[ 李學(xué)高 ]——(2003-11-8) / 已閱17039次
淺議提高立法質(zhì)量方略
一、關(guān)于審查前置問題探析
從廣義角度看，對法的審查是一個動態(tài)的過程，從法的頒布實施到法的廢止失效全過程在嚴格意義上講均處于這種狀態(tài)。將審查的重點階段放在立法過程中還是放在法實施以后直接影響到立法的質(zhì)量。本文所講的審查是從狹義的角度引用的，源于《立法法》的規(guī)定,專指在立法這一特定過程或者階段即在法公布實施前的審查。
立法法第六十三條第二款、第三款規(guī)定，較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應(yīng)當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當在四個月內(nèi)予以批準。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會在對報請批準的較大的市的地方性法規(guī)進行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當作出處理決定。這是立法法中唯一關(guān)于審查前置的規(guī)定。其他如第八十九條、第九十條規(guī)定的都是備案和后置審查制度，是救濟程序。對規(guī)章的審查程序沒有明文規(guī)定具體的操作方法，只在第九十二條明確由接受備案的機關(guān)自行規(guī)定如何審查，這是不妥的。
法一經(jīng)頒布、實施就會在各自的權(quán)限范圍之內(nèi)生效，具有普遍的約束力。一部適當?shù)�、無瑕的法能夠有效地維護社會的公共權(quán)益，促進社會公序良俗的建立，同時也能夠充分地保護公民的合法權(quán)益。反之，法如果有瑕疵就會影響其權(quán)威性，有害于其效能的發(fā)揮，有時客觀上也對執(zhí)法者與守法者的權(quán)益造成損害。如：鹽業(yè)管理方面。國務(wù)院1990年3月2日頒布實施的《鹽業(yè)管理條例》和1996年5月27日頒布實施的《食鹽專營辦法》中均沒有規(guī)定鹽業(yè)管理人員可以行使檢查權(quán)。《行政處罰法》第三十六條規(guī)定：除本法第三十三條規(guī)定的可以當場作出的行政處罰外，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進行檢查。江蘇省人民代表大會及其常務(wù)委員會沒有就此制定地方性法規(guī)，授予鹽業(yè)管理人員檢查權(quán)，（有許多省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會已經(jīng)制定了鹽業(yè)管理方面的地方性法規(guī)，如：天津、遼寧、內(nèi)蒙古、浙江）但江蘇省人民政府卻以政府令的形式規(guī)定鹽業(yè)管理人員可以行使檢查權(quán)，屬立法法第八十七條中規(guī)定的超越權(quán)限立法的情形。
最近，我縣就發(fā)生了一起鹽業(yè)管理人員因依據(jù)省政府令行使檢查權(quán)而被檢察機關(guān)立案偵查的案件。在此之前，被檢查的人卻因涉嫌妨害公務(wù)罪被公安機關(guān)刑事拘留，后才銷案。當然，由于此種現(xiàn)象屬立法中存在的問題，很難將責(zé)任歸咎于哪一個人或哪一個單位，追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任是比較困難的，但是，我們據(jù)此可以初識立法質(zhì)量對執(zhí)法者、守法者所產(chǎn)生的影響，是立法的尷尬為執(zhí)法者挖掘了這個陷阱，同時也侵害了守法者的合法權(quán)益。所以，提高立法質(zhì)量的意義并不僅在于立法的本身，而且在于法能為廣大守法者所接受并自覺地遵守，執(zhí)法者依法行事而不會出錯。審查是提高立法質(zhì)量的一個重要方法，立法過程中將審查前置可以有效地提高立法質(zhì)量。首先，主觀上有利于提高立法者的責(zé)任感。保證立法質(zhì)量是立法者的第一要務(wù)。立法中存在瑕疵是不可避免的，立法者應(yīng)盡最大努力予以克服，不能將保證立法質(zhì)量的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給執(zhí)法者和守法者，由他們來承擔(dān)因立法質(zhì)量問題而引起的各種不良法律后果責(zé)任。否則，執(zhí)法者在執(zhí)法前首先必須對自己的業(yè)務(wù)法律規(guī)范進行全面的審查，再根據(jù)《立法法》的規(guī)定和法的一般原理判定自己應(yīng)當執(zhí)行哪些法和法條，不能執(zhí)行哪些法和法條，這顯然和我國當前執(zhí)法隊伍素質(zhì)的現(xiàn)狀相失衡，也違背了立法的宗旨。其次，客觀上有利于提高立法質(zhì)量。在我國的立法體系中，除法律、行政法規(guī)以外，其他法不同程度地均具有一定的部門法、地方法的色彩。為了部門、地方的利益，立法者經(jīng)常有意或無意的忽視了其他法的規(guī)定，而且立法者往往就是受益者，立法者為自己設(shè)定權(quán)利義務(wù)，例如:2002年8月21日教育部第12號令頒布的《學(xué)生傷害事故處理辦法》當時就受到社會各界人士的質(zhì)疑,看法各異,有的人表示理解,但更多人認為：一、《辦法》規(guī)定學(xué)校不承擔(dān)臨時監(jiān)護責(zé)任有違法律原則；二、條款過于籠統(tǒng)，忽略了具體情況；三、教育部無權(quán)規(guī)定民事責(zé)任；四、行政約束過多會對司法造成不合理引導(dǎo)，法律制度不完善使得對行政部門缺乏約束；五、《辦法》只能作為參考，對辦案影響不大。這樣的法不經(jīng)事前審查就頒布實施，其結(jié)果是可想而知的。所以，審查前置是必要的程序，是提高立法質(zhì)量的重要方略。
鑒此，對《立法法》提出如下修改建議：刪去第六十三條第二款、第三款，第九十二條。在第五章適用與備案中增設(shè)七十八條：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章在公布前應(yīng)當按照本法第八十九條規(guī)定報接受備案的機關(guān)進行合法性審查，接受備案的機關(guān)應(yīng)當在受理之日起四個月內(nèi)予以答復(fù)。修改后的條文次序重新依次編排。
二、法的公布查詢制度探析
法的公布乃是法的制定之尾，法的實施之初，將法的公布查詢制度放在立法階段進行探討有其一定的科學(xué)性。
立法之現(xiàn)實意義應(yīng)當體現(xiàn)在守法方面，即法能夠為守法者自覺遵守。守法的前提即是懂法，懂法就必須學(xué)法，學(xué)法又以有法為基礎(chǔ)�，F(xiàn)行的法律規(guī)范浩如煙海，并且處于一個不停地制定、修改、廢止的動態(tài)過程中，法為人們知悉的廣泛性與及時性均受到嚴重的影響，莫說一個普通公民，就是專業(yè)的執(zhí)法者也常常為此所困撓，有許多法處于找不著、買不到、看不見的狀態(tài)。不知有法的存在，對守法者來說，當然談不上遵循，對執(zhí)法者而言也無法予以嚴格地執(zhí)行，法的實施處于臨時“真空”境界，有法如無法，違法概率上升是一種當然性的趨勢，尤其在那些不違背社會公秩良俗，專業(yè)性比較強的領(lǐng)域，這種趨勢會表現(xiàn)得比較明顯。同時，因法具有時效性，那些“自公布之日起生效”的法律規(guī)范以及就同一方面先后有兩個不同規(guī)定的法律規(guī)范，前文規(guī)定為違法而后文規(guī)定為不違法，或者前文規(guī)定為不違法但后文規(guī)定為違法，生效日期無形中起到了“分水嶺“的作用。在生效之日處理的行為從法律意義上講應(yīng)當嚴格依照法律規(guī)范的時效規(guī)定和溯及力作出處理，但由于受法的這種宣傳、實施的遲滯性影響，有些本不應(yīng)以違法論處的行為被當作違法行為處理了，有些違法行為被當作非違法行為處理，這有害于法的嚴肅性與權(quán)威性。
所以，建立法的公布查詢制度有其自身的必要性和迫切性。國家應(yīng)當為每個守法者和執(zhí)法者提供一個能夠方便、快捷地找到法的地方。
《立法法》第五十二條、第六十二條、第七十條、第七十七條分別規(guī)定了法律，行政法規(guī)，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，規(guī)章的公布方法，即在立法機關(guān)的公報和在全國發(fā)行、行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登，并規(guī)定立法機關(guān)公報上的法律規(guī)范文本為標準文本。這種法的公布程序本身無可厚非，但是他不能解決法的匯編問題，不能提供查詢服務(wù)，我們不能要求守法者和執(zhí)法者每個個體去搜集立法機關(guān)的公報和這樣那樣的報紙，剪輯法律規(guī)范文本，來建立自己的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，這樣做法既不現(xiàn)實，也不科學(xué)，即使是某個基層執(zhí)法機關(guān)也缺乏這樣的搜集能力和發(fā)展空間。鑒于目前法制宣傳落實相對滯后的現(xiàn)狀，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的高速發(fā)展態(tài)勢，建議全國人大常委會和省、自治區(qū)人大常委會設(shè)立專門機構(gòu)，專職從事法律規(guī)范的匯編工作，建立網(wǎng)站，向全社會免費提供網(wǎng)上訪問查詢服務(wù)。理由如下：
(一)、按照《立法法》的規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會，省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會是接受備案的機關(guān)，其它立法機關(guān)制定法律規(guī)范必須按照規(guī)定層級向上述兩級人大常委會報備法律規(guī)范文本。同時，更主要的是全國人大常委會既是立法機關(guān)，又是法實施的監(jiān)督機關(guān)，省、自治區(qū)人大常委會具有相應(yīng)的職能，由這兩級立法機關(guān)匯集法律規(guī)范，建立網(wǎng)站，提供查詢服務(wù)有現(xiàn)實的可行性，其它機關(guān)因缺乏這個職能，匯集法律規(guī)范將十分困難，難以完成這項工作。
(二)、目前，提供網(wǎng)上法律查詢服務(wù)的服務(wù)商為數(shù)不少。這些網(wǎng)站或者受法律規(guī)范來源渠道的影響，或者因經(jīng)濟利益的驅(qū)動，多局限于停留在普法的水準上，法律規(guī)范更新慢，數(shù)據(jù)少，維護不到位，缺乏權(quán)威性，有時發(fā)現(xiàn)已明文規(guī)定失效的法律規(guī)范仍然匯集其中，未標明失效字樣。出售的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫軟件也種類各別,均不同程度地帶有商業(yè)炒作的色彩，存在與法律網(wǎng)站相似的弊端，不能承擔(dān)起向公民提供免費法律規(guī)范查詢服務(wù)的重任，必須建立官方網(wǎng)站，專人維護，以保證法律規(guī)范數(shù)據(jù)的全面性和變動的及時性。
(三)、省、自治區(qū)人大常委會和全國人大常委會建立法律規(guī)范查詢網(wǎng)站切合《立法法》關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，同時在人員、資金方面也可以得到充分地保障。
鑒此，建議在《立法法》總則中增加一條：
全國人民代表大會常務(wù)委員會和省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會建立法律規(guī)范數(shù)據(jù)庫，在互聯(lián)網(wǎng)上向全體公民免費提供查詢服務(wù)。
立法機關(guān)在法公布前應(yīng)當報備全國人民代表大會常務(wù)委員會和本行政區(qū)省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會，錄入法律規(guī)范數(shù)據(jù)庫。公布時，在機關(guān)公報，全國范圍內(nèi)發(fā)行或本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上，全國人民代表大會常務(wù)委員會與本行政區(qū)省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會網(wǎng)站上同時刊登和發(fā)布。
射陽縣人民法院
王 紅
射陽縣公安局
李學(xué)高
