[ 王旭軍 ]——(2012-12-4) / 已閱6529次
在英國(guó)留學(xué)期間，經(jīng)英國(guó)憲政事務(wù)部（Department of Constitution Affair）的安排，我到倫敦一家行政裁判所（Tribunal）實(shí)習(xí)。裁判所是在普通法院之外，根據(jù)法律規(guī)定而設(shè)立的某些專(zhuān)門(mén)裁判組織，用以解決行政上的爭(zhēng)端和公民相互間某些和社會(huì)政策有密切聯(lián)系的爭(zhēng)端。它獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)制和模式值得我們品味。
專(zhuān)業(yè)化的裁判人員
據(jù)統(tǒng)計(jì)，英國(guó)現(xiàn)有各類(lèi)行政裁判所近70種，數(shù)量近3000個(gè)。主要分為四大類(lèi)型，即財(cái)產(chǎn)權(quán)和稅收方面的裁判所、工業(yè)和工業(yè)關(guān)系方面的裁判所、社會(huì)福利方面的裁判所及外國(guó)人入境方面的裁判所。行政裁判所的主要優(yōu)勢(shì)之一，就是為社會(huì)提供解決糾紛所需的具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人士。例如，處理針對(duì)地方稅收官員決定的申訴，必須要熟悉稅收法律和實(shí)踐，所得稅專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的裁判員由稅務(wù)專(zhuān)家擔(dān)任；對(duì)于心理健康審查裁判所的人員，就必須“有這方面運(yùn)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)和這方面的社會(huì)公益服務(wù)知識(shí)，或者上議院大法官認(rèn)為相宜的其他資格或經(jīng)歷”；社會(huì)保障專(zhuān)員（Social Security Commissioner）通常是精通社會(huì)保障法并具有豐富經(jīng)驗(yàn)，有超過(guò)10年法律執(zhí)業(yè)背景的高級(jí)律師；再如，土地裁判所就設(shè)立一名總裁作為裁判所首腦；其他幾名成員要么是特許測(cè)量師，要么是律師；此外，還有一名登記員，以及一名負(fù)責(zé)裁判所日常行政事務(wù)的裁判所經(jīng)理。對(duì)強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)土地后補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估以及其他因其性質(zhì)或數(shù)量不適合由普通法院審理的糾紛，則由這些專(zhuān)業(yè)裁判員來(lái)裁判。這些專(zhuān)業(yè)人員業(yè)務(wù)熟練，有助于更好地認(rèn)定事實(shí)，適用規(guī)章和規(guī)則，對(duì)行政決定進(jìn)行更為實(shí)體化的審查。
獨(dú)立的審判權(quán)配置
行政裁判所具有相對(duì)獨(dú)立和超然的地位，除了那些只能向大臣提起上訴的案件，其他大部分案件由于議會(huì)將裁判權(quán)只賦予了裁判所，因而裁判所是完全獨(dú)立于政治控制的，絕不服從行政干預(yù)。裁判所人員不能由行政官員或者從屬于行政機(jī)構(gòu)的人員組成，而是由專(zhuān)業(yè)化的人員審查行政決定是否妥當(dāng)，對(duì)其中的法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行更為全面的審查，對(duì)“政府項(xiàng)目和政策日復(fù)一日的運(yùn)營(yíng)，以及行政決定的實(shí)體內(nèi)容”予以關(guān)注。無(wú)論哪一個(gè)大臣都不能對(duì)裁判所的裁決負(fù)責(zé)，一個(gè)大臣試圖去影響某個(gè)裁判所的裁決都是不妥當(dāng)?shù)�。裁判所有�?quán)規(guī)制自己的程序，這種程序自主權(quán)決定了裁判所的裁判程序可以依據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)而啟動(dòng)，也可以自行啟動(dòng)主動(dòng)審查。主動(dòng)審查時(shí)，要事先告知當(dāng)事人，并要規(guī)定合適的方式讓當(dāng)事人表達(dá)意見(jiàn)。因?yàn)樵谟?guó)，法院來(lái)審查法律問(wèn)題，而政策問(wèn)題則被視為行政機(jī)關(guān)固有的疆域。如果讓法院代替行政機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)公共政策問(wèn)題做判斷，被認(rèn)為有悖于在行政和司法間分權(quán)的基本憲法原則。行政裁判所制度的存在很好地彌補(bǔ)了這種不足與缺陷。
簡(jiǎn)易而快捷的審理程序
裁判所總裁可以應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求，也可以自行決定舉行聽(tīng)證前審查（Pre-hearing Review）。在聽(tīng)證前審查中，裁判所主席可以根據(jù)文件和書(shū)證，對(duì)申請(qǐng)中所涉及的任何法律和事實(shí)問(wèn)題予以決斷。如果裁判所在聽(tīng)證前審查中所作的意見(jiàn)對(duì)整個(gè)申請(qǐng)的處理將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，那么裁判所可以將該聽(tīng)證前審查視為聽(tīng)證會(huì)。例如《1996年土地裁判所規(guī)則》第39條中就規(guī)定了“審前審查”（Pre-trial Review）程序。聽(tīng)證中，裁判所有權(quán)選擇自己認(rèn)為最合適的、能夠厘清問(wèn)題的路徑來(lái)設(shè)計(jì)聽(tīng)證會(huì)的方式和程序，以防止程序的僵化。但絕大多數(shù)的裁判所都實(shí)行口頭審理，這可能還是它的法定義務(wù)。在聽(tīng)證會(huì)一開(kāi)始，聽(tīng)證會(huì)主持人就要對(duì)聽(tīng)證會(huì)的方式和程序，以及相應(yīng)的舉證責(zé)任和證據(jù)規(guī)則予以說(shuō)明。裁判所可以要求證人、宣誓者及專(zhuān)家出席聽(tīng)證會(huì)，可以要求他們?yōu)樽约旱呐e證而宣誓。裁判所采用對(duì)抗制訴訟模式（the adversarial System）。法官的任務(wù)不是發(fā)現(xiàn)案件真相，而是做案件的裁斷者。當(dāng)然，各類(lèi)裁判所的裁判模式都不盡相同，像社會(huì)保障申訴裁判所的程序很大程度上就是非正式的，可以被粗略地定義為“訊問(wèn)制”的。
在證據(jù)方面，裁判所通常不受?chē)?yán)格證據(jù)規(guī)則的約束�？梢越邮軅髀勛C據(jù)（Hearsay Evidence），也可以依賴(lài)裁判所成員自己的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)識(shí)來(lái)進(jìn)行判斷，而不限于聽(tīng)證會(huì)上所提交的事實(shí)。但根據(jù)自然公正原則的要求，如果要考慮更多的事實(shí)，就應(yīng)告知受影響的當(dāng)事人，給當(dāng)事人以回應(yīng)的機(jī)會(huì)。例如在道格代爾訴卡夫食品（Dugdale v Kraft Foods）案中，法院的判決認(rèn)為：“職業(yè)裁判所（前身是產(chǎn)業(yè)裁判所）的成員之所以獲得任命，是因?yàn)樗麄兲貏e的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)識(shí)，因此，面對(duì)那些對(duì)他們而言顯而易見(jiàn)的事項(xiàng)時(shí)，有資格運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)和學(xué)識(shí)來(lái)彌補(bǔ)證據(jù)中的缺陷。但如果給出的證據(jù)與他們的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)識(shí)相悖時(shí)，他們不應(yīng)一味地偏重自己的學(xué)識(shí)，而不給證人安排一個(gè)機(jī)會(huì)�！本妥C人證言形式而言，包括聽(tīng)證會(huì)上的口頭證據(jù)，證人的書(shū)面陳述、證詞摘要或者宣誓書(shū)。在裁判所認(rèn)可的情況下，電話、視頻等形式的證言也可被接受。在裁判所允許的情況下，證人可以出席聽(tīng)證會(huì)，對(duì)他的證言詳加陳述，或是對(duì)書(shū)證中出現(xiàn)的新情況予以補(bǔ)充說(shuō)明。裁判所有權(quán)決定是否允許當(dāng)事人提交專(zhuān)家證據(jù)。
在聽(tīng)證開(kāi)始后，如果裁判所三名成員中有除主持人之外的另外一名成員缺席，如果申請(qǐng)人同意也是可以被接受的。在裁決方面，根據(jù)《草擬裁判所規(guī)則指南》，登記員將接受的申訴申請(qǐng)發(fā)放給有關(guān)各方后，當(dāng)事人如果沒(méi)有意見(jiàn)反饋，或者行政機(jī)關(guān)的反饋意見(jiàn)表明它將同意申訴請(qǐng)求，而且裁判所也審視了提交的材料，考察了所爭(zhēng)議問(wèn)題的性質(zhì)，認(rèn)為不太可能引發(fā)行政裁決的偏見(jiàn)，也不存在什么重要的公共利益考量，可以無(wú)需聽(tīng)證程序就對(duì)申請(qǐng)作出裁決。例如《2003年移民和庇護(hù)申訴（程序）規(guī)則》第45條和《2000年信息裁判所（執(zhí)行申訴）規(guī)則》第13條中，都對(duì)此做了類(lèi)似規(guī)定。裁判所根據(jù)多數(shù)成員的意見(jiàn)作出裁決，并在裁決中記錄是一致通過(guò)還是多數(shù)通過(guò)。聽(tīng)證會(huì)結(jié)束時(shí)，裁判所應(yīng)以口頭或書(shū)面形式作出裁決，并且盡可能快的形成文件，文件要包括對(duì)裁決的理由說(shuō)明，并由裁決主持人簽發(fā)。同時(shí)，裁判所的決定都要對(duì)公眾公布。
中立而公正的裁決機(jī)制
早期的英國(guó)沒(méi)有獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，普通法院中也沒(méi)有設(shè)立行政審判庭，甚至沒(méi)有制定統(tǒng)一的行政訴訟程序規(guī)則。這既是傳統(tǒng)行政所缺乏的，也是傳統(tǒng)的司法系統(tǒng)所缺乏的。傳統(tǒng)的行政系統(tǒng)缺乏裁決糾紛的中立性，而傳統(tǒng)的司法系統(tǒng)又沒(méi)有大批量處理糾紛足夠的效率。因此，必須在二者之間取長(zhǎng)補(bǔ)短，將司法保證中立、公正的程序機(jī)制與行政的效率結(jié)合起來(lái)。從經(jīng)濟(jì)合理性的角度看，行政裁判所可以迅速、低廉、分散地裁決大量個(gè)別案件。換句話說(shuō)，各種類(lèi)型的裁判所擔(dān)負(fù)了大多數(shù)行政案件的初審任務(wù)，并可以運(yùn)用與相應(yīng)的行政裁判所有關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，這些專(zhuān)業(yè)知識(shí)不限于法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，還包括其他職業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。這一事實(shí)本身就使行政裁判所比法院更容易為公眾接近。因此，從整體上來(lái)說(shuō)，裁判所職責(zé)的重要性并不亞于法院，甚至其本身已經(jīng)構(gòu)成了比法院還重要的行政決定審查機(jī)制。這正如1932年多諾莫爾（Donoughmore）委員會(huì)的報(bào)告中所指出的，裁判所比法院的優(yōu)勢(shì)在于，“低廉、技術(shù)化、快速及專(zhuān)業(yè)�！辈门兴脹Q機(jī)制，使得申請(qǐng)人能更好地理解裁判程序，更有效地去表達(dá)意愿，從而以相對(duì)較低的成本，獲得公正的裁決。
張弛有度的上訴申訴制度
對(duì)于裁判所的裁決，是否有上訴、申訴權(quán)利要取決于特定類(lèi)別裁判所的立法中是否規(guī)定了申訴權(quán)利。這可以分為三種情況：第一種情況是，法律未規(guī)定申訴權(quán)利。例如《1980年教育法》創(chuàng)設(shè)了教育申訴委員會(huì)，但沒(méi)有規(guī)定委員會(huì)的申訴權(quán)利；第二種情況，法律僅僅規(guī)定了對(duì)法律問(wèn)題提起申訴的權(quán)利，或就法律問(wèn)題向高等法院上訴的權(quán)利，例如對(duì)于特殊教育類(lèi)的案件。還有《1970年薪資平等法》、《1976年種族關(guān)系法》、《1974年衛(wèi)生和安全法》等法律中，規(guī)定可以對(duì)產(chǎn)業(yè)裁判所裁決中的法律問(wèn)題提起申訴；第三種情況，可以就事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題提起申訴。如移民類(lèi)的案件就可以上訴到上訴行政裁判所（the Immigration Appeal Tribunal）,還有社會(huì)保障及兒童撫養(yǎng)專(zhuān)員（the Social Security and Child Support Commissioners）,土地及估價(jià)上訴行政裁判所（the Land and Valuation Appeal Tribunal）,財(cái)政及稅收上訴行政裁判所等。
另外，上訴的途徑主要可以分為以下三類(lèi)：1.向其他裁判所提起申訴。在移民、社會(huì)保障、土地、交通以及稅收這五個(gè)領(lǐng)域中，對(duì)“一級(jí)裁判所”（First-tier Tribunals）的初始裁決不服的，可以向“二級(jí)裁判所”（Second-tier Tribunals）提起申訴。2.向大臣上訴。有的法律規(guī)定，對(duì)于不服裁判所的裁決，可以向大臣提起上訴。這樣的規(guī)定并不多見(jiàn)，大多是需要依政策裁判的案件。3.向法院提起上訴。對(duì)于許多上訴行政裁判所的案件，法律還規(guī)定了可以向高等法院進(jìn)一步上訴，而對(duì)于社會(huì)保障及兒童撫養(yǎng)專(zhuān)員的決定，或者就業(yè)上訴委員會(huì)的決定，法律規(guī)定可以直接向上訴法院上訴。
�。ㄗ髡邌挝唬簝�(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院）
