[ 耿卓 ]——(2012-9-6) / 已閱13554次
內(nèi)容提要: 宅基地使用權(quán)是《物權(quán)法》規(guī)定的一種用益物權(quán)。現(xiàn)行法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)的規(guī)定既有成功亦有不足，《物權(quán)法》設(shè)立的轉(zhuǎn)介條款要求我們對《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定作出進(jìn)一步的修改完善，以突出其私權(quán)特性。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化大背景下，社會實踐及法律自身的發(fā)展邏輯對現(xiàn)行法律提出了強(qiáng)烈的挑戰(zhàn)。為此必須在立法原則及具體規(guī)則兩個層面建立健全科學(xué)務(wù)實的宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動制度與規(guī)則，以規(guī)范、回應(yīng)并推動現(xiàn)實的發(fā)展。在此過程中，應(yīng)重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實現(xiàn)。
一、引 言
宅基地使用權(quán)在《物權(quán)法》被規(guī)定為用益物權(quán)的一種。雖然在《物權(quán)法》頒布之前，《土地管理法》及其相關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)及各種規(guī)范性文件就對宅基地使用權(quán)作了一定的規(guī)定，但基本上都是從行政管理的公法角度進(jìn)行規(guī)定的。這種情況是由國家進(jìn)行土地管制、規(guī)劃的指導(dǎo)思想決定的，相應(yīng)的制度構(gòu)造具有強(qiáng)烈的公法色彩，沖淡了宅基地使用權(quán)的私權(quán)性質(zhì)�！段餀�(quán)法》雖然專章對宅基地使用權(quán)作了規(guī)定，明確了其用益物權(quán)屬性，是對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的承認(rèn)，有助于實現(xiàn)農(nóng)民居住這一基本生存需求的制度保障，但由于只有簡單的四條，過于簡陋粗疏，且對于宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等主要內(nèi)容也只是設(shè)置了轉(zhuǎn)介條款，指向了《土地管理法》等行政法律法規(guī)。遺憾的是，不管是 2004年《土地管理法》還是擬議中的《土地管理法》（修訂案送審稿）對此并未著墨。概言之，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度只是一個初步的框架，諸多具體制度規(guī)則如宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動及其具體規(guī)則要么尚付闕如，要么一鱗半爪，使得相關(guān)實踐處于失范狀態(tài)。
物權(quán)變動是指物權(quán)的成立、轉(zhuǎn)讓、變更與消滅，為物權(quán)法律效力的發(fā)生變動。[1]物權(quán)變動規(guī)則是指對引起物權(quán)變動的法律事實（主要是法律行為）所形成的規(guī)范，最重要的是物權(quán)變動的公示方法。[2]就不動產(chǎn)物權(quán)而言，登記為物權(quán)變動的基本公示方法。因為物權(quán)的取得須有足以由外部可辨認(rèn)的表征，才能透明其法律關(guān)系，避免第三人遭受損害，保護(hù)交易安全。[3]不動產(chǎn)權(quán)利的物權(quán)變動規(guī)則對于定紛止?fàn)�、物盡其用功用的發(fā)揮具有基礎(chǔ)性作用，對于穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)秩序也具有不可替代的價值，因此設(shè)計科學(xué)務(wù)實的宅基地使用權(quán)變動規(guī)則具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
二、宅基地使用權(quán)物權(quán)變動的規(guī)范解析：進(jìn)步與不足
根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，我國對不動產(chǎn)登記原則上采生效要件主義，即不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、移轉(zhuǎn)、變更和消滅的法律行為能否生效由登記決定，換言之，不動產(chǎn)物權(quán)的各項變動都必須登記，不登記者不生效�！锻恋毓芾矸ā�、《擔(dān)保法》等法律以及最高人民法院的司法解釋均采用這種立法體例。這也是對既有立法的尊重，有利于保持法律的穩(wěn)定性與連續(xù)性。雖然如此，考慮到我國的具體實際情況，《物權(quán)法》還對部分物權(quán)的變動采登記對抗主義作為例外。根據(jù)《物權(quán)法》用益物權(quán)章的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及地役權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅采登記對抗主義，不以登記為生效要件。
對于宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動，《物權(quán)法》和土地管理均未作出完整、明確的規(guī)定。
1.宅基地使用權(quán)的取得
根據(jù)《物權(quán)法》第 152 條及《土地管理法》第 59 條、第 62 條之規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得是農(nóng)村集體組織成員向集體組織申請，由鄉(xiāng)政府審核，獲得縣級人民政府批準(zhǔn)從而取得宅基地使用權(quán)的行為。合法取得宅基地使用權(quán)要求申請符合土地利用規(guī)劃，且符合一戶一宅原則，非為出賣、出租住房后再申請宅基地的情形等條件。物權(quán)立法幾經(jīng)波折，宅基地的取得最終以無償為原則，實現(xiàn)了對農(nóng)民生存利益的最大化保障。
農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得制度主要是指初始取得，包括農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得主體、取得條件、審批程序等的法律規(guī)定。
關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得主體，農(nóng)村集體成員是有權(quán)利申請宅基地的當(dāng)然權(quán)利主體，而一般又以戶口作為認(rèn)定農(nóng)村集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，如 2001 年《廣州市農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理規(guī)定》第 9 條、2007 年《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》第 3 條之規(guī)定。對于非農(nóng)村集體成員是否可以申請宅基地，各地規(guī)定不一。例如，1999 年《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第 44 條規(guī)定在特定條件下賦予非農(nóng)村集體成員申請宅基地的權(quán)利。而《廣州市農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理規(guī)定》和《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》都沒有這樣的規(guī)定。
關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得條件，各地的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，從實質(zhì)上講基本相同，只是在表述上有些差異，有的表述得較為原則，有的表述得較為具體，如《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第 44 條、《河南農(nóng)村宅基地用地管理辦法》第 8 條之規(guī)定；部分地方政府行政規(guī)章還規(guī)定了不得取得宅基地的情形，如《河南農(nóng)村宅基地用地管理辦法》第 9 條、《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法》第 7 條之規(guī)定。
《土地管理法》和《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的審批程序有著較為完整的規(guī)定。
關(guān)于農(nóng)村宅基地面積的規(guī)定，由于我國各地農(nóng)村的情況和農(nóng)民生活習(xí)慣有著很大的差別，因此，我國法律沒有對農(nóng)村宅基地面積作全國性的統(tǒng)一規(guī)定，而是授權(quán)各地結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況分別進(jìn)行規(guī)定，如《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第 43條規(guī)定了新建宅基地面積的限額。
2.宅基地使用權(quán)的變更
現(xiàn)行法律對宅基地使用權(quán)的變更未作直接的明確規(guī)定。根據(jù)《物權(quán)法》第 152 條對宅基地使用權(quán)權(quán)能的規(guī)定來看，處分、收益權(quán)能并未得到確認(rèn)。[4]并且《物權(quán)法》第 184 條第2 項還明確把宅基地作為禁止抵押的客體。這使得宅基地使用權(quán)的變更無從實現(xiàn)。但《土地管理法》又為此留了一個小口子，即未禁止轉(zhuǎn)讓行為本身，而只是把轉(zhuǎn)讓作為限制再申請宅基地的條件之一。至于宅基地使用權(quán)變更的公示，現(xiàn)行法律更是未作規(guī)定。根據(jù)《物權(quán)法》確立的物權(quán)變動公示模式，宅基地使用權(quán)變更公示不以登記為必要，僅在已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，才應(yīng)當(dāng)及時辦理變更登記。
《土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。該規(guī)定表明，《土地管理法》一般情況下是不允許宅基地使用權(quán)人自由處分其宅基地的�！秶临Y源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中對宅基地使用權(quán)的受讓人范圍又進(jìn)行了進(jìn)一步的明確，規(guī)定“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。我國有的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章對宅基地使用權(quán)人自由處分宅基地的行為也有明確的限制，如《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》第 6 條。由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到很大程度的嚴(yán)格限制，我國《擔(dān)保法》第 37 條明確地將宅基地使用權(quán)列入不得用于抵押的財產(chǎn)范圍之內(nèi)。
3.宅基地使用權(quán)的消滅
《物權(quán)法》第 154 條對宅基地使用權(quán)的消滅作了明確規(guī)定，特別是明確了消滅原因，即自然災(zāi)害�！段餀�(quán)法》第 155 條則對宅基地使用權(quán)消滅的公示方法作了規(guī)定，已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)消滅的，應(yīng)當(dāng)及時辦理注銷登記。
事實上，宅基地使用權(quán)還可因標(biāo)的物滅失、宅基地使用權(quán)人拋棄、集體依法收回、國家征收等原因而消滅，如國家土地管理局 1995 年發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第 48 條、第 52 條的規(guī)定。我國各地的地方法規(guī)或政府規(guī)章也都規(guī)定了宅基地使用權(quán)消滅的某些情形，如《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法》第 8 條、《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》第 12 條、第 15 條。
4.現(xiàn)行法律規(guī)定評析
整體上看，關(guān)于宅基地的規(guī)定一直是比較欠缺的�，F(xiàn)行《土地管理法》涉及住宅、宅基地的只有 4 處：第 4 條第 3 款規(guī)定了宅基地的性質(zhì)為建設(shè)用地；第 8 條第 2 款規(guī)定，宅基所有權(quán)為農(nóng)民集體所有；第 43 條“但書”規(guī)定了住宅用地必須經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地；第 59 條規(guī)定建設(shè)住宅必須符合村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃并辦理審批手續(xù)；第 62 條為規(guī)范宅基地使用權(quán)的主要條款，確立了一戶一宅原則、符合規(guī)劃及節(jié)約土地原則、審批程序以及宅基地申請限制條件�！锻恋毓芾矸ā穼ν恋貦�(quán)利本身的變動規(guī)則未作任何規(guī)定。在宅基地使用權(quán)規(guī)范方面，《物權(quán)法》相較于《土地管理法》取得了突破性進(jìn)展，盡管只有寥寥 4 條，卻仍以專章形式作了規(guī)定，明確了其用益物權(quán)屬性，對其中主要方面作了簡要規(guī)定，奠定了整個制度的主干和框架。而《土地管理法》（修訂案送審稿）突出了對土地權(quán)利的保護(hù)，專章對土地登記作了規(guī)定。可見，相關(guān)法律制度正朝著科學(xué)化、體系化、細(xì)密化的方向發(fā)展，值得肯定。
毋須諱言，現(xiàn)行法律規(guī)范關(guān)于宅基地特別是宅基地使用權(quán)變動的規(guī)定尚極其簡陋、粗疏，既無法有效調(diào)整社會生活，又難以體現(xiàn)和滿足實踐發(fā)展之需求。因此，“《物權(quán)法》不應(yīng)持回避、模棱兩可或不知所措的立法態(tài)度，應(yīng)對涉及宅基地使用權(quán)的基本內(nèi)容，宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓和消滅的基本條件和程序作出統(tǒng)一、明確具體操作性的一般規(guī)定，及廢止原可按‘國家有關(guān)規(guī)定’處理宅基地的條文內(nèi)容，也不應(yīng)將相關(guān)問題授權(quán)于地方立法機(jī)關(guān)據(jù)所謂當(dāng)?shù)貙嶋H情況進(jìn)行細(xì)化的規(guī)定”。[5]
三、立法回應(yīng)：以權(quán)利的變動為中心
黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。在限制交易的法律制度背景下，農(nóng)民的宅基地與地面附著物———房屋———的產(chǎn)權(quán)相分離，其物權(quán)特征無從被體現(xiàn)，[6]也無法實現(xiàn)。在此背景下，對宅基地使用權(quán)的確權(quán)、變動直至消滅提供法律規(guī)則顯得尤為迫切。
從長遠(yuǎn)來看，宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動應(yīng)采登記生效主義，宅基地使用權(quán)的取得、變更與消滅都需以登記為生效要件，這“既利于加強(qiáng)土地管理，又利于表彰物權(quán)的狀態(tài)，從而減少爭端”[7]，其理由如下。其一，是貫徹法律原則的要求。根據(jù)《物權(quán)法》第 6 條、第 9 條第 1 款之規(guī)定，我國立法采不動產(chǎn)登記生效主義。《物權(quán)法》第 153 條之規(guī)定把宅基地使用權(quán)取得、行使和轉(zhuǎn)讓所適用的法律指向其他法律和規(guī)定。該條指向的《土地管理法》并未對此作出規(guī)定。在法律出現(xiàn)空白的情況下，為規(guī)范交易秩序、維護(hù)交易安全、降低交易成本，未來立法實有必要對宅基地使用權(quán)變動實行登記生效主義，貫徹《物權(quán)法》所確立的公示公信原則。其二，是體現(xiàn)法律發(fā)展趨勢�！锻恋毓芾矸ā罚ㄐ抻啺杆蛯徃澹┑� 97 條第3 款第 1 句明確規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其房屋以及宅基地向符合宅基地申請條件的人員轉(zhuǎn)讓、贈與或者出租�！币簿褪钦f，法律將對宅基地使用權(quán)交易有限開禁。這一規(guī)定，需要通過周密的制度設(shè)計特別是權(quán)利變動規(guī)則的配合予以實現(xiàn)。其三，是滿足社會實踐需求。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)和農(nóng)民的社會流動增強(qiáng)，宅基地使用權(quán)的交易也隨著增加，在土地征收活動頻繁的大背景下，引發(fā)的糾紛不斷增多，成為影響農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的重要因素。與此同時，近些年愈演愈烈的、以宅基地為地基的“小產(chǎn)權(quán)房”[8]現(xiàn)象就存在諸多法律問題。其中，在宅基地使用權(quán)發(fā)生變動時產(chǎn)生的糾紛就不斷增加。也正是如此，國土資源部專門下發(fā)通知，要求進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作。[9]其四，是合理解讀立法目的的邏輯結(jié)果。在物權(quán)立法中，立法者“考慮到我國廣大農(nóng)村的實際情況以及登記制度的現(xiàn)狀”，沒有對宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動采登記生效主義是從實際出發(fā)的體現(xiàn)，[10]因而是可取的，如統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度至今尚未建立。但反面觀之，隨著全國范圍內(nèi)登記基礎(chǔ)工作的完成和社會實踐的迅猛發(fā)展，立法者的顧慮因素必將不復(fù)存在，未來的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度采行登記生效主義也將是實踐邏輯和理論邏輯下的必然選擇。
從近期來看，則應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行國土資源部關(guān)于對宅基地進(jìn)行頒證的規(guī)定，積極推進(jìn)統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記工作。《土地管理法》的修改“應(yīng)當(dāng)突破行政管理權(quán)限的區(qū)分，還原土地登記的公示屬性和服務(wù)功能，規(guī)定統(tǒng)一的土地登記機(jī)構(gòu)”。[11]
1.取得
宅基地使用權(quán)以及其上房屋所有權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)采取登記生效原則，[12]規(guī)范初始取得，促進(jìn)各項權(quán)能實現(xiàn)，實現(xiàn)有限、有序流轉(zhuǎn)。
進(jìn)行確權(quán)登記是整個宅基地使用權(quán)制度運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。為此可以考慮借鑒城市住房國有土地使用權(quán)登記制度，進(jìn)行統(tǒng)一的免費(fèi)初始登記。[13]
初始取得是整個制度的入口，應(yīng)當(dāng)在公平的理念引導(dǎo)和保護(hù)稀缺之耕地資源的大框架下控制宅基地使用權(quán)的非法和不當(dāng)取得。[14]為此，可以從以下幾個方面進(jìn)行：一是明確權(quán)利取得來源，即來自作為集體所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。突出明確此點，可以明晰集體成員與國家、集體的關(guān)系，可以為集體管理宅基地的合理有效使用提供正當(dāng)性，可以為集體行使所有權(quán)權(quán)能如收益等奠定基礎(chǔ)。二是初始取得的申請人、申請條件及申請程序法定化。在土地管理基本法律中可以對此作原則性規(guī)定，具體細(xì)則可以交由該法的實施條例或把制定具體細(xì)則的權(quán)力下放到各省、直轄市、自治區(qū)。從相關(guān)規(guī)定的歷史演進(jìn)來看，申請人的范圍呈縮減之勢并做了模糊處理。土地管理法在此留下一個有意的立法縫隙，交由各地根據(jù)實際情況通過地方性立法來加以填補(bǔ)。從隨后各地的地方性立法規(guī)定相關(guān)內(nèi)容看，不少地方性立法一般都將農(nóng)村宅基地使用權(quán)的申請主體改為了農(nóng)村村民，即本集體組織成員，取消了其他各種申請主體，如 2002 年的《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》。[15]
就申請條件而言，《土地管理法》直到第三次修訂時才有所涉及，即確立了一戶一宅原則。各地方性立法也隨之加以規(guī)定并進(jìn)行細(xì)化，為后續(xù)立法完善提供了寶貴的經(jīng)驗。例如，福建省人民政府 2004 年制定的《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法》第 6 條、第7 條的規(guī)定就比較周全，分別從正反兩方面作了細(xì)化規(guī)定。在實踐中，農(nóng)民把原本用于自住的房屋出售給非集體成員從而帶來小產(chǎn)權(quán)房問題，因涉及土地政策、農(nóng)民權(quán)益維護(hù)、高房價等，已成為社會的焦點問題。這種對宅基地的變性使用處于失范狀態(tài)。這要求在設(shè)定初始取得宅基地使用權(quán)的申請條件時，應(yīng)注意到這一現(xiàn)象，禁止申請人把宅基地用于非生活性、非自用性的商業(yè)用途。
就申請程序而言，法律規(guī)則設(shè)計應(yīng)以不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)為原則。[16]
2.變更
物權(quán)的變更有廣義狹義之分。前者指物權(quán)主體、客體及內(nèi)容的變更；后者僅指物權(quán)客體與內(nèi)容的變更。[17]本文主要是針對主體變更而言的，主要表現(xiàn)為農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)為標(biāo)的而參與一系列帶有市場性的交易行為。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律制度的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的交易行為只能在農(nóng)村集體成員之間進(jìn)行，而且，作為受讓人必須是在本集體內(nèi)沒有宅基地的農(nóng)戶。
值得注意的是，社會實踐早已突破了前述法律限制�！稗r(nóng)村土地問題立法研究”課題組 2007 年針對全國十省 180 個農(nóng)村組織以及 2009 年針對貴州、山東、黑龍江和湖北 4省 8 縣農(nóng)村的調(diào)查結(jié)果顯示，宅基地流轉(zhuǎn)在全國各地農(nóng)村普遍存在的情形，只是各地流轉(zhuǎn)情況不一。[18]其他學(xué)者組織的調(diào)查結(jié)果也印證了這一點。[19]宅基地使用權(quán)的無序變動滋生各種糾紛，影響社會的穩(wěn)定和諧。因此，立法不應(yīng)是消極回避，而應(yīng)是積極應(yīng)對。為此，建議采取以下規(guī)則：（1）為保護(hù)耕地，防止新申請宅基地占用耕地，應(yīng)繼續(xù)堅持宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)局限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部；（2）為保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，對本集體成員因繼承、贈與等形成一戶多宅的，該權(quán)利人有權(quán)對多余宅基地在集體內(nèi)部進(jìn)行處分；（3）為集約利用土地，充實所有權(quán)人的權(quán)利，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)依法對閑置荒蕪的宅基地?zé)o償收回；（4）由于宅基地使用權(quán)的取得依具備成員資格為條件，因此在全家外遷或者死亡后繼承人均非為本村集體成員的，該繼承人只能轉(zhuǎn)讓給該村集體成員以獲得收益以保護(hù)其繼承權(quán)，若無人接手，則由組織依法收回。[20]以上處分應(yīng)均以登記變更為生效要件，以減少糾紛的發(fā)生。
3.消滅
隨著計劃生育政策的繼續(xù)推進(jìn)和農(nóng)村外出打工人口的增加，農(nóng)村常住人口減少及其向公路沿線等交通發(fā)達(dá)場所遷移集居，造成原有住宅閑置，形成浪費(fèi)土地資源的空心村。[21]對宅基地使用權(quán)的消滅事由進(jìn)行科學(xué)規(guī)定的需求愈發(fā)強(qiáng)烈。
從社會實踐來看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)既可因自然災(zāi)害而消滅，也可基于法律制度的規(guī)定而消滅。對于自然原因?qū)е抡厥褂脵?quán)消滅的情形，相關(guān)法律規(guī)定在適用中很少存有異議。具體事由可以綜合各地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行列舉，并設(shè)立兜底條款。在宅基地滅失后，可以考慮由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一辦理注銷登記等手續(xù)。需要說明的是，宅基地因征收而消滅的，處理方式類同于自然災(zāi)害造成的宅基地消滅。[22]
宅基地使用權(quán)退出制度的設(shè)計則頗費(fèi)思量。如前所述，當(dāng)宅基地使用權(quán)主體不再擁有農(nóng)村集體成員身份時，村集體本當(dāng)有權(quán)將其享有的宅基地予以無償收回，但由于宅基地上的房屋依然屬于個人私有，由此導(dǎo)致村集體無法無償收回本該收回的宅基地。對此，有兩種方案選擇：一是如有學(xué)者建議的創(chuàng)設(shè)法定租賃權(quán)；[23]二是由集體贖買。[24]
四、從宅基地使用權(quán)物權(quán)變動規(guī)則看農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)：代結(jié)論
黨的十七大報告專門指出，要探索集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)形式。要促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)，一方面，要發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，因而需要圍繞土地做文章，充實集體所有人的所有權(quán)，進(jìn)而積累資金；另一方面，要服務(wù)好集體成員，為其增收和發(fā)展、權(quán)利保障和行使提供扶持、創(chuàng)造條件。在設(shè)計宅基地使用權(quán)物權(quán)變動規(guī)則時，需要考慮對集體土地所有權(quán)人地位的彰顯，進(jìn)而為今后可能的適度收費(fèi)奠定良好基礎(chǔ)。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大后，則可以優(yōu)化宅基地規(guī)劃，對收回的宅基地進(jìn)行開發(fā)或復(fù)耕，從而既提高土地利用效率，又為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展儲備土地資源，為集體成員提供更為優(yōu)越的生產(chǎn)、居住條件，提高成員的福祉。因此，設(shè)計宅基地使用權(quán)物權(quán)變動規(guī)則應(yīng)有一定的彈性，以便為當(dāng)事人留出一定的自主空間。
注釋:
[1]史尚寬：《物權(quán)法論》，中國政法大學(xué)出版社 2000 年版，第 18 頁。
[2][3]王澤鑒：《民法物權(quán) 1》，中國政法大學(xué)出版社 2002 年版，第 52 頁，第 70 頁。
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