[ 高軍 ]——(2012-11-26) / 已閱10300次
稅收國家的憲政邏輯
高軍
法學(xué)博士、江蘇理工學(xué)院（原江蘇技術(shù)師范學(xué)院更名）副教授
“財政為庶政之母”，任何政府的存在與正常運轉(zhuǎn)均仰賴于健全的財政作為后盾。歷史上，根據(jù)政府財政收入來源的不同，可以劃分所有權(quán)者國家、企業(yè)國家、稅收國家三種類型。古代國家以所有權(quán)人身份行使統(tǒng)治權(quán)，對于其管轄領(lǐng)域內(nèi)的一切財產(chǎn)都具有獲取、分配及使用的權(quán)力，因此被稱為所有權(quán)者國家。企業(yè)國家是將生產(chǎn)工具收歸國有，獨占企業(yè)經(jīng)營權(quán)，并以其收入作為財政主要來源，我國改革開放前的計劃經(jīng)濟體制可以歸為這類形態(tài)。而稅收國家則是指政府不直接經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，贏利事業(yè)均交由社會來進行，政府的收入來源于稅收，當(dāng)今西方法治國家均為采取稅收國家形態(tài)。
以上三種形態(tài)的國家類型，體現(xiàn)了三種截然不同的人與國家之間關(guān)系的形態(tài)。所有權(quán)者國家控制一國范圍內(nèi)所有的人和財，其必然結(jié)果即所謂的“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”。企業(yè)國家控制生產(chǎn)資料，按計劃安排生產(chǎn)，此時的社會為單位社會，個人僅僅是社會機器上的一顆鏍絲釘，對國家處于高度依賴的狀態(tài)，極端的結(jié)果就是“不聽話者不得食”。稅收國家實現(xiàn)生產(chǎn)資料和財產(chǎn)的私有，經(jīng)濟自由，使人擺脫了對國家的依附關(guān)系。
稅收國家這一概念，來源于“一戰(zhàn)”后經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫•熊彼特與財政社會學(xué)家魯?shù)婪?#8226;葛德雪的一次著名的論戰(zhàn)。面對“一戰(zhàn)”后德國糟糕的財政狀況，葛德雪于1917年發(fā)表了《國家社會主義或國家資本主義》一文，提出為擺脫財務(wù)危機，國家必須從傳統(tǒng)的依賴稅收負擔(dān)轉(zhuǎn)向依賴營業(yè)收入，國家應(yīng)有計劃地進入私人經(jīng)濟領(lǐng)域。針對葛德雪的以上觀點，1918年熊彼特發(fā)表了《稅收國家的危機》一文，指出稅收與現(xiàn)代國家同時產(chǎn)生，密不可分，它們都存在于私人經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，現(xiàn)代國家機構(gòu)和形式實際上根源于其財政上的使命，國家財政支出越高，就越需要依賴于個人追求自我利益的驅(qū)動力，因此他旗幟鮮明的反對國家進入私人經(jīng)濟領(lǐng)域干預(yù)私人財產(chǎn)與生活方式。
以上爭論，長期以來一直聚訟盈庭，難以率爾定論，但顯而易見的是，熊彼特的觀點為現(xiàn)當(dāng)代西方政治經(jīng)濟的主流。事實上，稅收國家作為一種政治經(jīng)濟形態(tài)，內(nèi)涵極為豐富，德國公法學(xué)者Friauf曾深刻的指出，“憲政國家，尤其是實質(zhì)法治國家，本質(zhì)上必須同時為稅收國家”。
稅收國家的邏輯前提是，國家原則上不擁有資產(chǎn)，國家不自行從事營利活動，國家任務(wù)推行所需的經(jīng)費，主要依賴稅收來充實。國家的任務(wù)是尊重和保護私人產(chǎn)權(quán)，提供例如公路、橋梁、公正廉潔的司法、完善的社會保障制度等公共物品和公共服務(wù)，而經(jīng)濟事務(wù)、贏利事業(yè)則交由私人來進行，國家不與民爭利。之所以如此，一方面在于私人部門的決策最富有創(chuàng)造力和效率，道理很簡單：花自己的錢辦自己的事必然比花別人的錢辦別人的事可靠，這是基于人性的、無需論證的一個基本的常識。政府是靠不住的，政府投資往往是和低效、貪污、浪費聯(lián)系在一起的，且需要巨大的監(jiān)督成本。另一方面，由于法律與公共政策由國家制定，國家如果控制資源參與競爭，既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，必然發(fā)生行政壟斷、扭曲市場的價格與資源配置機制，最終摧毀市場的悲劇性結(jié)果。
稅收國家的邏輯內(nèi)容則主要圍繞稅收的法理而展開。由于稅收是以金錢作為給付標的，而且以量能平等負擔(dān)為基礎(chǔ)，與其它收入相比較，稅收對于人民基本權(quán)利的影響可以降至最低，以金錢代替勞役的方式，國家可避免過度介入社會運作而保持中立。換言之，通過納稅，一方面使國民與國家之間發(fā)生聯(lián)系，同時使國民與國家之間產(chǎn)生距離，為法治國家創(chuàng)造條件，即人民得保有私經(jīng)濟自由領(lǐng)域，得以自行選定目標，自行求其實現(xiàn)，而得以擴展私人與社會的發(fā)展空間。這種人民義務(wù)的減少，正為憲法上人民政治、經(jīng)濟、文化的基本權(quán)利創(chuàng)造前提條件。因此，在民主法治國家中，國民與國家的關(guān)系為有限的、可計算的、有距離的，同時也是自由的。
稅收國家的邏輯結(jié)果是：
首先，政府必須尊重與保護私人產(chǎn)權(quán)。稅收國家自身不從事私經(jīng)濟活動，而留由社會自由發(fā)展，人民對于國家僅負納稅義務(wù)，以換取對經(jīng)濟自由與營業(yè)自由的保障，私有財產(chǎn)之所以負擔(dān)納稅義務(wù)，其前提即在于國家對私有財產(chǎn)予以憲法之保障。因此，一方面納稅人對國家在負擔(dān)了納稅義務(wù)之外，原則上不再負擔(dān)其他強制性金錢給付義務(wù)；另一方面，國家必須依法征稅，且征稅所依之法必須是由公眾通過普選產(chǎn)生的代議機構(gòu)制定的法律，即所謂的“無代表，無稅收”，而且該稅法的內(nèi)容必須合乎憲法，政府無權(quán)通過行政立法來對民眾征稅，因為道理很簡單，由政府來決定征稅事宜，從自利的角度必然是稅越多越好。此外，國家征稅必須有度，必須尊重納稅人的納稅意愿，并保持其經(jīng)濟能力，即必須遵守“稅源保持原則”， 納稅是對人民憲法財產(chǎn)權(quán)的限制而非剝奪，立法者僅得依據(jù)憲法限制人民基本權(quán)利，但不得制定具有扼殺性效果的稅法，一旦超越此界限，納稅人的納稅意愿及納稅能力必然減退，甚至一個社會中的精英納稅人紛紛選擇“用腳投票”，最終稅收的源泉與基礎(chǔ)勢必枯竭、毀滅。
其次，必須建立公共財政體制。稅收國家財政收入就是稅收收入，財政支出就是稅款的使用支出，國家的活動就是圍繞著征稅和用稅進行的。稅收國家的政府財政高度依賴于稅收，財政奉行的是量入為出的原則，政府施政不以財政贏余為目標，政府不能以征稅本身為目的，不能只是從政府的財政需要出發(fā)，單純憑借政府的壟斷地位和權(quán)力強制性地向社會提取。政府征稅并不是無條件的，其前提是必須向公眾提供公共福利，稅收必須真正地“用之于民”，稅收作為人民與政府社會契約的對價而存在，政府必須以優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)來換取納稅人的納稅支持。因此，稅不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更體現(xiàn)了政治和政府道德。在納稅問題上，是否征稅、征多少稅，以及征稅對象、稅率、納稅環(huán)節(jié)、納稅期限和地點、減免稅等稅收核心要素的決定和變動等等，不是由政府單方面說了算，必須經(jīng)過納稅人選出的代表——議會來決定。而征稅與用稅則為一體之兩面，“稅收法定”與“用稅法定”二者并行不悖不可偏廢。事實上，正是圍繞著財政稅收制度，西方法治先進諸國發(fā)展出了一整套完善的以民選的最高權(quán)力機構(gòu)——議會為核心，以法案表決和預(yù)算監(jiān)督為主要手段的公民授權(quán)、監(jiān)督機制以及運行辦法。
其實，判斷稅收國家的方法很簡單，第一，稅收國家的政府必然是中立的，包括經(jīng)濟上不參與市場競爭，不干預(yù)微觀市場，司法上獨立等等。第二，稅收國家的政府必然是一個“窮政府”，政府所有的財政收入均來源于納稅人繳納的稅收，稅收的征收與使用均聽命與服務(wù)于納稅人，政府施政不追求贏余，政府不會為稅收“超額征收”及擁有巨額外匯儲備而沾沾自喜。第三，稅收國家的政府必然是服務(wù)型政府�！靶≌�、大社會”是稅收國家的基本結(jié)構(gòu)，在稅收國家納稅人真正實現(xiàn)了對政府的控制，因此不可能發(fā)生政府官員驕奢淫逸、揮霍浪費納稅人血汗的情況。
我國自改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的確立與發(fā)展，多元產(chǎn)權(quán)的格局已經(jīng)形成。當(dāng)前，稅收在我國財政收入中已占據(jù)核心地位（近年來，從數(shù)字上看歷年均占90%以上），在某種意義上可以說我國已從改革開放前的企業(yè)國家轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂諊遥ǖ珜嶋H上，與稅收國家所采取的私經(jīng)濟體制不同的是，我國還存在著數(shù)量龐大的國有企業(yè)，我國實際上是一種兼具稅收國家與企業(yè)國家特征的一種混合形態(tài)）。季衛(wèi)東教授曾指出，“既然國家承認了私有制，那么其主要職能就變成對財產(chǎn)權(quán)和契約提供保障性服務(wù)；在這種情況下，國家必須公平地、以契約當(dāng)事人之外的第三者出現(xiàn)并根據(jù)這一定位來設(shè)計各種制度安排�！钡z憾的是，我國離稅收國家的要求還有相當(dāng)?shù)木嚯x。
1、政府直接介入微觀經(jīng)濟。長期以來，我國政府是一種生產(chǎn)建設(shè)型政府，國有制與行政管制使政府控制的資源、權(quán)力太多，政府利用壟斷地位，通過法律，直接參與市場競爭，與民爭利。我們搞市場經(jīng)濟二十多年，但本質(zhì)上仍然是權(quán)力經(jīng)濟，這從前段時間廣東某市市長激吻發(fā)改委批文的有關(guān)報道中可以窺見。事實上，從終極意義上來看，通過政府投資、國有投資推動經(jīng)濟增長是飲鴆止渴，既不可持續(xù)，又阻礙了技術(shù)進步、結(jié)構(gòu)調(diào)整，且造成通貨膨脹，政府主導(dǎo)投資直接的惡果是，由于缺乏有效的外部監(jiān)管，政府巨額投資必然帶來低效甚至無效、貪污、浪費。近年來，每一次政府出臺刺激措施都是一次大規(guī)模的“國進民退”，目前民間創(chuàng)業(yè)的制度成本過高、制度障礙嚴重、經(jīng)營困難，但國有企業(yè)卻大規(guī)模擴張（例如，中糧集團在房地產(chǎn)業(yè)的擴張、山西省政府通過一紙政令推行“煤礦重組”，將民營煤礦經(jīng)營權(quán)收歸國有等等），我國進入世界500強的企業(yè)基本都是國有壟斷大企業(yè)，這并不是什么值得慶賀的好現(xiàn)象，事實上這些企業(yè)不但低效而高價，還破壞了社會公正，更令人憂慮的是這些既得利益集團往往以公有制意識形態(tài)來做掩護以維護其壟斷利益，阻撓市場化改革。另外，這種“藏富于官”而非藏富于民的結(jié)果是，民間特別是普通民眾消費能力低下，擴大內(nèi)需缺乏后勁。事實上，當(dāng)前我國GDP保持增長主要依靠的是政府的投資推動，GDP雖得到增長但普通民眾的生活卻并未得到明顯的改善，甚至在通脹的壓力下還有所下降。這種現(xiàn)象的存在，在某種程序上是我國法治建設(shè)存在倒退危險的信號。
2、財政收入體制有待進一步理順。與西方稅收國家財政收入幾乎全部來源于稅收不同的是，我國除了稅收收入以外，還存在著一個龐大的非稅收入，其數(shù)目幾乎相當(dāng)于正式的稅收收入，這些非稅收入中相當(dāng)大的一部分還游離于預(yù)算甚至正式的財政制度之外。表現(xiàn)之一為土地財政，1994年中央政府單方面決定的分稅制，實踐證明并不符合央地財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，地方事權(quán)多而財權(quán)少，中央政府則反之。稅收國家解決央地財政關(guān)系的辦法在于，稅收國家財政主要依靠納稅人繳納的稅收，國家保護納稅人財產(chǎn)權(quán)和市場經(jīng)濟中的創(chuàng)新力，納稅人源源不斷的納稅是政府財政收入穩(wěn)定的來源。中央政府主要負責(zé)全國范圍內(nèi)的公共服務(wù)，地方政府負責(zé)所轄區(qū)域的公共服務(wù)，雙方各有法定的、穩(wěn)定的稅源來支持，地方財政不足的部分由中央通過法制化的財政轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)平衡，以期實現(xiàn)全國范圍內(nèi)大致均等的公共服務(wù)水平。反觀我國，中央財政轉(zhuǎn)移支付雖然數(shù)額龐大，但至今尚未實現(xiàn)法制化，“跑部錢進”現(xiàn)象嚴重。為彌補地方政府財政缺口，中央政府默許地方賣地，我國土地國家所有、集體所有的體制事實上造成了土地產(chǎn)權(quán)真正所有者的缺位，地方政府通過壟斷土地一級交易市場而紛紛逐利，某種意義上都搖身一變成為開發(fā)商，各地政府熱衷征地、拆遷、“經(jīng)營城市”、新農(nóng)村建設(shè)往往演變?yōu)椤皬娖绒r(nóng)民上樓”。強制征地、拆遷造成的后果嚴重，一是形成了高房價，綁架了經(jīng)濟、綁架了人民的幸福；二是在各地形成了一個個“土地戰(zhàn)場”，官民對立現(xiàn)象較為突出，群體性事件甚至極端事件頻發(fā)不止，造成民心疏離、政府合法性資源流失；三是這種土地財政透支了未來，是不穩(wěn)定、不可持續(xù)的，隱藏著巨大的財政風(fēng)險和經(jīng)濟危機風(fēng)險。表現(xiàn)之二為除稅收外，還存在著名目繁多的各種收費、罰款，個別地方政府甚至公然出賣違法權(quán)，實踐中“釣魚執(zhí)法”、“養(yǎng)魚執(zhí)法”現(xiàn)象并不鮮見，前不久沈陽有關(guān)部門大肆對經(jīng)營者罰款導(dǎo)致大量商鋪關(guān)門即為適例。
3、納稅人尚未實現(xiàn)對征稅與用稅的控制。首先，我國稅收法律化程度低。在我國，全國人大制定的涉稅法律只有《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》兩部，全國人大常委會制定的有《稅收征收管理法》一部，而國務(wù)院制定的稅收行政法規(guī)和稅收規(guī)范性文件則有30余件，決定了17個稅種的開征和6個稅種的停征，財政部、國家稅務(wù)總局制定的涉稅部門規(guī)章約120余件，其他規(guī)范性涉稅文件1100余件，至于省以及省以下稅務(wù)機關(guān)制定的有關(guān)涉稅規(guī)范性文件則更是多如牛毛。另外一個突出的現(xiàn)象是，稅率等稅收實質(zhì)性要素的制訂和修改權(quán)往往掌握在財稅部門手里，例如2007年財政部突然宣布上調(diào)股票交易印花稅，導(dǎo)致股市風(fēng)云突變。其次，政府用稅未實現(xiàn)法治化。雖然廣大納稅人對政府官員“三公消費”、“權(quán)力自肥”、貪污浪費等現(xiàn)象深惡痛絕，但由于知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的缺乏，目前尚難以對之進行有效的扼制。
結(jié)語：
歷史與當(dāng)代的現(xiàn)實已充分證實了法治必然建立在稅收國家之上。雖然，我國并非典型意義上的稅收國家，我國有我國的具體國情，但既然我國憲法已明文確立了民主、法治、人權(quán)、財產(chǎn)權(quán)保障等普世價值，如何選擇實現(xiàn)這些憲法價值目標的路徑值得我們思考。筆者認為，誠如卡爾•波普爾所言，民主的關(guān)鍵不在于權(quán)力所有制，而在于權(quán)力的具體行使方式。因此，傳統(tǒng)的意識形態(tài)宏大敘事應(yīng)當(dāng)讓位于民主的細節(jié)與具體的法治，稅收國家邏輯中的政府中立、不干預(yù)微觀經(jīng)濟、尊重私人財產(chǎn)權(quán)、納稅人為王等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)成為我們下一步政治體制體制改革的方向。
本文發(fā)表于民革中央刊物《團結(jié)》2012/5
