[ 王衛(wèi)洲 ]——(2012-9-10) / 已閱12744次
1、土地征收概述。
土地征收簡(jiǎn)稱(chēng)為征地，是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，在符合法定條件的前提下將農(nóng)村集體所有的土地征為國(guó)家所有的所有，并對(duì)被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織、集體土地使用權(quán)人予以補(bǔ)償?shù)男袨椤?br>
在我國(guó)，有關(guān)土地征收及補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，該條例確立了“租用、征用或者以其它土地交換”的初級(jí)形式，后幾經(jīng)發(fā)展完善，但一直沿用“土地征用”這一名詞，對(duì)土地征收及補(bǔ)償制度大多也只是原則性的規(guī)定。 我國(guó)《憲法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，沒(méi)有區(qū)分“征收”和“征用”的不同，統(tǒng)稱(chēng)“征用”。從實(shí)際內(nèi)容看，《土地管理法》既規(guī)定了農(nóng)民集體所有的土地“征用”為國(guó)有土地的情形，實(shí)質(zhì)上是征收；又規(guī)定了臨時(shí)用地的情形，實(shí)質(zhì)上是征用。2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，將第十條第三款修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！� 第一次在憲法中明確提出了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償?shù)母拍睿鞔_了征收和征用兩種土地流轉(zhuǎn)方式，為今后農(nóng)村土地征收及補(bǔ)償制度的進(jìn)一步建立和完善提供了憲法上的基礎(chǔ)和保障。8月28日，《土地管理法》也對(duì)相應(yīng)條款作了同樣修改，我國(guó)的土地征收及補(bǔ)償制度正逐步得到完善。
但是近年來(lái)一些文件、報(bào)告時(shí)常混用“土地征收”和“土地征用”兩個(gè)概念，主要原因是實(shí)踐中人們還存有模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為二者沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別，只是表述不同。實(shí)際上，二者的含義是不同的，征收的法律后果是土地所有權(quán)的改變，土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲?guó)家所有；征用的法律后果只是使用權(quán)的改變，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，征用條件結(jié)束需將土地交還給農(nóng)民集體。簡(jiǎn)言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。
2、土地征收的特點(diǎn)。
（1）強(qiáng)制性，土地征收是一種行政行為，在土地征收法律關(guān)系中，由有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家來(lái)行使，征地方與土地被征收的集體組織的地位是不平等的，在符合法定條件的前提下，行政機(jī)關(guān)按照法定的權(quán)限和程序征收土地，無(wú)需被征收土地的所有人同意。國(guó)家征收土地作為一種行政行為，被征收土地的集體組織必須服從。
（2）行政性,土地征收行為并非基于雙方的自愿和一致的民事行為，而是有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使其職權(quán)發(fā)生法律效力的行為。有人認(rèn)為土地征收屬于國(guó)家行為，這種觀點(diǎn)是不確切的，土地征收和其他行政行為沒(méi)有區(qū)別都是由行政機(jī)關(guān)行使法定的職權(quán)的行為，國(guó)家行為是不可訴的，征地屬于行政行為，可以對(duì)其申請(qǐng)行政復(fù)議和起訴。
（3）公益性，土地征收是國(guó)家為了公共利益的需要。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，公共利益是指一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益，公共利益的需要是國(guó)家依法征收土地的唯一原因。
（4）土地征收必須以補(bǔ)償為必備條件。國(guó)家在征收農(nóng)民集體所有的土地的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征地的農(nóng)民集體和享有集體土地使用權(quán)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，的應(yīng)當(dāng)保障被失地農(nóng)民基本生活水平不因征地下降。
3、目前的土地征收存在的問(wèn)題。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，我國(guó)各地掀起投資熱潮，城鎮(zhèn)周邊的大量耕地被占用，變成了開(kāi)發(fā)區(qū)和商品房。這股“圈地”的熱潮給我國(guó)帶來(lái)了一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局負(fù)責(zé)人郭寶平先生介紹說(shuō)： “（非法占有土地）主要是指違規(guī)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)，大量圈占土地。目前，全國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)（面積）比現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總面積還要多。有些地方（政府還）濫用征地權(quán)，大量征地，造成農(nóng)民的利益受到侵犯、社會(huì)不穩(wěn)定。”據(jù)介紹，在我國(guó)的一些地方，大片的耕地被以各種名義征用，而一些失去土地的農(nóng)民得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償卻很低。郭寶平先生指出，由于目前中國(guó)對(duì)地方政府官員的考核普遍以經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增長(zhǎng)為主要標(biāo)準(zhǔn)，一些地方政府官員為了出“政績(jī)”而盲目設(shè)立各種不必要的開(kāi)發(fā)區(qū)，或開(kāi)工建設(shè)重復(fù)性投資項(xiàng)目，這是當(dāng)前中國(guó)出現(xiàn)圈地?zé)岢钡母驹颉?br>
由于地方政府熱衷于征收土地，導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的后果，最為突出的是農(nóng)民與政府的矛盾，土地征收引發(fā)的群體性案件迅猛增長(zhǎng)，據(jù)了解，2007年，國(guó)土資源部受理的涉及農(nóng)村征地糾紛的來(lái)訪(fǎng)為887起3157人次，其中因安置補(bǔ)償問(wèn)題來(lái)訪(fǎng)的為776起2757人次，分別占87.49%、87.33%。群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題主要包括：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是違法征地；三是在占地過(guò)程中存在暴力行為。
據(jù)介紹，2006年1至11月，中國(guó)共查處土地違法案件7.74萬(wàn)件，清理非法占用土地1萬(wàn)多公頃，然而土地征收的數(shù)量并沒(méi)有減少，反而在上漲。
筆者以為目前，我國(guó)土地征收存在以下嚴(yán)重的問(wèn)題和弊端。
（一）土地征收程序不規(guī)范。
由于片面的追求政績(jī)，以及部分地方領(lǐng)導(dǎo)受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，加之土地征收屬于行政行為具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，部分地方在征收土地的時(shí)候沒(méi)有全部依照甚至完全沒(méi)有依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，在筆者的執(zhí)業(yè)過(guò)程中，當(dāng)事人咨詢(xún)以及我承辦的案件中，60%以上的征地行為存在少批多占、未批先占的行為；90%以上沒(méi)有依照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》履行失地農(nóng)民知情確認(rèn)程序；80%以上在征地規(guī)程中沒(méi)有依照《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》組織失地農(nóng)民參加聽(tīng)證，此外征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、截留征地補(bǔ)償款、以租代征、越權(quán)審批、占地過(guò)程中濫用公檢法部門(mén)等現(xiàn)象也非常嚴(yán)重。另外，發(fā)生糾紛后部分地方政府組織人員截訪(fǎng)，法院對(duì)于農(nóng)民的起訴以各種借口推脫不予受理，并不做不予受理的裁定。致使失地農(nóng)民的權(quán)利受到侵犯后連最起碼的司法救濟(jì)權(quán)都受到侵犯。這些行為嚴(yán)重的影響了社會(huì)的和諧，在部分地方甚至出現(xiàn)了群體性事件。
（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且補(bǔ)償對(duì)象不一致，部分地方截留征地補(bǔ)償。
征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)按照《土地管理法》的規(guī)定來(lái)執(zhí)行的，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。作為征地補(bǔ)償?shù)闹饕糠滞恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照土地年平均生產(chǎn)值的倍數(shù)來(lái)確定的，而不是由國(guó)家（政府）和農(nóng)民協(xié)商或按“市價(jià)”補(bǔ)償。也就是集體所有的土地沒(méi)有按照市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)有的價(jià)格來(lái)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。由于《土地管理法》規(guī)定的只是一個(gè)原則性的規(guī)定所以地方政府在法律規(guī)定的框架內(nèi)會(huì)自己制定本區(qū)域的補(bǔ)償辦法，所以出現(xiàn)了各地的補(bǔ)償款分配不一致的現(xiàn)象，如山西省明確規(guī)定了將土地補(bǔ)償費(fèi)的80%支付給失地農(nóng)民，但是貴州省可能未作這樣的規(guī)定，區(qū)縣政府、國(guó)土資源局和村委會(huì)有可能會(huì)支付該部分款項(xiàng)給失地農(nóng)民，也有可能不予支付。此外各個(gè)地方對(duì)于有特殊情況的農(nóng)民如出嫁女、外遷戶(hù)等給予的補(bǔ)償都不一致。最為嚴(yán)重的是部分地方政府截留農(nóng)民的征地補(bǔ)償款，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。
按照我國(guó)法律的規(guī)定，征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助的原則是保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通過(guò)補(bǔ)償和采取各項(xiàng)安置措施，要使被征地單位的農(nóng)民的生活水平達(dá)到征地前的生活水平。如果達(dá)不到，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施，包括提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最高能提高到30倍。這樣即使存入銀行，按目前的利率也可以保證農(nóng)民的收入高于被征用土地之前的水平。如果30倍仍然不能保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低就應(yīng)該由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)繼續(xù)提高，但是事實(shí)上這種在征地補(bǔ)償安置方案確定后再提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，是很少的。
（三）公共利益的界限模糊，大量占地不屬于公共利益需要。
土地征用是國(guó)家或政府為了公益目的而抵償取得非國(guó)有土地和個(gè)人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的雖然《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。但卻沒(méi)有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導(dǎo)致國(guó)家的土地征收權(quán)事實(shí)上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查在我國(guó)現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進(jìn)行的而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“政績(jī)工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
（四）存在大量的非法占地現(xiàn)象。
土地征收屬于行政行為，無(wú)論如何它根本上是依據(jù)法律來(lái)實(shí)行的，但是由于征地報(bào)批的時(shí)間較長(zhǎng)、程序比較繁瑣、審批比較嚴(yán)格的原因，部分地方利用各種各樣的方式回避正規(guī)的征收程序，采取如“村改居”“城中村改造”“以租代征”“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”等等各種各樣的方式，非法占用農(nóng)民集體土地，這種沒(méi)有沒(méi)有任何法律依據(jù)占地的行為屬于非法占地。
綜上，我國(guó)土地在制度上和時(shí)間上存在很多嚴(yán)重的問(wèn)題，現(xiàn)在國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部以及其他高層國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)此已經(jīng)很重視，對(duì)于土地違法行為的查處力度也在逐步的加大，相信這些問(wèn)題終會(huì)的到解決。作為一名土地律師，筆者希望本書(shū)對(duì)于這些問(wèn)題的解決能夠有所幫助。
4、對(duì)土地征收糾紛的分析和對(duì)策
為防止土地問(wèn)題的大量出現(xiàn)國(guó)家采取了很多措施來(lái)保障農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，如建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，征收土地確保農(nóng)民之請(qǐng)確認(rèn)、開(kāi)展百日行動(dòng)查處違法占地、健全嚴(yán)格征地審查報(bào)批程序、制定土地區(qū)片最低價(jià)等，這些措施使農(nóng)民權(quán)利保障得到進(jìn)一步的深化細(xì)化，但是并沒(méi)有減少土地糾紛的發(fā)生，相反在農(nóng)民土地維權(quán)行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類(lèi)問(wèn)題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒(méi)有解決問(wèn)題反而使矛盾更加的激烈。
土地問(wèn)題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)歸根于征收土地過(guò)程中土地審批及實(shí)施的違法，對(duì)此筆者持不完全同意的態(tài)度。大部分地區(qū)在征收土地過(guò)程中確實(shí)存在很多的違法情節(jié)，如征收土地知情確認(rèn)程序沒(méi)有認(rèn)真履行在報(bào)批中呈報(bào)材料一書(shū)四方案過(guò)于的簡(jiǎn)單不符合要求；土地征收后沒(méi)有依法公告和履行登記程序；沒(méi)有按照國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)；打著公共利益的旗號(hào)肆意征收集體土地；截留征地補(bǔ)償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴(yán)重的損害了法律的權(quán)威侵害了失地農(nóng)民的利益。但是最近在國(guó)土資源部一直嚴(yán)格規(guī)范土地征收審批程序， 在百日行動(dòng)之后地方政府征收土地呈報(bào)的程序不敢嚴(yán)重、明顯的違法，特別是截留農(nóng)民征地補(bǔ)償款這一行為已經(jīng)大幅度的減少了，一般情況地方政府都會(huì)制定征收集體土地補(bǔ)償安置的辦法和征收土地補(bǔ)償?shù)膮^(qū)片最低價(jià)格，由于法律制度的逐步健全，截留補(bǔ)償款的問(wèn)題已經(jīng)很少發(fā)生了，可以說(shuō)很多地方征收農(nóng)民土地進(jìn)行的補(bǔ)償是基本符合土地管理法的規(guī)定，但是土地問(wèn)題根本沒(méi)有得到解決，原因何在？
筆者認(rèn)為地方政府在呈報(bào)和審批過(guò)程中存在違法性，對(duì)于農(nóng)民屬于來(lái)講屬于程序上的問(wèn)題，并不是關(guān)系農(nóng)民的切身利益的問(wèn)題。引發(fā)農(nóng)村土地糾紛的根本原因征收土地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即土地被征收后農(nóng)民能夠得到多少的補(bǔ)償，失去土地依靠什么來(lái)維持生活的問(wèn)題。
關(guān)于現(xiàn)行的征地補(bǔ)償依據(jù)是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對(duì)于征地補(bǔ)償是這樣規(guī)定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。 征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金。 依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。”
關(guān)于征地補(bǔ)償如何分配，對(duì)于地上附著物和青苗補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)在法律和實(shí)際操作中沒(méi)有爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)屬于失地農(nóng)民。但是對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)我國(guó)現(xiàn)行法律有著不同的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督�！� 國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)的分配。按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶(hù)的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級(jí)人民政府制定。土地被全部征收，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷(xiāo)建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。”
集體土地被征收其土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這是沒(méi)有問(wèn)題的，土地管理法規(guī)定歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有也是按照土地所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定的，但是就集體財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)如何分配并不是集體經(jīng)濟(jì)組織自由支配，而是必須按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶(hù)的原則進(jìn)行分配，各地省政府基本上都制定了具體的分配辦法，一般情況下分配比例為8/2，即80%分配給被征地農(nóng)戶(hù)，20%分配給集體經(jīng)濟(jì)組織由其依據(jù)村規(guī)等依據(jù)進(jìn)行支配。
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