[ 王峰 ]——(2012-11-9) / 已閱7454次
淺議司法實踐中瀆職罪犯罪主體的認定問題
景縣人民檢察院 王峰
【摘要】：我國刑法規(guī)定的瀆職犯罪主體為國家機關(guān)工作人員，然而對“國家機關(guān)工作人員”的理解存在眾多爭議，雖然出臺了相關(guān)立法解釋和司法解釋，但并沒有從根本上解決瀆職罪主體認定中的疑難問題，這些問題在司法實踐中給辦案人員造成了很大的困惑。
【關(guān)鍵詞】：瀆職犯罪 犯罪主體 國家工作人員 國家機關(guān)工作人員
【正文】：
一、我國刑法對瀆職犯罪主體規(guī)定的變化
我國刑法關(guān)于瀆職罪主體的規(guī)定, 在刑事立法與司法解釋中存在著一個演進過程。79刑法將瀆職罪主體界定為“國家工作人員”，而當時國家工作人員的范圍十分寬泛，可以包括一切國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和其他依照法律從事公務(wù)的人員。97年修訂的刑法，則把瀆職犯罪的主體限定在“國家機關(guān)工作人員”，從79刑法到97年修訂刑法再到02年立法解釋三個階段的變化過程，體現(xiàn)了由“寬”到“嚴”再到“寬嚴結(jié)合”的立法指導(dǎo)思想。但是，由于刑法沒有明文規(guī)定何謂國家機關(guān)工作人員，造成理論界對國家機關(guān)工作人員“身份論”與“職權(quán)論”的爭論不休，以及司法實踐界的不同執(zhí)法，嚴重削弱了法制的權(quán)威，甚至許多實際履行著國家行政管理職能的人員的嚴重瀆職行為，難以受到刑罰的應(yīng)有制裁，造成強烈的社會反響，為了適應(yīng)形勢的變化，“兩高”先后出臺了多個司法解釋和會議紀要，對瀆職犯罪主體進行了擴張性解釋。雖然高檢院、最高法就瀆職罪主體問題在職權(quán)范圍內(nèi)先后作出司法解釋，但并沒有從根本上有效解決實踐中存在的問題。司法實踐中，檢察機關(guān)在查辦瀆職犯罪中經(jīng)常碰到瀆職犯罪的主體不適格問題，嚴重影響查處大案、要案的力度。
二、對瀆職犯罪的主體適用存在的爭議
學(xué)界對國家機關(guān)工作人員本質(zhì)的理解，向來存在爭議，主要有以下幾種觀點：
1、“身份說”�！吧矸菡f”認為國家機關(guān)工作人員理應(yīng)是具有國家干部身份的人。其依據(jù)為最高人民法院1995年12月15日頒布的《關(guān)于辦理違反公司法受賄、侵占、挪用等刑事案件適用法律若干問題的解釋》。其中將“國家工作人員”解釋為“在國有公司、企業(yè)或者其他公司、企業(yè)中行使管理職權(quán)，并具有國家工作人員身份的人員，包括受國有公司、國有企業(yè)委派或者聘請，作為國有公司、國有企業(yè)代表，在中外合資、合作、股份制公司、企業(yè)中，行使管理職權(quán)，并具有國家工作人員身份的人員。”由于國家工作人員包括國家機關(guān)工作人員，因此，從國家工作人員身份論中必然推導(dǎo)出國家機關(guān)工作人員身份論。至于何為國家干部身份，通常的認定標準是，是否填過國家統(tǒng)一制作的《干部履歷表》，是否經(jīng)縣以上人事管理部門審批或備案，是否經(jīng)正式分配到公司、企業(yè)的大、中專畢業(yè)生以及軍轉(zhuǎn)干部，是否在單位的編制之內(nèi)。以“身份”為判斷標準認定國家機關(guān)工作人員一度成為審判機關(guān)的通說，這種觀點在當前的司法實踐中仍然有相當?shù)氖袌觥?br>
2、“公務(wù)說”，也稱“職能論”。它認為國家機關(guān)工作人員應(yīng)以是否從事公務(wù)來衡量。國家機關(guān)工作人員的本質(zhì)在于從事公務(wù)，如果行為人的職業(yè)不是從事公務(wù)，就不構(gòu)成國家機關(guān)工作人員�！肮珓�(wù)說”源于1979年刑法，這是立法上第一次正式提出“從事公務(wù)”的概念。由于該說較好地把握住了國家機關(guān)工作人員的特征，有利于打擊犯罪，因而得到刑法理論界與司法實務(wù)界的普遍認同。
3、“身份與公務(wù)兼具說”。此種觀點認為，從事公務(wù)是國家工作人員的本質(zhì)特征，而從事公務(wù)活動又需要一定的資格身份，這種資格身份不能片面地強調(diào)為僅指具有國家工作人員身份而言，它還應(yīng)包括依法取得從事公務(wù)的一種資格。因此，在界定國家機關(guān)工作人員范圍時，應(yīng)將“身份”和“公務(wù)”有機地結(jié)合起來。二者不可偏廢。
4、三位一體的“新公務(wù)論”。認為關(guān)于瀆職罪主體的本質(zhì)特征，應(yīng)堅持以具備資格為前提，以擁有職責和職權(quán)為基礎(chǔ)，以職務(wù)名義從事國家管理、公共管理和社會管理等公務(wù)為核心的三位一體的“新公務(wù)論”。其包括三種模式，模式一：法定身份+職責權(quán)限+以職務(wù)名義從事國家管理、公共管理或社會管理等公務(wù)；模式二：經(jīng)合法授權(quán)+職責權(quán)限+以職務(wù)名義從事國家管理、公共管理或社會管理等公務(wù)；模式三：受有權(quán)機關(guān)委托+職責權(quán)限+以職務(wù)名義從事國家管理、公共管理或社會管理等公務(wù)。
上述觀點均各有其一定的合理性，但均存在一定的缺陷。身份說最大的優(yōu)點是便于司法操作，其認定有較為明確的標準。但身份說的缺陷也是顯而易見的。隨著經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的日益深化，人事制度也發(fā)生了極大的變化。聘用、委托等用人方式的采用使得一個人無論具有何種身份，都有可能從事國家公務(wù)，故身份說已經(jīng)不合時宜了。而國家機關(guān)工作人員犯罪是一種職務(wù)犯罪，這種犯罪必須發(fā)生在履行公務(wù)的過程中，所以國家機關(guān)工作人員的本質(zhì)特征應(yīng)采公務(wù)說，以是否從事公務(wù)來作為界定國家機關(guān)工作人員的標準。但是上述公務(wù)說未能對國家機關(guān)工作人員所從事的公務(wù)和國家工作人員所從事的公務(wù)加以區(qū)分，造成在國家機關(guān)工作人員的認定上仍存在不合理之處。因此公務(wù)說的關(guān)鍵在于對國家機關(guān)工作人員所從事的公務(wù)的界定。此外，在理論上國家機關(guān)工作人員是刑法上的特殊主體，瀆職罪是一種身份犯。如果完全不考慮國家機關(guān)工作人員的身份，只以是否從事特定公務(wù)作為判斷標準，則如何體現(xiàn)其身份犯的特征呢？如果某人在從事特定公務(wù)時根本就沒有從事公務(wù)的資格，能否認定其為國家機關(guān)工作人員進而構(gòu)成相關(guān)犯罪呢？筆者認為這是值得懷疑的。因此，具有國家機關(guān)工作人員的身份是不能被忽略的，它應(yīng)是從事公務(wù)的前提條件。問題的關(guān)鍵在于如何理解國家機關(guān)工作人員的身份。筆者認為，國家機關(guān)工作人員的身份是指依法取得從事特定公務(wù)的資格，相比較來說，“身份與公務(wù)兼具說”和三位一體的“新公務(wù)論”是合理的，但對身份和公務(wù)的含義還需要進一步明確界定。
三、瀆職犯罪主體的認定對司法實踐的影響
對瀆職犯罪主體認定的爭議同樣存在于司法實踐中,有些辦案人員經(jīng)常將瀆職犯罪的主體資格混淆，除了自身的素質(zhì)外，也有法律、法規(guī)及司法解釋、立法解釋的不統(tǒng)一、相互矛盾等問題，造成辦案人員在理解上存在偏差。
第一，司法解釋的不合理。將國家機關(guān)工作人員的范圍嚴格限定為“在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”，與實際情況嚴重不符，會放縱犯罪，因此立法和司法解釋對國家機關(guān)工作人員的范圍作了擴大解釋。這些解釋雖然符合打擊犯罪的實際需要，但若探究理論根據(jù)，則經(jīng)不起推敲。2002年全國人大常委會通過的立法解釋雖然擴大了國家機關(guān)工作人員的范圍，但這種擴張性解釋是否符合“國家機關(guān)工作人員”的語義范圍，還值得探討。最高人民檢察院2000年10月9日和2000年10月31日兩個司法解釋把“其他依照法律從事公務(wù)的人員”以國家機關(guān)工作人員論，這把國家工作人員和國家機關(guān)工作人員混為一談，而國家工作人員應(yīng)該是包括國家機關(guān)工作人員和以國家工作人員論的兩類人員的。這兩個《批復(fù)》的精神盡管正確，但在解釋根據(jù)上卻值得商榷，有違背罪刑法定原則的嫌疑。
第二，刑法、刑訴法的不統(tǒng)一。《刑事訴訟法》第18條第2款規(guī)定：“國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查�！痹摋l規(guī)定清楚地表明，瀆職案件的主體是國家工作人員，侵權(quán)案件的主體是國家機關(guān)工作人員。但是刑法中規(guī)定的瀆職犯罪的主體是國家機關(guān)工作人員，兩者存在矛盾。1998年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會聯(lián)合作出的《關(guān)于〈中華人民共和國刑事訴訟法〉實施中若干問題的規(guī)定》中也注意到了這個問題，特別指出“修訂后的刑法已將瀆職罪的主體修改為國家機關(guān)工作人員。根據(jù)這一修改，人民檢察院管轄的‘瀆職犯罪’，是指刑法分則第九章規(guī)定的瀆職罪�！�
第三，附屬刑法中規(guī)定了國家工作人員瀆職構(gòu)成犯罪追究刑事責任的情況。如《防震減災(zāi)法》第47條“國家工作人員在防震減災(zāi)工作中濫用職權(quán)，玩忽職守，徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任�！边@里提到的主體是國家工作人員。再如，《勞動法》第103條規(guī)定“勞動行政部門或者有關(guān)部門的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”這里的有關(guān)部門就包括了非國家機關(guān)工作人員。類似規(guī)定不再一一列舉。這些附屬刑法的規(guī)定與刑法典不協(xié)調(diào)。
四、瀆職犯罪主體應(yīng)通過立法加以修正
鑒于以上存在的問題，把瀆職罪的主體規(guī)定為“國家機關(guān)工作人員”不合適，應(yīng)予以修正。新刑法第9章將瀆職罪的主體限定為“國家機關(guān)工作人員”，主要的理由是只有國家機關(guān)工作人員才有“職”可瀆，企事業(yè)單位人員的經(jīng)營管理活動無“職”可瀆。但是這一立法理由“是不顧我國社會現(xiàn)實的、純學(xué)術(shù)的概念游戲，瀆職罪本質(zhì)是侵犯公共財產(chǎn)、國家和人民的利益。在此意義上，國家機關(guān)工作人員的瀆職行為與國家工作人員的瀆職行為社會危害性沒有什么本質(zhì)區(qū)別，因為國家工作人員的瀆職行為侵犯的也是公共財產(chǎn)、國家和人民利益。這正如刑法第8章所規(guī)定的貪污賄賂罪并沒有將國家機關(guān)工作人員與國家工作人員分開，是由于國家機關(guān)工作人員與國家工作人員貪污賄賂犯罪的社會危害性沒有什么本質(zhì)的不同�！�
目前的立法解釋、司法解釋雖然在一定程度上彌補了這一缺陷，但是解釋存在的根據(jù)值得懷疑。因此，關(guān)于本罪的主體問題，不應(yīng)該僅僅通過解釋來修修補補，最好能在立法上進行修正，加以統(tǒng)一。
由于我國的基本國情和經(jīng)濟發(fā)展的特殊性，對瀆職犯罪主體的確定既要具有前瞻性，又要實事求是，不能一味的盲目超前，要符合我國的國情，因此筆者建議，瀆職犯罪中的主體應(yīng)以“國家工作人員”代替“國家機關(guān)工作人員”，并在刑法總則中明確定義國家工作人員，國家工作人員的含義應(yīng)包括以下幾個方面：一是在國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)及軍事機關(guān)中從事公務(wù)的人員；二是在國有企事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員，或受國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位委托在非國有企事業(yè)單位從事公務(wù)的人員；三是受國家機關(guān)的聘用、委托依法從事公務(wù)的人員；四是臨時代表國家執(zhí)行公務(wù)的人員，如人大代表、政協(xié)委員等；五是其他依法代表國家從事公務(wù)的人員。
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