[ 王玉璽 ]——(2012-11-30) / 已閱10001次
（一）政府責(zé)任的概念界定
在經(jīng)濟(jì)法語(yǔ)境中，政府責(zé)任主要有兩種含義：一是政府的經(jīng)濟(jì)職責(zé)，即政府依法承擔(dān)的干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職責(zé)；二是政府的法律責(zé)任，即政府組織及其工作人員因在行使政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職權(quán)中違法而應(yīng)承擔(dān)的否定性法律后果。[2]事實(shí)上，第一種含義下的政府責(zé)任與政府經(jīng)濟(jì)職權(quán)的內(nèi)容在一定意義上是重合的。因此，與其說(shuō)它是一種責(zé)任，不如更準(zhǔn)確地將其界定為一種特殊的經(jīng)濟(jì)行為，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂的政府經(jīng)濟(jì)行為，“是政府為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)而進(jìn)行的行為，它能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效果和相應(yīng)的法律后果”[3]。具體說(shuō)來(lái)，就是政府通過(guò)市場(chǎng)規(guī)制和宏觀調(diào)控來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的先天不足，克服經(jīng)濟(jì)中的各種不安全因素，協(xié)調(diào)和平衡個(gè)人權(quán)利和公共利益的沖突，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的效益最大化。而本文所指的政府責(zé)任是第二種意義上的責(zé)任，即政府的此種經(jīng)濟(jì)行為違反法律規(guī)定后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性后果。
�。ǘ┙�(jīng)濟(jì)法中政府責(zé)任的特殊性
經(jīng)濟(jì)法語(yǔ)境中的政府責(zé)任是政府的經(jīng)濟(jì)行為違法而引起的否定性法律后果，它不同于補(bǔ)償性的民事責(zé)任，也不同于基于行政法律關(guān)系而發(fā)生的、旨在控制行政權(quán)的行政法責(zé)任，它是一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任，具有獨(dú)特的屬性：（1）經(jīng)濟(jì)法中的政府責(zé)任是基于政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法律關(guān)系產(chǎn)生的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)國(guó)家這個(gè)龐大經(jīng)濟(jì)體的運(yùn)行負(fù)有調(diào)控和指導(dǎo)義務(wù)，經(jīng)濟(jì)法中的政府責(zé)任正是由于對(duì)這種義務(wù)的違反而產(chǎn)生的。（2）經(jīng)濟(jì)法中的政府責(zé)任與其享有的經(jīng)濟(jì)職權(quán)并不是完全一一對(duì)應(yīng)的，即并不是政府有什么樣的經(jīng)濟(jì)職權(quán)就有與之相對(duì)應(yīng)的政府責(zé)任的規(guī)定，例如，對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行分配是政府的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)職權(quán)，但法律并沒有規(guī)定進(jìn)行社會(huì)分配應(yīng)該遵循的法定程序以及分配不公時(shí)政府應(yīng)承擔(dān)的不利后果。這是由經(jīng)濟(jì)法視野中政府行為的特殊性決定的。經(jīng)濟(jì)法的邏輯起點(diǎn)之一就是政府是“有限理性”的主體，這就否定了政府具有對(duì)所有經(jīng)濟(jì)行為全知全能的異稟，事實(shí)上，政府對(duì)自身承擔(dān)的某些龐雜且過(guò)于宏觀的經(jīng)濟(jì)職權(quán)的行為方式以及行為后果確實(shí)是無(wú)力預(yù)測(cè)的，不對(duì)政府的這類職權(quán)施加強(qiáng)制責(zé)任，正是對(duì)政府“有限理性”的合理容忍。（3）同樣，政府責(zé)任的承擔(dān)與損害也不是一一對(duì)應(yīng)的。政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)失敗給市場(chǎng)主體乃至社會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p害的情形，在很多時(shí)候并不是調(diào)控主體及其工作人員的故意或過(guò)失所致，而只是有限理性的政府的能力不足問題。顯然，要求一個(gè)有限理性的主體承擔(dān)其理性能力不足造成的全部損害是不符法理的。（4）前述經(jīng)濟(jì)法中政府責(zé)任的特殊性也決定了其追究模式應(yīng)該主要是從程序上出發(fā)，而不是對(duì)其進(jìn)行實(shí)體性的評(píng)價(jià)。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為的后果需要放置到長(zhǎng)遠(yuǎn)的時(shí)空中評(píng)斷，而且受這種行為影響的主體廣泛而不確定，對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行實(shí)體性評(píng)價(jià)會(huì)產(chǎn)生不周延的困境。通過(guò)完善政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)遵循的程序性規(guī)則以及違反程序規(guī)則的應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)后果，可以有效劃定政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)邊界及其干預(yù)失敗的責(zé)任，確定政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適度干預(yù)的法定范圍。
二、經(jīng)濟(jì)法中政府責(zé)任規(guī)制的現(xiàn)狀分析
從現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)法立法來(lái)看，對(duì)政府責(zé)任的規(guī)制存在較大問題，這也構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)法責(zé)任實(shí)現(xiàn)的一大難點(diǎn)。
�。ㄒ唬┱深A(yù)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中承擔(dān)責(zé)任的情形有限
政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中承擔(dān)責(zé)任的情形十分有限，有很多理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的情形沒有相應(yīng)的具體規(guī)定。例如，《反壟斷法》第二十五條規(guī)定國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到經(jīng)營(yíng)者提交的符合規(guī)定的文件、資料之日起三十日內(nèi)，對(duì)申報(bào)的經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行初步審查，作出是否實(shí)施進(jìn)一步審查的決定，并書面通知經(jīng)營(yíng)者，如果行政機(jī)關(guān)逾期未作出決定，經(jīng)營(yíng)者可以實(shí)施集中，但行政機(jī)關(guān)及其工作人員的這種不作為的違法行為的法律責(zé)任該法并沒有規(guī)定。又比如，《價(jià)格法》第二十三條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。”但是對(duì)政府不舉行聽證會(huì)的法律責(zé)任問題又是一片空白[4]，事實(shí)上，舉不舉行聽證會(huì)完全要依靠政府自覺，這種關(guān)系公共利益的公眾的聽證權(quán)利缺乏應(yīng)有的法律保障。
�。ǘ┱袚�(dān)責(zé)任的形態(tài)過(guò)于單一
政府承擔(dān)責(zé)任的形態(tài)過(guò)于單一，沒有吸納經(jīng)濟(jì)法特有的責(zé)任形態(tài)，而且通常都只是用“各級(jí)人民政府工作人員和其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員有違反某某條規(guī)定的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”這樣輕描淡寫的一句一帶而過(guò)。而經(jīng)濟(jì)法特有的責(zé)令停止、糾正或撤銷違法行為；懲罰性賠償；通報(bào)批評(píng)等特殊的責(zé)任形態(tài)卻未作考慮。這種忽視法律責(zé)任所屬法律部門的立法必然不利于經(jīng)濟(jì)法整體責(zé)任體系的構(gòu)建，政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任必然也是不完備的。
三、構(gòu)建經(jīng)濟(jì)法中政府責(zé)任的正當(dāng)性
“課以責(zé)任，……是人類社會(huì)為了在毋需訴諸強(qiáng)制的情況下便能把秩序引入我們生活之中而逐漸發(fā)展出來(lái)的一種手段�！盵5]在經(jīng)濟(jì)法中規(guī)定政府責(zé)任可以有效消除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不利益狀態(tài)，維護(hù)社會(huì)公共利益，最終保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、有序、穩(wěn)定發(fā)展。
�。ㄒ唬┐_定政府責(zé)任是建立法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求
中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“面臨著從原始市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到所謂‘好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)’即法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡”[6]，“現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不同于傳統(tǒng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制度基礎(chǔ)，根本一條就是法治”[7]。法治的基本含義是法律的統(tǒng)治，法律具有至上的權(quán)威，它不僅強(qiáng)調(diào)政府要維護(hù)和執(zhí)行法律及秩序，而且強(qiáng)調(diào)政府本身要服從法律制度，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為課以責(zé)任也就成為法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中最關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的現(xiàn)狀來(lái)看，政府配置經(jīng)濟(jì)資源和對(duì)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的錯(cuò)位干預(yù)造成了市場(chǎng)發(fā)育緩慢、權(quán)力尋租、腐敗滋生。而“尋租行為的本質(zhì)是‘權(quán)力攪買賣’，腐敗的根源在于權(quán)力過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)。”[8]通過(guò)對(duì)政府違法責(zé)任的規(guī)制，行政權(quán)力尋租現(xiàn)象才得以避免，從根源上鏟除腐敗才具有可能，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為才能在法治的軌道上運(yùn)作，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才得以健康運(yùn)行。
�。ǘ┱邢蘩硇缘倪壿嫳厝�
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府被預(yù)設(shè)為具有全知全能的秉性，是經(jīng)濟(jì)資源的全能配置者。在這種預(yù)設(shè)下，政府的配置命令就是法律，它是不會(huì)犯錯(cuò)的，所以規(guī)定政府責(zé)任也是沒有意義的。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我們對(duì)政府有了更理性的認(rèn)識(shí)，政府同一般個(gè)體一樣，也只具有有限理性，它不可能是全知全能的，政府犯錯(cuò)是在所難免的。而且，基于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所處的特殊地位和掌握的特殊權(quán)力，它違法的可能性更大，可能造成的社會(huì)損害更嚴(yán)重。因此，對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為課以責(zé)任是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)化的必然要求。在經(jīng)濟(jì)法中構(gòu)建政府責(zé)任可以迫使政府比在沒有責(zé)任的情況下更具理性的行事，防止政府忽視自身局限，濫用權(quán)力，肆意干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)侵害個(gè)人或社會(huì)公共利益的行為。
�。ㄈ┴�(zé)任政府的應(yīng)有之義
責(zé)任政府的觀念起源于英國(guó)，起初是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，后來(lái)逐漸發(fā)展成政府要對(duì)選民負(fù)責(zé)的制度，實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力應(yīng)該受到限制。我國(guó)學(xué)界認(rèn)為責(zé)任政府意味著“憲法和法律是政府及其官員履行責(zé)任的依據(jù)；公民的權(quán)利與義務(wù)應(yīng)得到政府切實(shí)的保障；公民的正當(dāng)訴求應(yīng)得到政府積極有效的回應(yīng)；政府的瀆職、失職與違法行為必須承擔(dān)法律責(zé)任；受政府及其官員公務(wù)行為損害的公民，政府有責(zé)任給予賠償�！盵9]]就目前來(lái)看，政府履行的職責(zé)出現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，但經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能已經(jīng)成為政府承擔(dān)的主要職能，因此，政府在促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育、規(guī)范市場(chǎng)秩序和法律制度建設(shè)過(guò)程中因侵害受控主體利益或社會(huì)公共利益，或出現(xiàn)失職瀆職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等情形時(shí)應(yīng)依法承擔(dān)責(zé)任。因此，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)法中的政府責(zé)任是建設(shè)責(zé)任政府不可或缺的一步。
