[ 高仁波 ]——(2012-11-2) / 已閱10737次
摘要：我國農(nóng)村非正規(guī)金融組織不斷發(fā)展與壯大，但是在“如何改革”的呼聲背后卻少有“如何規(guī)制”的理性思考。爭取地位法制化、建立行之有效的監(jiān)管機制與風險評估機制是非正規(guī)金融可持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。本文試從憲政經(jīng)濟法學(xué)的視域下探求我國農(nóng)村非正規(guī)金融組織的法制化路徑選擇。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村 非正規(guī)金融組織 憲政經(jīng)濟法學(xué) 法律規(guī)制
農(nóng)村之金融關(guān)乎三農(nóng)之全局，農(nóng)村非正規(guī)金融組織的發(fā)展與壯大順應(yīng)了我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展中的利益需求。短短六年間，政策的大力扶持成就了時下農(nóng)村非正規(guī)金融組織的蓬勃興起，非正規(guī)農(nóng)村金融有望由正規(guī)農(nóng)村金融的“輔助”、“次要”和“補充”，發(fā)展為農(nóng)村金融的“重要組成部分”。但是，我們也應(yīng)正視，相關(guān)立法的空白以及配套機制的缺失為農(nóng)村金融市場的健康有序埋下了諸多隱患，亟需我們在“如何改革”的呼聲背后深入強化“如何規(guī)制”的理性思考。
一、農(nóng)村非正規(guī)金融組織的憲政經(jīng)濟法學(xué)釋義
�。ㄒ唬┺r(nóng)村非正規(guī)金融組織概述
非正規(guī)金融組織是相對于官方的正規(guī)金融制度和銀行組織而言自發(fā)形成的民間信用部門。目前，國際上最權(quán)威的定義認為，非正規(guī)金融是指那些游離于國家金融監(jiān)管當局有效監(jiān)管范圍之外，由市場主體自發(fā)創(chuàng)造，服務(wù)于正規(guī)金融難以有效滿足其金融需求的市場主體的金融活動。[1]在我國，非正規(guī)金融組織是經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)的必然產(chǎn)物，自20世紀90年代以來始見于學(xué)術(shù)文獻，被習慣性俗稱為“民間金融”[2]、“體制外金融”等，筆者嘗試性地將其概括為以下七類（見表一）。
表一： 我國農(nóng)村非正規(guī)金融組織形式及其法律狀態(tài)一覽表
主要類型 具體表現(xiàn)形式 規(guī)范化程度 法律狀態(tài)
商業(yè)化銀行 農(nóng)村民營商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、民辦信合 高 合法
小額信貸 扶貧貼息貸款、小額貸款公司、私人銀行 高 合法
社會保障 保險公司 中 合法
民間自由借貸 個人或家庭之間自發(fā)的直接借貸、租賃 低 合法
社會性聚會 合會、搖會、臺會、標會 低 未規(guī)制
民間集資 典當行、信托投資公司、股權(quán)投資機構(gòu) 中 被抑制
其 他 農(nóng)村合作基金會 中 政策性取締
20世紀70年代，美國金融學(xué)家愛德華•S•肖和羅納德•I•麥金農(nóng)提出了著名的“金融深化”理論。該理論一針見血的指明，金融抑制應(yīng)該是非正規(guī)金融產(chǎn)生的體制性根源，主張打破政府當局進行金融抑制（行政抑制或稅收抑制）所造成的惡性循環(huán)，徹底改革金融體制，大力扶持農(nóng)村金融組織，打破金融市場的壟斷格局；通過金融機構(gòu)多樣化，把發(fā)展中國家不同層次的經(jīng)濟與金融結(jié)合起來，消除區(qū)域經(jīng)濟的兩極分化，實現(xiàn)經(jīng)濟平衡增長。[3]因此，經(jīng)濟的發(fā)達水平越高，金融的組織結(jié)構(gòu)越豐富，金融工具和金融機構(gòu)也就越多樣化，反過來又加速了經(jīng)濟的發(fā)展，這一論斷無疑為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中“鄉(xiāng)域”經(jīng)濟發(fā)展問題的解決，提供了寶貴的智力支持與理論指導(dǎo)。
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中國長期以來對農(nóng)村金融問題的研究主要框限于制度經(jīng)濟與公共管理兩種視角，缺乏關(guān)乎法律規(guī)制之強化的法治理念和制度安排。有的學(xué)者甚至擔憂“當前的經(jīng)濟法學(xué)研究有成為經(jīng)濟學(xué)奴隸的危險”。畢竟“在經(jīng)濟學(xué)那里，‘稀缺’和‘效用’是核心問題；而在法學(xué)那里，‘秩序’和‘正義’才是問題的核心�！盵4]學(xué)界現(xiàn)有的研究主題卻很少深入農(nóng)村經(jīng)濟組織內(nèi)部，而從法學(xué)意義上闡釋農(nóng)村經(jīng)濟組織的文章更是少之又少。因此，從立意上講，本文從憲政層面的經(jīng)濟法學(xué)視角探求農(nóng)村經(jīng)濟組織的法制化路徑選擇的嘗試可謂是有破有立，且又切合時宜。
在邊緣經(jīng)濟學(xué)的視野中，憲政經(jīng)濟法學(xué)涵蓋了經(jīng)濟學(xué)、政策性和法學(xué)之間的互動關(guān)系，著重關(guān)注經(jīng)濟穩(wěn)定與經(jīng)濟增長的法律規(guī)制與立法保障問題。第一，憲法與憲政在一定程度上可以被視為是理論和實踐的關(guān)系，憲政經(jīng)濟法可以看作是“私法公法化”的新型表現(xiàn)形式。日本學(xué)者美濃布達吉認為，公法關(guān)系不但在其權(quán)利義務(wù)的關(guān)系上和私法關(guān)系共通，即在權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容及種類上，公法和私法大部分亦是共通的。[5]理論與實踐、公權(quán)與私權(quán)、現(xiàn)實闡釋與未來預(yù)測的有機結(jié)合順應(yīng)了新的經(jīng)濟形式對新型法制的要求。第二，憲政制度與經(jīng)濟制度的結(jié)合并不能被單純地理解為是一種抽象概念，而更應(yīng)該是具體制度的結(jié)合才能對現(xiàn)實的經(jīng)濟運行產(chǎn)生良性互動。在農(nóng)村非正規(guī)金融組織的演進過程中，若是只片面強調(diào)“經(jīng)濟效益”以及“利益最大化”，難免會走向以犧牲長遠利益來獲取眼前發(fā)展的罪惡深淵；若是只片面強調(diào)經(jīng)濟部門法對農(nóng)村經(jīng)濟利益的個別規(guī)制，勢必會導(dǎo)致城鄉(xiāng)貧富差距以及社會分配關(guān)系的不公正、不均衡發(fā)展。而若從基于憲政層面的經(jīng)濟法學(xué)的綜合視角整體把握，將農(nóng)村金融中的利益分配機制與憲法中公民的基本權(quán)利、社會的文化基礎(chǔ)以及社會保障制度相結(jié)合，方能實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。第三，在制度層面，憲政經(jīng)濟法學(xué)的制度范疇非常廣泛而立體，但筆者認為，農(nóng)村金融問題主要與其中的財富配給制度相關(guān)。[6]首先，財富配給離不開國家的適度干預(yù)，服務(wù)型政府的善治是制度良性運行的重要保證。農(nóng)村非正規(guī)金融組織作用的有效發(fā)揮，依賴于國家運用立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)進行的宏觀調(diào)控，由此可知，完善農(nóng)村金融立法體系，加快區(qū)域性、機構(gòu)性轉(zhuǎn)移支付制度的啟動，優(yōu)化財富配給制度中的再配給制度，特別是社會保障制度是農(nóng)村非正規(guī)金融組織法制化的路徑選擇；其次，公平正義是財富配給制度的價值追求，也是和諧社會建設(shè)的基本要求。在農(nóng)村金融問題的解決過程中，我們的理想狀態(tài)是實現(xiàn)行政法律關(guān)系、經(jīng)濟法律關(guān)系、社會經(jīng)濟關(guān)系的全面和諧。
二、新農(nóng)村非正規(guī)金融組織改革的法律困境
美國著名傳播學(xué)學(xué)者韋爾伯•施拉姆認為：“在經(jīng)濟社會發(fā)展中，變革常常從農(nóng)業(yè)開始�！盵7]在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，農(nóng)村金融市場面臨市場失靈和政府失靈的雙重困境。一方面非正規(guī)金融作為“雜牌軍”，其組織形式多變，隨意性大，穩(wěn)定性差，極易成為與“非法金融”相混淆的灰色地帶，迫切需要得到國家的正名和認同；另一方面非正規(guī)金融作為“排頭兵”，缺少成熟的準入、運行與退出機制，極易給各類投機分子以可乘之機。因此，缺乏“理性思考”與“法治關(guān)懷”的農(nóng)村金融改革之路依然困難種種、障礙重重，如何變體外循環(huán)為體內(nèi)循環(huán)，建立行之有效的監(jiān)管機制與風險評估機制，關(guān)乎農(nóng)村經(jīng)濟整體的可持續(xù)健康發(fā)展。
（一）內(nèi)在缺陷易發(fā)風險危機，監(jiān)管不力誘發(fā)體制漏洞
隨著市場化改革的深入，以道德為根基的非正規(guī)金融面臨著前所未有的“誠信危機”。首先，非正規(guī)金融組織不具備正規(guī)金融組織的制度規(guī)范性與程序正當性，沒有做到也不可能做到對每筆貸款的貸前、貸中、貸后都進行嚴密、細致而周詳?shù)恼{(diào)查與審查，于是貸款者很難對借款者的信譽檔案、貸款用途及還貸能力等達到應(yīng)有的了解程度，由此導(dǎo)致了非正規(guī)金融組織風險的與日俱增。其次，欠缺嚴明的配套約束機制。以監(jiān)管時間性為準，可將監(jiān)管方式分為事前審查、事中跟蹤調(diào)查和事后監(jiān)督三種。事前審查側(cè)重于對貸款前的身份驗證、誠信測評、還貸估測等借貸一方關(guān)聯(lián)信息的知悉與掌控，屬于風險評估與防范機制的范疇；現(xiàn)代金融的功能往往集中于市場之上金融交易的過程之中，事中跟蹤調(diào)查側(cè)重于對借貸程序的嚴格遵守，屬于正當程序的范疇；而事后監(jiān)督則側(cè)重于追究違反借貸規(guī)則的一方的法律責任。主要萌生于農(nóng)村熟人社會的非正規(guī)金融組織，習慣于依賴潛規(guī)則與內(nèi)心自制的約束，無論是監(jiān)管理論指導(dǎo)和實踐經(jīng)驗都相當匱乏。
（二）缺乏金融法制的立法理念、守法意識和法律定位
相對于城市，農(nóng)村地區(qū)尤其是傳統(tǒng)和貧困農(nóng)區(qū)由于個體收入水平偏低，正規(guī)金融機構(gòu)愿意提供的金融服務(wù)水平也相對較低，換言之，農(nóng)戶的收入狀況構(gòu)成其預(yù)算約束，決定了其金融需求的總體水平。一些非法分子趁人之危難，鉆法之漏洞，高利放貸后揮霍、濫用甚至卷款潛逃，在人們心理上投下了“非正規(guī)者非法”的陰影。尤其是地下金融，一項由中國專家首次采用定量方法對地下金融現(xiàn)象進行的調(diào)查課題結(jié)果顯示，中國農(nóng)戶只有不到50%的借貸是來自銀行、信用社等正規(guī)金融機構(gòu)，從非正規(guī)金融機構(gòu)途徑獲得的借貸占農(nóng)戶借貸規(guī)模的比重超過了55%。對法律權(quán)威的挑釁、對社會安定的威脅以及對經(jīng)濟秩序的擾亂，使國家和地方政府在歷史上長期對其實施打壓、抑制的消極政策，形成了現(xiàn)在金融立法滯后在先，立法理念滯后尤甚的消沉局面。從我國規(guī)范非正規(guī)金融的有關(guān)法律法規(guī)看，我們一直采取的是金融抑制政策，視非正規(guī)金融為正規(guī)金融的對立面，單純使用“一刀切”的辦法，對農(nóng)村非正規(guī)金融一律限制或者禁止，不讓非正規(guī)金融有一點點生存的空間和余地。這種做法顯然是不合適的，更是行不通的。此外，農(nóng)村金融沒有明確的法律定位，其受重視程度離發(fā)達國家相去甚遠。
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