[ 劉志勇 ]——(2012-11-7) / 已閱28212次
公益訴訟的主體 范圍及程序研究
景縣人民檢察院 劉志勇
摘要：民事公益訴訟模式取決于一國(guó)的法律傳統(tǒng)和司法政策，新模式的導(dǎo)入為民事訴訟形式的創(chuàng)新提供了契機(jī)。在目前代表人訴訟被擱置、集團(tuán)訴訟短期無(wú)引入可能的背景下，我國(guó)民事公益訴訟應(yīng)采取民事公訴為主導(dǎo)，實(shí)驗(yàn)性訴訟、團(tuán)體訴訟和公民訴訟為補(bǔ)充的模式選擇路徑
關(guān)鍵詞：公益訴訟 主體 范圍 程序
對(duì)于公益訴訟是什么，在實(shí)務(wù)界和理論界內(nèi)部和相互之間尚未達(dá)成共識(shí)。實(shí)務(wù)部門(mén)推動(dòng)公益訴訟的主要是檢察機(jī)關(guān)，它們大多主張的是民事公益公訴（或稱(chēng)為民事公訴）。在理論界，訴訟法學(xué)者分別從民事公益訴訟和行政公益訴訟兩個(gè)方面進(jìn)行著獨(dú)立的研究，分別給出了民事公益訴訟或行政公益訴訟的定義。不過(guò)也有論者對(duì)公益訴訟下了較為完整的定義，但是在具體的論述中往往只是針對(duì)公益訴訟的民事公益訴訟或者行政公益訴訟展開(kāi)討論。在國(guó)外有“public interest litigation”這種訴訟活動(dòng)，可以意譯為“公益訴訟”。在中國(guó)廣泛使用的“公益訴訟”術(shù)語(yǔ)并不是一個(gè)法律意義上的概念，迄今為止學(xué)術(shù)界還沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為公益訴訟應(yīng)包括民事公益訴訟和行政公益訴訟，這是按照適用的訴訟法的性質(zhì)或者被訴對(duì)象（客體）的不同劃分的；修正后的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟�！狈墒状蚊鞔_了民事公益訴訟制度。
一、公益訴訟的主體
民訴法規(guī)定的公益訴訟制度，主要包括案件范圍和起訴主體。對(duì)案件范圍的規(guī)定，限于污染環(huán)境、損害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為；起訴主體限于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體。在現(xiàn)行法律中，唯有《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)成為公益訴訟主體做出了規(guī)定，其他國(guó)家機(jī)關(guān)及社會(huì)團(tuán)體能否成為公益訴訟的主體，法律未作明確。
1.檢察院提起的民事公訴
就立法層面而言，現(xiàn)新的法律明確了民事公益訴訟制度，但還沒(méi)有正面規(guī)定行政公訴權(quán)。從我國(guó)民事檢察實(shí)踐來(lái)看，從1991 至今，各地人民檢察院依據(jù)憲法、民訴法的精神以及學(xué)理見(jiàn)解，單獨(dú)提起了不少民事公訴案件，最高人民檢察院也曾一度將民事公訴作為全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事檢查監(jiān)督的重點(diǎn)之一，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)各地檢察院大膽進(jìn)行民事公訴制度的試點(diǎn)，此間也出現(xiàn)了不少成功的案例。民事公訴的范圍主要集中在國(guó)有資產(chǎn)流失案件、環(huán)境污染案件中的停止侵權(quán)之訴、制止壟斷行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的案件以及其他損害國(guó)家或社會(huì)公共利益宜由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的案件（如國(guó)旗案件）。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失案件提起民事公訴方面進(jìn)行了積極的探索，已取得了積極的效果。1997 年發(fā)生的全國(guó)首例民事公訴案即為國(guó)有資產(chǎn)流失案件。該案的案情是：河南省方城縣工商局將一處國(guó)有房產(chǎn)違規(guī)低價(jià)出售給湯某。方城縣檢察院為阻止國(guó)有資產(chǎn)流失，以原告身份于7 月1 日起訴，請(qǐng)求法院確認(rèn)國(guó)有資產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效；12 月3 日縣法院判決，支持檢察院訴訟請(qǐng)求，并確認(rèn)兩被告間的買(mǎi)賣(mài)合同違法無(wú)效。判決后兩被告沒(méi)有上訴，判決在法定時(shí)間生效，方城檢察院挽回國(guó)有資產(chǎn)流失的行動(dòng)達(dá)到預(yù)期目的。.李浩教授對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失案件中賦予檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)的原因進(jìn)行了中肯、縝密的分析，他指出：在國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中，造成國(guó)有資產(chǎn)流失是通過(guò)合同這一合法形式完成的，由于交易雙方存在著惡意串通，并且國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人和受讓產(chǎn)權(quán)的私營(yíng)企業(yè)主都是交易的受益人，因此他們肯定不會(huì)要求去確認(rèn)合同無(wú)效。國(guó)有企業(yè)的（行政） 管理部門(mén)一般也不會(huì)去要求法院確認(rèn)合同無(wú)效。國(guó)企負(fù)責(zé)人侵吞國(guó)有資產(chǎn)一般都有周密的計(jì)劃，把各個(gè)環(huán)節(jié)做得天衣無(wú)縫，因此當(dāng)?shù)卣闹鞴懿块T(mén)很難發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題。再加上改制又是符合中央確定的改革精神的，因此政府有關(guān)部門(mén)很容易受蒙蔽，同意上報(bào)來(lái)的改制計(jì)劃。改制完成后，即使有人舉報(bào)改制中國(guó)有資產(chǎn)流失，政府有關(guān)部門(mén)也不會(huì)去深究，因?yàn)楦闹品桨甘墙?jīng)過(guò)他們審查并批準(zhǔn)的，查出問(wèn)題來(lái)等于是往自己臉上抹黑。國(guó)有企業(yè)的職工雖然利益受到直接的損害，但他們?cè)诜缮喜⒉荒艽韲?guó)有企業(yè)，所以也無(wú)權(quán)向法院提起訴訟。而如果沒(méi)有人向法院提起訴訟，主張轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的合同無(wú)效，受讓人占有國(guó)有資產(chǎn)便仍然是一種合法的占有，流失的國(guó)有資產(chǎn)就無(wú)法追回。賦予檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)力是解決這一問(wèn)題的有效辦法。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、消除違法狀態(tài)是其本來(lái)的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)有法定的調(diào)查權(quán)，與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓又無(wú)利害關(guān)系，因而能夠通過(guò)獨(dú)立、公正的調(diào)查取證查清造成國(guó)有資產(chǎn)流失的重重黑幕。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)居于法律監(jiān)督者的特殊的憲法地位，法律監(jiān)督是檢查機(jī)關(guān)根據(jù)憲法授權(quán)，依法行使檢察權(quán)，保障國(guó)家法律統(tǒng)一、正確實(shí)施的專(zhuān)門(mén)性活動(dòng)。公訴權(quán)、對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)和對(duì)普通刑事犯罪案件偵查的指導(dǎo)及監(jiān)督權(quán)、對(duì)訴訟活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)等具體職權(quán)，是法律監(jiān)督權(quán)的基本內(nèi)容和形式。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督，既可以通過(guò)訴訟的方式進(jìn)行，也可以通過(guò)非訴訟的方式進(jìn)行。其中，檢察機(jī)關(guān)基于國(guó)家授權(quán)或法定情形，代表國(guó)家利益或社會(huì)公共利益對(duì)某些民事公益案件向法院起訴或參與訴訟的權(quán)力，即民事公訴權(quán)。公訴權(quán)的行使本質(zhì)上都是以公益為基礎(chǔ)的，并不以刑事公訴權(quán)為限，還包括民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)，通過(guò)民行公訴權(quán)的行使促進(jìn)民法、行政法在我國(guó)的實(shí)施。
2、政府機(jī)關(guān)提起的公益訴訟在中國(guó)
由政府機(jī)關(guān)通過(guò)提起公益訴訟的方式維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，學(xué)術(shù)界普遍持反對(duì)的觀(guān)點(diǎn)。人們認(rèn)為，按照我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)和職能分工，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理者，是社會(huì)公益的代表，公眾利益受到侵害時(shí)，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政執(zhí)法予以追究。為了對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，國(guó)家設(shè)置了為數(shù)眾多的行政管理機(jī)關(guān)，幾乎每一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)都有相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行管理。相對(duì)人實(shí)施了損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行為，自有負(fù)管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行追究。這些負(fù)管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不僅人員多，而且與被管理的相對(duì)人距離近，他們能夠發(fā)現(xiàn)違法行為并且及時(shí)進(jìn)行追究。由行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政執(zhí)法追究違法者的責(zé)任，相對(duì)于民事訴訟而言是一種更有效率的制度安排。這種觀(guān)念的確有一定的道理，但是，在行政機(jī)關(guān)管理的社會(huì)公共事務(wù)中，有些涉及到與公共事務(wù)有關(guān)的私權(quán)關(guān)系和私權(quán)爭(zhēng)議，如果簡(jiǎn)單粗暴地動(dòng)用行政管理權(quán)來(lái)處理這類(lèi)事務(wù)，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害相對(duì)人的實(shí)體利益和程序利益；另外，行政機(jī)關(guān)的轄區(qū)范圍是特定的，對(duì)于超越該行政轄區(qū)的公共事務(wù)無(wú)法行使管理權(quán)限。在這種情況下，由行政機(jī)關(guān)作為原告提起民事公益訴訟，則能克服行政管理權(quán)自身的局限性，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)，又有效地兼顧了私人利益，同時(shí)還不與行政管理職能發(fā)生沖突，可以起到彌補(bǔ)行政執(zhí)法不足的輔助作用。2004 年最高法院公布的一起典型判例確立了政府機(jī)關(guān)作為原告提起民事公益訴訟的新機(jī)制。在黑龍江省饒河縣四排赫哲族鄉(xiāng)人民政府訴郭頌、中央電視臺(tái)、北京北辰購(gòu)物中心侵害民間文學(xué)藝術(shù)作品著作權(quán)糾紛案中，被告對(duì)原告赫哲族鄉(xiāng)政府是否有權(quán)以自己的名義提起對(duì)赫哲族民間音樂(lè)作品保護(hù)的訴訟問(wèn)題提出置疑，成為一、二審訴訟的首要爭(zhēng)點(diǎn)。兩審法院均認(rèn)為，世代在赫哲族中流傳、以《想情郎》為代表的音樂(lè)曲調(diào)，屬于民間文學(xué)藝術(shù)作品，應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。涉案的赫哲族民間文學(xué)藝術(shù)作品是赫哲族成員共同創(chuàng)作并擁有的精神文化財(cái)富。它不歸屬于赫哲族某一成員，但又與每一個(gè)赫哲族成員的權(quán)益有關(guān)。該民族中的任何群體、任何成員都有維護(hù)本民族民間文學(xué)藝術(shù)作品不受侵害的權(quán)利。赫哲族鄉(xiāng)政府是依據(jù)我國(guó)憲法和法律的規(guī)定在少數(shù)民族聚居區(qū)內(nèi)設(shè)立的鄉(xiāng)級(jí)地方國(guó)家政權(quán)，可以作為赫哲族部分群體公共利益的代表。故在符合我國(guó)憲法規(guī)定的基本原則、不違反法律禁止性規(guī)定的前提下，赫哲族鄉(xiāng)政府為維護(hù)本區(qū)域內(nèi)的赫哲族公眾的權(quán)益，可以以自己的名義對(duì)侵犯赫哲族民間文學(xué)藝術(shù)作品合法權(quán)益的行為提起訴訟。被告關(guān)于赫哲族鄉(xiāng)政府不具備原告訴訟主體資格的理由不能成立。從確立政府機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴權(quán)這個(gè)角度看，上述判例的價(jià)值是不可估量的。因?yàn)榫S護(hù)不特定多數(shù)人的利益可以是公共利益，維護(hù)窮人、農(nóng)民工、少數(shù)族裔等少數(shù)人的需要和利益也屬于公共利益。我國(guó)憲法將民族區(qū)域自治作為國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度，規(guī)定各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。實(shí)行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國(guó)家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國(guó)家堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則。2001 年修訂的《民族區(qū)域自治法》第38 條賦予“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)？？保護(hù)民族的名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)，繼承和發(fā)展優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化”的重大職責(zé)。在本民族自治地方，自治機(jī)關(guān)直接行使區(qū)域自治權(quán)即可實(shí)現(xiàn)法律的宗旨，但在自治地方之外發(fā)生的侵害本民族重要?dú)v史文化遺產(chǎn)和民族傳統(tǒng)文化的行為，惟有通過(guò)提出民事公益訴訟才能達(dá)成法律的目標(biāo)。
3. 集體合同爭(zhēng)議中的工會(huì)
2001 年《工會(huì)法》第20 條、2007 年《勞動(dòng)合同法》第56 條規(guī)定工會(huì)可以作為集體合同爭(zhēng)議的當(dāng)事人。工會(huì)代表職工與企業(yè)以及實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位進(jìn)行平等協(xié)商，簽訂集體合同。企業(yè)違反集體合同，侵犯職工勞動(dòng)權(quán)益的，工會(huì)可以依法要求企業(yè)承擔(dān)責(zé)任；因履行集體合同發(fā)生爭(zhēng)議，經(jīng)協(xié)商解決不成的，工會(huì)可以向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)提請(qǐng)仲裁，仲裁機(jī)構(gòu)不予受理或者對(duì)仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。
4. 維護(hù)業(yè)主共同利益的業(yè)主委員會(huì)
2003 年頒布、2007 年修訂的《物業(yè)管理?xiàng)l例》賦予業(yè)主委員會(huì)為維護(hù)業(yè)主共同利益而起訴的資格。根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，自選舉產(chǎn)生之日起30 日內(nèi)向物業(yè)所在地的政府主管部門(mén)備案，行使召集業(yè)主大會(huì)、監(jiān)督管理規(guī)約實(shí)施、代表業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同、協(xié)助物業(yè)服務(wù)企業(yè)履約及完成業(yè)主大會(huì)授權(quán)事項(xiàng)等職責(zé)。對(duì)于涉及業(yè)主共同利益的事項(xiàng)，如物業(yè)服務(wù)企業(yè)違反合同約定損害業(yè)主公共權(quán)益；業(yè)主大會(huì)決定提前解除物業(yè)服務(wù)合同，物業(yè)服務(wù)企業(yè)拒絕退出的；物業(yè)服務(wù)合同終止時(shí)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)拒絕將物業(yè)管理用房和《物業(yè)管理?xiàng)l例》第29 條第1 款規(guī)定的資料交給業(yè)主委員會(huì)以及其他損害全體業(yè)主公共權(quán)益的情況，業(yè)主委員會(huì)作為廣大業(yè)主的訴訟擔(dān)當(dāng)人，有提起民事訴訟的資格。一些地方人大及其常委會(huì)通過(guò)的物業(yè)管理法規(guī)也規(guī)定了業(yè)主委員會(huì)具有當(dāng)事人的資格。最高人民法院發(fā)布的批復(fù)和一些地方的高級(jí)人民法院的生效判決已經(jīng)肯定了業(yè)主委員會(huì)的團(tuán)體訴訟主體資格。我國(guó)法院之所以承認(rèn)業(yè)主委員會(huì)的原告資格，理由是：第一，各國(guó)立法中，對(duì)共用物業(yè)擁有管理權(quán)的是由業(yè)主組成的管理團(tuán)體，而不是業(yè)主個(gè)體；因共用物業(yè)管理引起的訴訟，只能由享有管理權(quán)的主體作為當(dāng)事人，而單個(gè)業(yè)主僅享有成員權(quán)，不能獨(dú)立行使管理權(quán)和決定權(quán)，對(duì)侵害管理權(quán)的行為就不能單獨(dú)提起訴訟。例如，日本《建筑物區(qū)分所有法》第57 條規(guī)定，請(qǐng)求停止違反共同利益的行為，應(yīng)由管理組合法人依據(jù)集會(huì)之決議提起訴訟。該規(guī)定排除區(qū)分所有人的個(gè)人訴權(quán)。第二，業(yè)主具有個(gè)體分散性和意志多元性特點(diǎn)，當(dāng)其公共權(quán)益受到侵害時(shí)，需要一個(gè)機(jī)構(gòu)代表全體業(yè)主行使訴訟權(quán)利，而業(yè)主委員會(huì)具有組織性和穩(wěn)定性，能夠勝任該工作。第三，業(yè)主的請(qǐng)求往往具有某些共通性，賦予業(yè)主委員會(huì)以訴權(quán)，可以提高糾紛解決的效率和效益，防止業(yè)主以相同的事實(shí)和理由起訴，避免出現(xiàn)群體糾紛和一事二理現(xiàn)象發(fā)生�？紤]到業(yè)主委員會(huì)不具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，無(wú)法自行承擔(dān)民事責(zé)任，為了避免業(yè)主委員會(huì)作為獨(dú)立訴訟主體造成權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等，規(guī)定業(yè)主委員會(huì)只具有原告的資格，不能作為被告。法院判決業(yè)主委員會(huì)依法履行職責(zé)的，由業(yè)主委員會(huì)承擔(dān)責(zé)任，涉及財(cái)產(chǎn)支付責(zé)任的由全體業(yè)主共同承擔(dān)。該制度確立后，在業(yè)主維權(quán)方面發(fā)揮了重要作用。中國(guó)各地先后發(fā)生了多起引起社會(huì)廣泛關(guān)注的業(yè)主委員會(huì)訴物業(yè)管理管理公司的案例。其中，北京美麗園小區(qū)業(yè)委會(huì)訴北京鴻銘物業(yè)公司案頗具代表性。然而，否定業(yè)主委員會(huì)提起團(tuán)體訴訟資格的聲音和做法在高法的復(fù)函出臺(tái)前后，也是存在的。主要理由是：業(yè)主委員會(huì)不是真正的權(quán)利享有者和義務(wù)承擔(dān)者，與爭(zhēng)議無(wú)直接利害關(guān)系，業(yè)主的權(quán)益受到侵害時(shí)，應(yīng)由真正的權(quán)利人業(yè)主作為適格原告或采取群體訴訟的方式；業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，未經(jīng)業(yè)主大會(huì)討論決定，業(yè)主委員會(huì)無(wú)權(quán)自行決定是否提起訴訟等事關(guān)業(yè)主重大利益的事項(xiàng)；業(yè)主委員會(huì)沒(méi)有自己的財(cái)產(chǎn)，不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，不符合民訴法第49 條和最高人民法院《關(guān)于適用〈民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第40 條所規(guī)定的其他組織的條件。否定說(shuō)能夠獲得部分法院的認(rèn)同，并不在于理論上的雄辯性，而在于它的實(shí)踐效果，即它可以避免出現(xiàn)法院對(duì)業(yè)主委員會(huì)作出不利判決而業(yè)主們又不接受該判決的現(xiàn)象。還要說(shuō)明的是，2007 年頒布的《物權(quán)法》第83 條并沒(méi)有對(duì)審判實(shí)踐中存在的業(yè)主委員會(huì)對(duì)物業(yè)的訴訟主體資格予以確認(rèn)，僅明確了業(yè)主委員會(huì)對(duì)業(yè)主的訴訟主體資格。對(duì)于物業(yè)損害業(yè)主共同權(quán)益的糾紛，由業(yè)主作為原告提起訴訟，并可以依據(jù)民訴法第54 條關(guān)于代表人訴訟的規(guī)定，推選代表人進(jìn)行訴訟。立法機(jī)關(guān)之所以暫不規(guī)定業(yè)主委員會(huì)對(duì)物業(yè)提起團(tuán)體訴訟的資格，主要有兩個(gè)原因：一是業(yè)主委員會(huì)沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，難以承擔(dān)敗訴后的民事責(zé)任；二是目前許多小區(qū)沒(méi)有成立業(yè)主大會(huì)或業(yè)主委員會(huì)。當(dāng)然，根據(jù)2007 年8 月《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈物業(yè)管理?xiàng)l例〉的決定》第11 條第7 項(xiàng)的規(guī)定，只要業(yè)主大會(huì)決定將提起團(tuán)體訴訟的職能這一“有關(guān)共有和共同管理權(quán)利的其他重大事項(xiàng)”授予業(yè)主委員會(huì)，則業(yè)主委員會(huì)行使團(tuán)體訴權(quán)則無(wú)任何理論和實(shí)踐上的障礙。
5 、投資者保護(hù)組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)組織的團(tuán)體訴訟資格
除了上述情形外，擴(kuò)大我國(guó)團(tuán)體訴訟的適用范圍，將團(tuán)體訴訟擴(kuò)張到包括投資者保護(hù)組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)組織在內(nèi)的組織、其他公益團(tuán)體，也是理論上和實(shí)踐中基本形成共識(shí)的一個(gè)問(wèn)題。在證券法和公司法領(lǐng)域，通過(guò)非營(yíng)利組織來(lái)發(fā)動(dòng)對(duì)于公司、證券違法行為的團(tuán)體訴訟，在日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)獲得立法的承認(rèn)，成為推進(jìn)公司治理和證券執(zhí)法的替代機(jī)制。在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，學(xué)者也建議引入團(tuán)體訴訟模式，賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及其他公益團(tuán)體以訴訟主體資格；同時(shí)，通過(guò)對(duì)團(tuán)體章程、訴訟請(qǐng)求的限制等，將團(tuán)體訴訟嚴(yán)格限制在公共利益領(lǐng)域。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，除了學(xué)者的呼吁外，決策者也開(kāi)始認(rèn)識(shí)到團(tuán)體訴訟對(duì)于環(huán)境執(zhí)法的重要性。實(shí)際上，目前我國(guó)的環(huán)境公益訴訟立法已初露端倪。例如，2002 年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11 條就提出了“公眾環(huán)境權(quán)益”的概念，2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第27 條指出：“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。”這是中國(guó)官方文件第一次正式出現(xiàn)和認(rèn)可“公益訴訟”這個(gè)概念，意義極為重大。對(duì)私權(quán)性環(huán)境權(quán)的多元化訴訟保護(hù)，可以促進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法，制裁污染行為人，從源頭上解決違法成本低，守法成本高的社會(huì)問(wèn)題，形成“環(huán)境保護(hù)，人人有責(zé)”的公民意識(shí)�；谝陨鲜聦�(shí)，本文認(rèn)為，不排除在我國(guó)的環(huán)境法律中率先落實(shí)團(tuán)體訴訟的可能。環(huán)境公益訴訟的主體具有特殊性。環(huán)境公益訴訟的發(fā)起者不一定是與本案有直接利害關(guān)系的人。環(huán)境公益訴訟的提起者包括社會(huì)成員，如公民、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)成員，既可以是直接的受害人，也可以是無(wú)直接利害關(guān)系的人。任何組織或個(gè)人為了維護(hù)國(guó)家、社會(huì)利益都可把侵害公共環(huán)境利益之人推上被告席。環(huán)境公益訴訟的對(duì)象既包括一般的民事主體，也包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)。一般的民事主體，如企事業(yè)單位和個(gè)人，當(dāng)其行為對(duì)環(huán)境公共利益構(gòu)成損害，而環(huán)境行政控制無(wú)力或不能干預(yù)時(shí)，即可成為環(huán)境公益訴訟的對(duì)象。國(guó)家行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)，構(gòu)成了對(duì)環(huán)境公共利益損害的不當(dāng)行政行為，也是環(huán)境公益訴訟的對(duì)象。 迫切要求重構(gòu)侵權(quán)理論，擴(kuò)大原告主體的范圍，這里的訴訟主體不僅包括直接受害人，而且包括社會(huì)一般公眾、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)。因?yàn)榄h(huán)境是一種公共物品，任何公民都是環(huán)境的享有者和保護(hù)者。一旦發(fā)生了環(huán)境污染，每個(gè)公民的健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和享受優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利都不可避免地受到侵害或威脅。訴訟主體的擴(kuò)大，不僅有利對(duì)污染者實(shí)行監(jiān)督，而且有利于對(duì)于一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法行為或行政不作為行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。因此，要建構(gòu)環(huán)境侵權(quán)公益訴訟制度，首先得擴(kuò)大主體的適格范圍，賦予一切單位和個(gè)人以訴權(quán)。
二民事公益訴訟的受案范圍——公共利益的界定
公共利益在不同的學(xué)科、不同的領(lǐng)域有不同的含義。在法學(xué)領(lǐng)域，關(guān)于公共利益的界定，有代表性的觀(guān)點(diǎn)分別是德國(guó)法學(xué)家魯?shù)婪?#8226;馮•耶林和美國(guó)行政法專(zhuān)家理查德•B•斯圖爾特提出的。耶林認(rèn)為，公共利益是在由個(gè)人接近權(quán)利實(shí)現(xiàn)的情形下，就不再僅僅是法律上主張其自身的權(quán)威、威嚴(yán)這樣一個(gè)單純的概念上的利益，而同時(shí)也是一種誰(shuí)都能感受到，誰(shuí)都能理解到的非�，F(xiàn)實(shí)、極為實(shí)際的利益，即一種能夠保證和維持各人所關(guān)注的交易性生活的安定秩序的利益。斯圖爾特則認(rèn)為，公共利益有實(shí)質(zhì)性利益、意識(shí)形態(tài)上的利益和法律實(shí)施的利益三種，實(shí)質(zhì)性利益是指與個(gè)人經(jīng)濟(jì)保障或身體健康有關(guān)的利益，意識(shí)形態(tài)利益是個(gè)人維系其道德或宗教原則的利益，法律實(shí)施利益則是一個(gè)國(guó)家的公民對(duì)法律得到正當(dāng)遵循的普遍關(guān)懷。公益訴訟是有關(guān)公共利益的訴訟，公益訴訟的受案范圍必定與公共利益有關(guān)。由于對(duì)公共利益的理解不同，理論界對(duì)于公益訴訟的概念及其受案范圍的理解也有所不同。一種意見(jiàn)認(rèn)為，公共利益是指國(guó)家利益、社會(huì)利益、特定或不特定的他人利益。另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，公共利益僅限于國(guó)家利益和社會(huì)利益，不應(yīng)當(dāng)包括個(gè)人利益（無(wú)論是特定的還是不特定的個(gè)人利益）。顯然第一種意見(jiàn)所謂的公益訴訟的范圍更寬泛，認(rèn)為只要涉及公共利益，無(wú)論是直接為了維護(hù)公共利益，或者以公共利益為根本目的，還是間接為了維護(hù)公共利益，都可作為公益訴訟案件受理。此外，還有一種意見(jiàn)認(rèn)為，在公益訴訟案件中，起訴人也可以有個(gè)人利益，但是相對(duì)于該案的社會(huì)利益來(lái)說(shuō)，個(gè)人利益是微不足道的，也就是只要能產(chǎn)生“一人起訴多人受益”的效果，就是公益訴訟。 行政公益訴訟，是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無(wú)直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益，而向特定機(jī)關(guān)提出起訴請(qǐng)求，并由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。行政公益訴訟形式在中國(guó)目前還未被立法者所承認(rèn)，但通過(guò)對(duì)西方法治國(guó)家行政公訴制度的考察和法理思考可知，在中國(guó)建立行政公益訴訟制度有理論之基礎(chǔ)，現(xiàn)實(shí)之需要，也是國(guó)際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。也是現(xiàn)實(shí)必要，在中國(guó)建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現(xiàn)實(shí)必要性。具體來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：
第一，保護(hù)環(huán)境公益的需要。環(huán)境公益主要包括各種自然環(huán)境利益、人文環(huán)境利益、教書(shū)環(huán)境利益、消費(fèi)環(huán)境利益等，該類(lèi)公益受到侵害的事件已屢見(jiàn)不鮮。如教育環(huán)境方面，關(guān)于市場(chǎng)環(huán)境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業(yè)亂收費(fèi)不作為的，也有不服鐵路主管部門(mén)、民航主管部門(mén)違法提高票價(jià)的等。這些爭(zhēng)議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結(jié)果幾乎都是“無(wú)果而終”。其根本原因在于，我們沒(méi)有可靠的公益訴訟制度。
第二，保護(hù)資源公共利益的需要。中國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要目標(biāo)是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是在發(fā)展過(guò)程中，各地發(fā)生了不少掠奪性開(kāi)發(fā)、殺雞取卵式的開(kāi)發(fā)行為，對(duì)水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。如果有公益訴訟制度的存在，事關(guān)如此眾多人民重大利益的事情，必定不會(huì)陷入像今天這樣的被動(dòng)局面。
第三，保護(hù)公共設(shè)施等公共財(cái)產(chǎn)利益的需要。有些行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)出于追求政績(jī)的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，而對(duì)年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時(shí)進(jìn)行修繕維護(hù)，釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。要保護(hù)上述公共利益，沒(méi)有一套行之有效的健全的法律制度，是不現(xiàn)實(shí)的。為此，應(yīng)盡快建立公益訴訟制度。法理基礎(chǔ)
任何一種制度的建立和發(fā)展都必須有其自身的理論基礎(chǔ)作為支撐，否則它就會(huì)成為空中樓閣。那么行政公訴的法理基礎(chǔ)又是什么呢？社會(huì)公共性權(quán)利是公民權(quán)利的延伸。公民權(quán)利以及社會(huì)公共性權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國(guó)法治狀況和人權(quán)發(fā)展水平的反映，正如學(xué)者所說(shuō)，“行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領(lǐng)域的具體反映。賦予什么樣的人可以提起行政訴訟的權(quán)利，不僅僅是一個(gè)訴訟程序問(wèn)題，更重要的是通過(guò)行政訴訟這一特定的訴訟制度體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的程度。而從行政訴訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來(lái)說(shuō)，原告起訴資格的賦予就是其民主權(quán)利的一個(gè)表現(xiàn)�！�
公民的各項(xiàng)權(quán)利，根本上是通過(guò)法律來(lái)確認(rèn)和規(guī)范的，法律的制定和實(shí)施，實(shí)際上是法律使公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利，演變?yōu)榉ǘ?quán)利，再發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)權(quán)利的過(guò)程。因而公民權(quán)利的主要內(nèi)容是法律權(quán)利，這是由公民權(quán)利的性質(zhì)和法律的性質(zhì)決定的，也是權(quán)利獲得法律保障的必然要求。法律要保障公民權(quán)利，首先要為公民權(quán)利設(shè)立相應(yīng)的權(quán)利制度，為保障公民權(quán)利提供制度根據(jù)，包括憲法和普通法律兩個(gè)層面的根據(jù)。同時(shí)，“形成中的權(quán)利”的司法救濟(jì)是在沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)體法規(guī)范的情形下進(jìn)行的，此時(shí)正當(dāng)利益享有者需要運(yùn)用訴訟來(lái)判斷其利益的有無(wú)，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其具有訴的利益。
不管如何，僅有制度根據(jù)沒(méi)有制度保障是不夠的，社會(huì)公共性權(quán)利必須以切實(shí)有效的訴訟手段為依托。就我國(guó)而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來(lái)法律實(shí)施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問(wèn)題。”雖然中國(guó)憲法和法律對(duì)公民的社會(huì)公共性權(quán)利設(shè)置了初步的實(shí)體權(quán)利體系，但由于這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民個(gè)人一般不被認(rèn)為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認(rèn)可。須知，無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，權(quán)利受侵害者都應(yīng)享有申請(qǐng)救濟(jì)的資格；司法救濟(jì)是保護(hù)公民的最后一道防線(xiàn)，任何一種法律權(quán)利要獲得實(shí)在性，就必須賦予權(quán)利人獲得司法上救濟(jì)的權(quán)利。概言之，公民的基本權(quán)利，包括社會(huì)公共性權(quán)利，除了通過(guò)法律的普遍性實(shí)體賦予外，還要獲得可訴性，這是行政公益訴訟確立的法理基礎(chǔ)之一。
三公益訴訟之程序
民事訴訟法修正案(草案)的一大亮點(diǎn)是將公益訴訟入法,明確規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟”。其中,社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的規(guī)定最為引人注目,備受公眾和媒體好評(píng)。按照該規(guī)定,環(huán)境保護(hù)組織、消費(fèi)者保護(hù)組織等社會(huì)團(tuán)體,可以對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為,依法提起公益訴訟。賦予社會(huì)團(tuán)體以公益訴權(quán),對(duì)于彌補(bǔ)行政執(zhí)法供給的不足、克服實(shí)踐中對(duì)損害公益行為打擊不力的狀況、緩解轉(zhuǎn)型時(shí)期日益復(fù)雜艱巨的社會(huì)矛盾,都具有積極意義。可以說(shuō),該規(guī)定開(kāi)啟了我國(guó)公益訴訟的新紀(jì)元,是一次具有里程碑意義的立法變革。
承認(rèn)社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的原告資格,實(shí)際上也是立法機(jī)關(guān)回應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要的產(chǎn)物。黨的十七大報(bào)告明確指出:“建設(shè)生態(tài)文明,基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),增長(zhǎng)方式,消費(fèi)模式�！痹诃h(huán)境公益領(lǐng)域,隨著我國(guó)環(huán)境危機(jī)的加劇,通過(guò)司法途徑加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的呼聲日益高漲。2006年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān),加快構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo),必須把環(huán)境保護(hù)擺在更加重要的戰(zhàn)略位置。其第27條規(guī)定:“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用,鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為,推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。”2010年,最高人民法院下發(fā)的《為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》特別指出:“在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭,實(shí)行環(huán)境保護(hù)案件專(zhuān)業(yè)化審判,提高環(huán)境保護(hù)司法水平�！�
在上述背景下,專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境案件審判的環(huán)保法庭在我國(guó)各地法院陸續(xù)設(shè)立。在處理環(huán)保組織提起的公益訴訟案件時(shí),人民法院倍感困擾的問(wèn)題是:現(xiàn)行民訴法是以私益訴訟為中心制定的,而公益訴訟程序的立法供給嚴(yán)重不足。對(duì)于特定環(huán)境公益案件,何種環(huán)保組織有權(quán)起訴、管轄法院如何確定、訴訟請(qǐng)求如何限定、環(huán)保組織收集證據(jù)的權(quán)利有多大、環(huán)境損害鑒定如何進(jìn)行、要不要繳納訴訟費(fèi)用、環(huán)保組織能否放棄訴訟請(qǐng)求或者與對(duì)方和解、法院能否調(diào)解、能否發(fā)布禁止令、如何確定裁判的效力范圍、裁判文書(shū)如何執(zhí)行,等等,諸如此類(lèi)的程序問(wèn)題。如果簡(jiǎn)單援引民訴法關(guān)于私益訴訟的規(guī)定,就會(huì)混淆公益訴訟與私益訴訟之間的界限,使社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的門(mén)檻大大提高,導(dǎo)致公益訴訟的立法目的落空。
因此,民事訴訟法修正案(草案)在公益訴訟制度的設(shè)計(jì)上尚有改進(jìn)和完善的必要。第一,授予檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)第一順序行使公益訴權(quán)的資格。主要理由是:檢察機(jī)關(guān)擁有在我國(guó)憲政中的法律監(jiān)督者的特殊地位,檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表者、維護(hù)者和實(shí)現(xiàn)者的職能角色,同時(shí)考慮到檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)、調(diào)查證據(jù)的權(quán)限、擔(dān)負(fù)訴訟成本的能力和進(jìn)行訴訟所必需的法律專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)等方面優(yōu)越于享有公益訴權(quán)的社會(huì)團(tuán)體。第二,適當(dāng)提高公益訴訟的受理標(biāo)準(zhǔn)。將涉及多數(shù)人利益的訴訟案件的受理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為“合理標(biāo)準(zhǔn)”,要求社會(huì)團(tuán)體起訴必須主張充分事實(shí)以說(shuō)明其救濟(jì)主張的合理性。第三,規(guī)定公益訴訟的訴訟請(qǐng)求限于預(yù)防性請(qǐng)求,即要求被告停止侵害、排除妨礙、消除影響、回復(fù)原狀等作為或不作為請(qǐng)求,不得提出私益損害的賠償請(qǐng)求。第四,不適用處分原則,對(duì)原告放棄訴訟請(qǐng)求、承認(rèn)對(duì)方請(qǐng)求、和解、撤訴等訴訟行為進(jìn)行嚴(yán)格限制等。
譚秋桂認(rèn)為，修訂后的民事訴訟法對(duì)公益訴訟的原告主體資格作出了原則性規(guī)定，為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟提供了法律依據(jù)，這是公益訴訟立法上的重大進(jìn)步，對(duì)于維護(hù)社會(huì)公共利益具有重要意義，也是立法適應(yīng)社會(huì)需要的體現(xiàn)�！爱�(dāng)然，訴訟主體資格的特殊性只是公益訴訟區(qū)別于私益訴訟的一個(gè)方面，公益訴訟的程序和裁判制度仍有待獨(dú)立與完善�！弊T秋桂說(shuō)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟時(shí)構(gòu)建區(qū)別于私益訴訟、系統(tǒng)而完善的公益訴訟程序和裁判制度，進(jìn)而將公民納入到公益訴訟主體中來(lái)。在民事訴訟法學(xué)理論中有“程序法理二元分離適用論”。指民事案件可分為訴訟案件與非訟案件，訴訟案件是就實(shí)體法上權(quán)利的存否等實(shí)質(zhì)事項(xiàng)有爭(zhēng)執(zhí)的案件，而非訟案件是利害關(guān)系人在沒(méi)有民事權(quán)益爭(zhēng)議的情況下，請(qǐng)求法院確認(rèn)某種事實(shí)是否存在，從而使一定的法律關(guān)系發(fā)生、變更或者消滅的案件。訴訟案件應(yīng)依民事訴訟程序的原理即訴訟法理來(lái)處理，非訟案件應(yīng)依非訟程序的原理即非訟法理來(lái)處理。訴訟法理與非訟法理在審理原則上存在著如下的差別：（1）在非訟案件程序上，處分原則受到限制或者排除；（2）非訟程序采取職權(quán)探知主義，不適用辯論主義；（3）非訟程序不適用法院調(diào)解；（4）在非訟程序中，原則上不采取公開(kāi)審理原則，審理采用書(shū)面形式，不展開(kāi)言詞辯論。
關(guān)于訴訟事件與非訟事件的區(qū)別，學(xué)說(shuō)分歧甚多，大陸法系通說(shuō)認(rèn)為，依實(shí)定法的規(guī)定，應(yīng)依民事訴訟程序?qū)徖碚�，即為訴訟事件，而應(yīng)以非訟程序處理者，即為非訟事件。但是，就其實(shí)質(zhì)而言，非訟事件應(yīng)當(dāng)包括以下幾類(lèi)：（1）特需賦予法官?gòu)V泛裁量權(quán)的事件；（2）公益性濃厚的事件；（3）特需在程序上簡(jiǎn)易、迅速解決的事件；（4）具有繼續(xù)性而需求法院依實(shí)際情況為權(quán)宜性、創(chuàng)設(shè)性、展望性處理，或撤銷(xiāo)、變更裁判之事件；（5）非有對(duì)立當(dāng)事人就實(shí)質(zhì)問(wèn)題為訟爭(zhēng)，致不要求法院依實(shí)體法確定私權(quán)存否之事件等。
通過(guò)以上對(duì)訴訟法理和非訟法理的分析，公益訴訟案件在程序機(jī)理上與普通私益訴訟程序之不同，已見(jiàn)端倪。由于公益訴訟審理的客體涉及公共利益，公共利益的事項(xiàng)存在及其具體態(tài)勢(shì)，不得由當(dāng)事人任意處分，其證明也不得僅以當(dāng)事人提出的訴訟資料為限，應(yīng)當(dāng)適用非訟法理，而不是訴訟法理，法院應(yīng)當(dāng)依照職權(quán)查明案件事實(shí)并作出判決，當(dāng)事人的處分權(quán)利受到限制，即在訴訟程序中應(yīng)當(dāng)采取法院職權(quán)探知主義和職權(quán)進(jìn)行主義，對(duì)于辯論主義和處分權(quán)主義應(yīng)當(dāng)限制適用。為了使公益訴訟制度在中國(guó)司法實(shí)踐中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對(duì)其進(jìn)行完備，科學(xué)合理的程序設(shè)計(jì)是必要的。投訴作為提起公益訴訟的必要前奏，為了及時(shí)有效地制止和處罰侵犯公益的行為，行政執(zhí)法與司法相比，具有主動(dòng)性和及時(shí)性的特點(diǎn)，行政執(zhí)法部門(mén)在接到投訴之后可以及時(shí)制止違法行為，把對(duì)國(guó)家和社會(huì)造成的損失減小到最低程度。而與此相反，訴訟程序紛繁，時(shí)間相對(duì)過(guò)大，顯然沒(méi)有行政執(zhí)法得力，因此，有必要規(guī)定投訴作為公益訴訟提起的必經(jīng)程序。只有投訴無(wú)門(mén)、無(wú)果時(shí)，方可提起訴訟。下面針對(duì)公益訴訟制度的建構(gòu)提出幾點(diǎn)設(shè)想：
1、設(shè)立預(yù)審制度
指在審判機(jī)關(guān)正式受理公益訴訟之前，對(duì)公益訴訟人的起訴進(jìn)行審查，以確保公益訴訟人所控的侵犯公益的行為有事實(shí)和法律依據(jù)，排除沒(méi)有事實(shí)根據(jù)的起訴。必要時(shí)，可由人民法院將公益訴訟人、被告召集在一起，在質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上做出判斷，以決定是否立案？案件的雙方當(dāng)事人為誰(shuí)？以何種類(lèi)型的案件立案？ 受訴法院級(jí)別應(yīng)作相應(yīng)地提高。貴州環(huán)境公益訴訟案即一審法院應(yīng)為作出違法行為的主體在所在地的中級(jí)人民法院，因公益訴訟與其他常見(jiàn)的訴訟相比，往往會(huì)涉及更為廣泛的大多數(shù)人的利益，且起訴人所受到的阻力也相對(duì)較大，比如行政公益訴訟，面對(duì)代表國(guó)家的公權(quán)力機(jī)關(guān)，訴訟人往往會(huì)顯得力不從心，甚至，違法的行政機(jī)關(guān)會(huì)以權(quán)壓力，阻撓訴訟人的起訴。正是出于對(duì)公益訴訟的重視及保護(hù)起訴人的訴權(quán)，人們就有必要把公益訴訟案件交由中級(jí)人民法院作為一審人民法院。同時(shí)由于中級(jí)人民法院對(duì)法官有著更高的學(xué)歷和審判經(jīng)驗(yàn)要求，因此，相當(dāng)于基層人民法院來(lái)說(shuō)，中級(jí)法院的法官更能滿(mǎn)足公益訴訟對(duì)法官高素質(zhì)的要求。
2、設(shè)立保證金制度
公益訴訟中起訴和訴訟標(biāo)的缺乏足夠的利害關(guān)系。這就使公益訴訟人缺乏相應(yīng)的動(dòng)力追求勝訴的結(jié)果。為防止公益訴訟人在啟動(dòng)訴訟程序后，隨意退出或無(wú)故缺席，造成法院審理機(jī)制的癱瘓和司法資源的浪費(fèi)，可以規(guī)定法院在受理案件之時(shí)，要求公益訴訟人交納適當(dāng)數(shù)額的保證金，作為公益訴訟人完整地參加訴訟過(guò)程的物質(zhì)制約手段。在訴訟程序終結(jié)之時(shí)，不論其是否敗訴，法院都應(yīng)如數(shù)退還保證金及相應(yīng)銀行利率。
3、修改有關(guān)舉證責(zé)任的理論
關(guān)于舉證責(zé)任問(wèn)題，學(xué)者眾說(shuō)繁談并無(wú)定論。筆者認(rèn)為：有必要區(qū)分舉證責(zé)任中的提供證據(jù)責(zé)任和說(shuō)服責(zé)任。前者是法院審理案件的基礎(chǔ)，后者則是確定販訴責(zé)任的指針。故對(duì)有關(guān)公共利益損害或可能損害的事實(shí)證據(jù)，由公益訴訟人提供，而對(duì)于提供法律法規(guī)及規(guī)范性文件的責(zé)任，則由被告承擔(dān)。在訴訟過(guò)程中，雙方可不斷地提出新的證據(jù)以達(dá)到勝訴的目的。至于說(shuō)服責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題，不應(yīng)做“一刀切”的規(guī)定，可在制定實(shí)體法時(shí)對(duì)說(shuō)服責(zé)任的分配問(wèn)題作出規(guī)定。
合理分配舉證責(zé)任。在環(huán)境訴訟中，環(huán)境損害的認(rèn)定具有很強(qiáng)的技術(shù)性，由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能，讓他們承擔(dān)這樣的舉證責(zé)任是極為困難的。因此，為了實(shí)現(xiàn)原、被告雙方力量均衡，許多國(guó)家在環(huán)境侵害案件中實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任和舉證責(zé)任倒置的原則，規(guī)定主要證據(jù)由被告提供。在我國(guó)，最高人民法院的司法解釋雖然規(guī)定了環(huán)境污染損害賠償案件實(shí)行被告舉證制，但卻沒(méi)有規(guī)定舉證的范圍和原告是否還有一定的舉證責(zé)任，從而使得被告感覺(jué)承擔(dān)了太重的舉證責(zé)任，而原告則忽視了對(duì)必要證據(jù)的收集。為解決這一問(wèn)題，應(yīng)明確規(guī)定原被告舉證責(zé)任負(fù)擔(dān)的范圍，讓被告對(duì)是否排污、能否造成污染、排污與損害之間是否有因果關(guān)系、能否依法免責(zé)提供證據(jù)，讓原告對(duì)損害的事實(shí)和損失的大小負(fù)舉證責(zé)任。這里還存在一個(gè)問(wèn)題，即在公益訴訟作為個(gè)人組織時(shí)，因?yàn)樽陨砹α康谋∪醵y以滿(mǎn)足舉證責(zé)任的要求，針對(duì)這一問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)讓檢察院參與到公益訴訟中尤其是民事訴訟中來(lái)。并作為民事訴訟當(dāng)事人身份出現(xiàn)，檢察院作為公法機(jī)關(guān)，其收集證據(jù)的能力自不待言，在公益訴訟人向檢察院提出申請(qǐng)后，檢察院在經(jīng)審查后，可與公益訴訟人合作作為聯(lián)合當(dāng)事人或其作為主要訴訟參與人，進(jìn)入公益訴訟程序。
4、撤訴與和解
當(dāng)事人的自由處分將受到法律較多的限制。首先，公益訴訟人如果撤回起訴，要受到法律嚴(yán)格的限制。除已提起的公益訴訟證據(jù)不足，法院允許撤訴外，凡事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，被告明顯違反法律，侵害國(guó)家利益、擾亂社會(huì)秩序的案件一般不允許撤訴。其次，雙方允許自行和解，但要符合法律相關(guān)規(guī)定。例如：國(guó)家對(duì)某一違法行為的處罰是違法金額的1-5倍，則被告只有在承諾接受法定范圍內(nèi)的罰款，并交出罰款的情況下，才允許雙方自行和解。
裁判的執(zhí)行應(yīng)有別于民事裁判執(zhí)行
5、訴訟費(fèi)用預(yù)付方式的改進(jìn)。
由于環(huán)境訴訟費(fèi)用相當(dāng)高昂，再加上因果關(guān)系的證明，動(dòng)輒涉及高科技知識(shí)和方法的綜合運(yùn)用，其所需費(fèi)用之巨，非經(jīng)濟(jì)能力微薄的被害者所能預(yù)付，然逾期不交，將按自動(dòng)放棄訴訟處理。這無(wú)異于強(qiáng)迫被害人放棄權(quán)利的保護(hù)，將其拒之法院門(mén)外。這顯然與許多國(guó)家憲法有關(guān)保障人民享有訴訟權(quán)利的規(guī)定相違背。為此，為了貫徹憲法這一精神，并與可持續(xù)發(fā)展的要求相適應(yīng)，許多國(guó)家訴訟法對(duì)訴訟費(fèi)用預(yù)付方式作了改進(jìn)，比如，美國(guó)為了減輕公眾因提起公民訴訟而承擔(dān)的費(fèi)用，鼓勵(lì)公眾運(yùn)用公民訴訟這一法律武器，在環(huán)境法規(guī)中，對(duì)于公民訴訟費(fèi)用的分擔(dān)作了有利于原告的規(guī)定。美國(guó)《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規(guī)定，法院如認(rèn)為合適，可將訴訟費(fèi)用（包括合理數(shù)額的律師費(fèi)和專(zhuān)家作證費(fèi)）判給訴訟的任一方，按照這項(xiàng)規(guī)定，依慣例由原告承擔(dān)的那一部分律師費(fèi)和專(zhuān)家作證費(fèi)等訴訟費(fèi)用可能由被告分擔(dān)合理部分。
參考文獻(xiàn)：
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