng)過程中，勞教人員對延期以外的處罰沒有訴權等等。這些都嚴重侵犯了勞教人員的合法權益，使勞教人員是欲辯無據(jù)，欲訴無門。這就需要一部完整、系統(tǒng)的法典對之作出詳盡的規(guī)定，對勞教人員的權益予以確認和保護。從而在根本上杜絕因法律漏洞而造成的侵犯人權的現(xiàn)象。
3、勞動教養(yǎng)制度立法完善是適應國際人權領域斗爭的需要
西方敵對勢力一直把勞動教養(yǎng)作為攻擊我國法律制度和人權狀況的借口，加快立法，完善勞動教養(yǎng)制度是對他們的最好還擊。西方敵對勢力攻擊我國勞動教養(yǎng)制度的三個焦點是（1）關于勞動教養(yǎng)制度本身的攻擊；（2）關于勞教人員勞動狀況的攻擊；（3）關于勞教企業(yè)產(chǎn)品參與市場和組織勞教人員出賣勞務的攻擊。尤其是對勞動教養(yǎng)制度本身的攻擊尤為強烈，他們認為，公民犯了法就要坐牢、蹲監(jiān)獄，相應地就可以剝奪其政治權利和人身自由，而作為行政措施的勞動教養(yǎng)制度卻對那些并不構成犯罪的公民同樣限制了人身自由，還強迫他們勞動，是一種侵權行為。我們要適應國際人權領域的合作與斗爭形勢，向國外展示我國勞動教養(yǎng)制度的法制文明，就必須理順勞動教養(yǎng)法律體系，完善勞動教養(yǎng)制度。
4、勞動教養(yǎng)制度立法完善是實現(xiàn)分權制衡的需要
當前對一名公民適用勞動教養(yǎng)，公安機關自己抓，自己批，復議還是自己看，缺乏必要的權力監(jiān)督和制約。因此，從當前勞教制度的特殊性出發(fā)，迫切需要建立起公安機關辦案，人民法院審理判決，檢察機關對公安機關辦案、人民法院審理、司法行政機關執(zhí)行及提請復核等制度。通過這些制度的建立，打破公安機關對勞動教養(yǎng)決定的集權制，實現(xiàn)分權制衡。但是建立這些法律制度涉及到公、檢、法、司等部門之間的職責分工，已經(jīng)超出了行政法規(guī)和部門規(guī)章的調整范圍，逐一由權力機關通過單行決定已不可能實現(xiàn)，只有依賴于制定一部勞動教養(yǎng)法典解決。
三、勞動教養(yǎng)制度的立法完善
（一）勞教立法對勞動教養(yǎng)制度要定性明確，定位準確
性質不明是制約勞動教養(yǎng)向前發(fā)展的一個重要原因，對勞動教養(yǎng)進行定性是完善勞教法律制度的關鍵。勞動教養(yǎng)制度自從創(chuàng)建以來,迄今還沒有一個正式的“說法”。創(chuàng)建初期,國務院《關于勞動教養(yǎng)問題的決定》規(guī)定:“勞動教養(yǎng),是對于被勞動教養(yǎng)的人實行強制性教育改造的一種措施,也是對他們安置就業(yè)的一種辦法�！笨梢妱趧咏甜B(yǎng)的性質被看作是一種強制教育措施。但是從目前我國勞教工作的實踐看,特別是《行政訴訟法》實施后,公安部和最高人民法院先后制定了貫徹實施意見,進而明確把勞動教養(yǎng)列為一種行政處罰。因此,與創(chuàng)建時相比,勞動教養(yǎng)的法律性質已發(fā)生了實質性的變化,不再是安置就業(yè)的一種辦法,而成為打擊處理違法行為的一項重要手段。因此,筆者建議在修改和完善勞動教養(yǎng)法律制度時,首先要明確勞動教養(yǎng)的法律性質。為了防止勞動教養(yǎng)法律成為“準刑法”,應明確堅持勞動教養(yǎng)作為一種行政處罰的性質,將其歸入行政法范疇。目前,有些人認為把它歸入行政處罰,會與《行政處罰法》某些規(guī)定相矛盾。筆者認為,雖然《行政處罰法》中列舉的處罰種類沒有勞動教養(yǎng),但它有兩條彈性條款。《行政處罰法》第八條第七項規(guī)定:“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”;第九條規(guī)定:“法律可以設定各種行政處罰”。這就為把勞動教養(yǎng)作為一種行政處罰提供了法律依據(jù)。
勞動教養(yǎng)的法律地位問題是完善勞動教養(yǎng)制度，進行勞教立法亟需解決的另一個問題。勞動教養(yǎng)的法律地位很重要,而目前我國法律處罰體系不完備,法律地位不明確。從《刑法》和《治安管理處罰條例》的規(guī)定情況看,二者規(guī)定的處罰期限大體銜接。維護社會治安的處罰體系在形式上似乎是完備的,輕的由治安管理處罰制裁,重的由刑罰制裁。但二者所調整的法律關系并不協(xié)調�！缎谭ā分幸�(guī)定犯罪行為有近400種,與《條例》規(guī)定的７７種行為有較大的差異。《刑法》和《條例》在違法犯罪行為規(guī)定上存在“空檔”是勞動教養(yǎng)得以存在的法律基礎。事實上,那些“大法”管不到,“小法”管不了,“大法”不犯,“小法”常犯,屢教不改,不夠刑事處罰,給予治安處罰又太輕的大有人在。他們對社會治安構成了威脅,應有相應的處罰。勞動教養(yǎng)作為一種行政處罰措施,顯然要比治安處罰嚴厲得多,所以,它只能是介于刑罰和治安處罰之間的一個處罰層次。這就需要在制定勞動教養(yǎng)法時明確《勞動教養(yǎng)法》與《刑法》和《治安處罰條例》之間的關系�！秳趧咏甜B(yǎng)法》應作為連接《刑法》和《治安管理處罰條例》之間的一座橋梁。因此,《勞動教養(yǎng)法》的立法形式應作為全國人大常委會通過的法律,以便與《治安管理處罰條例》銜接。
（二）實體和程序都要體現(xiàn)公平，合乎正義
法律的最優(yōu)秀的品質是公平與正義，江澤民同志在十六大報告中指出：“社會主義司法制度必須保障全社會實現(xiàn)公平和正義�！弊鳛橄拗苹騽儕Z公民人身自由的勞動教養(yǎng)制度是以實現(xiàn)社會防衛(wèi)為目的的，所以勞動教養(yǎng)立法應遵循國家優(yōu)位理念，維護國家利益。未來的勞動教養(yǎng)立法在實體和程序上都要充分體出公平與正義。
1、實體規(guī)定應當內(nèi)容明確、體例完整
勞動教養(yǎng)立法應有科學的態(tài)度，對現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)法律制度進行全面的梳理，取其精華，去其糟粕，破舊立新。不能純粹為“立法”而立法，要對勞動教養(yǎng)的立法原則，法律依據(jù)，勞動教養(yǎng)的性質、地位，勞動教養(yǎng)適用的范圍、對象，期限，以及勞動教養(yǎng)的法律監(jiān)督，勞教人員的權益保障等實質性問題制定出明確的法律條文，作出明確的規(guī)定。在相關問題的處理上要考慮周全，注意好與其它法律制度的銜接。在立法體例上，可參照《刑法》，原則性的、概括性的規(guī)定在“總則”部分，違法犯罪的構成及適用標準、期限等具體規(guī)定，在“分則”部分詳細列出。
2、程序設置應當司法化
要通過適當?shù)暮喴姿痉ǔ绦?決定是否對行為人實行勞動教養(yǎng)。公安部門的治安機關負責對有輕微違法犯罪行為的治安案件進行調查,認為需要收容勞教的,應在規(guī)定的期限內(nèi)向人民法院起訴。省、自治區(qū)、直轄市和大中城市的人民法院設立“治安法庭”,受理公安機關訴請勞動教養(yǎng)的治安案件,開庭審理并作出是否將被告人收容教養(yǎng)的判決。法院開庭審理治安案件應通知檢察院,檢察院認為必要時,可派員出庭監(jiān)督審理過程。被告人有權自行或委托律師辯護;不服一審判決的,有權上訴。上一級人民法院的裁決為終審裁決。
參考書目：
1、李龍主編：《依法治國方略實施問題研究》，武漢大學出版社2002年第1版。
2、周旺生主編：《立法學教程》，法律出版社1999年第1版。
3、李貴連主編：《二十一世紀中國法學》，南京大學出版社1998年第1版。
4、夏宗素、張勁松主編：《勞動教養(yǎng)學基礎理論》，中國人民公安大學出版社1997年第1 版。
5、常兆玉主編：《勞動教養(yǎng)管理學》，中國人民公安大學出版社1999年第1 版。
6、《中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2002年第1版。
7、張麗主編：《勞教工作人民警察基本素質教育讀本》，知識產(chǎn)權出版社2000年第1版。
