[ 龍宗智 ]——(2000-12-18) / 已閱22831次
主訴檢察官的權(quán)力界定及其活動(dòng)原則
2000年12月18日 15:24 龍宗智
主訴檢察官辦案責(zé)任制的具體設(shè)置以及主訴檢察官的職能活動(dòng)方式，雖有高檢的工作指導(dǎo)及有關(guān)文件作出規(guī)范，但各地情況不同，認(rèn)識(shí)也不完全一致，因此具體做法不盡相同。筆者認(rèn)為，主訴制作為一項(xiàng)重要的改革舉措，只要不脫離這一改革的基本方向和性質(zhì)，實(shí)際做法上有一些區(qū)別是正常的。對(duì)于符合實(shí)踐需要，符合檢察制度和訴訟制度發(fā)展方向的創(chuàng)新舉措，還應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)。但就改革中的基本問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)取得共識(shí)。這些問(wèn)題，關(guān)系主訴制的運(yùn)行機(jī)制，涉及檢察活動(dòng)尤其是公訴活動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律，與檢察制度和訴訟制度的整體構(gòu)造有關(guān)。本文探討主訴檢察官權(quán)力界定和職務(wù)活動(dòng)中幾個(gè)比較突出及有爭(zhēng)議的問(wèn)題，意在塑造合理的主訴制運(yùn)行機(jī)制，供實(shí)踐中參考。
一、如何確定主訴檢察官的職權(quán)范圍
由于主訴制改革的實(shí)質(zhì)是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部重新配置檢察權(quán)，適當(dāng)界定主訴檢察官權(quán)力的性質(zhì)和范圍必然是這項(xiàng)改革的一個(gè)基本點(diǎn)。高檢有關(guān)文件對(duì)此作了一個(gè)界定，然而，這種基本的劃分不可能全部解決檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部日常的權(quán)力互涉和互動(dòng)問(wèn)題。為了操作適當(dāng)，對(duì)規(guī)范性文件所確定的職權(quán)范圍也應(yīng)當(dāng)理解其劃分根據(jù)，下面對(duì)確定主訴官職權(quán)范圍的一般原則作一探討。
筆者認(rèn)為，可以將確定主訴檢察官職權(quán)范圍的主要依據(jù)概括為兩項(xiàng)原則。第一項(xiàng)是“法定原則”。所謂“法定原則”，是指主訴檢察官行使權(quán)力，應(yīng)當(dāng)有法律的依據(jù)，不能違反法律越權(quán)辦案。如法律規(guī)定應(yīng)由檢察長(zhǎng)或檢察院決定的事項(xiàng)不能僅由主訴檢察官?zèng)Q定。這一原則，筆者在二論主訴制一文分析主訴制法律依據(jù)時(shí)已作了一定闡述，此處不贅。這里著重分析第二項(xiàng)原則，即“相當(dāng)原則”。
所謂“相當(dāng)原則”，指主訴檢察官作出決定的權(quán)力應(yīng)與該決定的性質(zhì)和重要程度相適應(yīng)。即使不違法，但對(duì)影響重大的業(yè)務(wù)事項(xiàng)，也不宜由主訴檢察官單獨(dú)決定。這一方面是因?yàn)槟壳叭匀粚?shí)行檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制以及由檢察院而非檢察官依法獨(dú)立行使職權(quán)的制度；另一方面也是為了保證重大事項(xiàng)的處理質(zhì)量，通過(guò)監(jiān)督制約防止出現(xiàn)差誤。同時(shí)也是考慮到我國(guó)刑事司法受多種因素影響，對(duì)某些問(wèn)題的處理不能不考慮方方面面因素，需要一種從社會(huì)政治角度分析問(wèn)題的更為宏觀的視野。①因此有的問(wèn)題由檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)來(lái)考慮和決定更為適當(dāng)。
把握這種“相當(dāng)性”，大致可以考慮四個(gè)因素：
一是考慮決定的性質(zhì)，看其屬于程序性決定還是實(shí)體性處理。對(duì)于程序性事項(xiàng)，主要由主訴檢察官?zèng)Q定，如起訴、退回補(bǔ)充偵查等公訴權(quán)行使中的程序性措施。實(shí)體性處理，包括撤銷案件、決定不起訴等，意味著確認(rèn)某人不構(gòu)成犯罪或不追究其刑事責(zé)任，屬于具有實(shí)體意義的程序決定，因其作為終局性、實(shí)體性和法律性的處置而具有“司法”的性質(zhì)。目前體制和司法狀況下，這類事項(xiàng)不宜由主訴檢察官單獨(dú)決定，而應(yīng)由其提出意見報(bào)院里決定。有的檢察院曾提出院里“管下不管上”的限權(quán)原則，即凡是根據(jù)偵查機(jī)關(guān)的意見提起公訴等，主訴檢察官可以直接決定；凡是要糾正原偵查機(jī)關(guān)認(rèn)定，尤其是準(zhǔn)備撤案或不起訴的，應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)及檢委會(huì)把關(guān)，這與劃分程序性和實(shí)體性問(wèn)題并采用不同程序的基本精神是相通的。
二是考慮問(wèn)題的影響程度，看是重大決定還是一般決定。對(duì)于某些程序性問(wèn)題，如果關(guān)系重大，也不宜由主訴檢察官單獨(dú)處理。如變更或撤回起訴、對(duì)法院判決抗訴等。案件起訴原則上由主訴檢察官獨(dú)立決定，然而，對(duì)某些影響十分重大的案件，為保證質(zhì)量，防止起訴不當(dāng)，檢察長(zhǎng)也應(yīng)注意把關(guān)（但應(yīng)嚴(yán)格限制這類案件的數(shù)量，防止過(guò)分干預(yù)主訴檢察官的工作）。再如批準(zhǔn)逮捕，雖屬程序性決定，但對(duì)公民權(quán)利及訴訟進(jìn)程影響重大，即使實(shí)行捕訴統(tǒng)一，也不宜由主訴檢察官獨(dú)立決定，而應(yīng)由檢察長(zhǎng)行使批準(zhǔn)權(quán)。
三是考慮問(wèn)題復(fù)雜程度。對(duì)于復(fù)雜的業(yè)務(wù)問(wèn)題，尤其是主訴檢察官感到處理起來(lái)有疑難的，可由院里把關(guān)。對(duì)疑難、復(fù)雜案件的起訴，允許主訴檢察官提交檢察長(zhǎng)決定，特殊情況下，檢察長(zhǎng)可以主動(dòng)干預(yù)。
四是考慮事項(xiàng)本身的屬性，看是事實(shí)證據(jù)問(wèn)題還是法律問(wèn)題。按照事實(shí)和法律的兩分法，事實(shí)問(wèn)題主要依靠直接的證據(jù)審查建立內(nèi)心確信，對(duì)法律問(wèn)題，則可訴諸研究和討論。因此對(duì)案件的事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定，原則上由辦理案件的主訴檢察官負(fù)責(zé)并承擔(dān)責(zé)任，對(duì)法律上的決定，在考慮前述諸因素的情況下可由檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)作出并對(duì)其負(fù)責(zé)。
二、怎樣界定主訴檢察官與起訴科（處）長(zhǎng)的關(guān)系
在主訴制中，主訴檢察官相對(duì)獨(dú)立，同時(shí)也受到制約�！蔼�(dú)立”與“受制”這對(duì)矛盾，主要涉及兩重關(guān)系，一重是主訴檢察官與檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)的關(guān)系，另一重是主訴檢察官與部門領(lǐng)導(dǎo)即科（處）長(zhǎng)的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，前一重關(guān)系在法律上、法理上比較清晰，因?yàn)闄z察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作，在現(xiàn)行制度中，主訴檢察官必須服從檢察長(zhǎng)的指令。但就第二重關(guān)系，即主訴檢察官與部門領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，目前應(yīng)當(dāng)說(shuō)尚未厘清，存在一些模糊理解，需要在法理上作進(jìn)一步解析。
檢察官處理的事務(wù)可分為檢察事務(wù)和檢察行政事務(wù)。檢察事務(wù)，屬于檢察權(quán)行使范圍內(nèi)的檢察業(yè)務(wù)事項(xiàng)，主要是案件辦理過(guò)程中的程序和實(shí)體問(wèn)題。檢察行政事務(wù)，是關(guān)于案件處理以外的檢察工作相關(guān)事務(wù)，如考勤、紀(jì)律、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、工作條件設(shè)置、檢察官職級(jí)待遇和福利、國(guó)家政治方針和政策的學(xué)習(xí)貫徹等。檢察行政事務(wù)中，還包括一種涉及業(yè)務(wù)的檢察行政事務(wù)，如案件分配。案件分配本身并不涉及案件如何處理，但在實(shí)踐中，司法分案權(quán)可能對(duì)案件處理的方式和結(jié)果產(chǎn)生較大影響，因?yàn)椴煌姆ü倩驒z察官對(duì)同一案件可能持不同看法并采用不同處置方式，而且不同的法官、檢察官可能受其行政上的負(fù)責(zé)人影響的程度也不相同。②
就檢察事務(wù)的處理而言，檢察長(zhǎng)和檢察官均為權(quán)力行使主體，這一點(diǎn)各國(guó)相同。值得探討的是部門負(fù)責(zé)人的地位和權(quán)力。人數(shù)較多的檢察機(jī)關(guān)，檢察院內(nèi)設(shè)一些職能部門即“功能單位”，為什么內(nèi)部要設(shè)立這些被稱為“部、廳、處、科”的功能單位呢？日本檢察總長(zhǎng)伊藤榮樹稱，檢察廳設(shè)部制的目的有兩個(gè)：“一是大體確定檢察官相互之間的事務(wù)分工，根據(jù)業(yè)務(wù)分工以謀求提高工作效益，同時(shí)明確責(zé)任所在；二是對(duì)擁有多數(shù)檢察官的檢察廳，可以大體上把分擔(dān)事務(wù)性質(zhì)相同的檢察官集中在一起，便于上級(jí)進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹笓]監(jiān)督�！盵1]伊藤的解釋是適當(dāng)?shù)摹?br>
部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檢察行政事務(wù)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這一點(diǎn)不會(huì)發(fā)生異議。但其對(duì)案件的處理即檢察事務(wù)是否具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，則涉及部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)性質(zhì)的界定問(wèn)題。也就是說(shuō)，科（處）長(zhǎng)是單純的行政協(xié)調(diào)人，還是可以作為檢察長(zhǎng)的業(yè)務(wù)代表，代表檢察長(zhǎng)或受檢察長(zhǎng)的委托分管某一方面的檢察事務(wù)。
從法律上看，我國(guó)的檢察官法和檢察院組織法對(duì)這一問(wèn)題的規(guī)定是不明確的。根據(jù)這兩項(xiàng)法律，檢察員、檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)委員是法律所確認(rèn)的檢察官職務(wù)，即法律職務(wù)，而科（處）長(zhǎng)不是法律職務(wù)。關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，檢察院組織法第三條規(guī)定，“各級(jí)人民檢察院設(shè)檢察長(zhǎng)一人,副檢察長(zhǎng)和檢察員若干人。檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作�！笨梢姍z察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限十分明確。而該法第二十條規(guī)定：“最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，地方各級(jí)人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)�！钡珜�(duì)這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及其權(quán)限并未作出規(guī)定。因此，從法律上講，可以由檢察機(jī)關(guān)自行確定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)的工作范圍及管理權(quán)限。
從法理上分析，科（處）長(zhǎng)與作為行政協(xié)調(diào)人的法院業(yè)務(wù)庭的庭長(zhǎng)是有區(qū)別的，因?yàn)橥ラL(zhǎng)不能決定其他法官審理的案件，不能以任何方式損害法官的獨(dú)立性。但檢察機(jī)關(guān)行政性（突出表現(xiàn)于“檢察一體制”）的存在，使科（處）長(zhǎng)既可以作為行政協(xié)調(diào)人，又可以作為分管某一部分業(yè)務(wù)的檢察長(zhǎng)的業(yè)務(wù)代表。在后一種意義上，科（處）長(zhǎng)實(shí)際上是檢察長(zhǎng)的業(yè)務(wù)助理。據(jù)筆者所了解的有限情況，其他一些國(guó)家檢察院的部門領(lǐng)導(dǎo)確實(shí)可能代表檢察長(zhǎng)作為部門業(yè)務(wù)的管理者，而不是單純的行政協(xié)調(diào)人。有的國(guó)家，檢察院只設(shè)一名檢察長(zhǎng)作為官署首長(zhǎng)，再設(shè)幾名檢察長(zhǎng)助理分管不同業(yè)務(wù)，有的兼任業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)。這里以設(shè)計(jì)比較精密的日本的檢察制度為例作一分析。
根據(jù)日本法務(wù)省發(fā)布的《檢察廳事務(wù)章程》及其附表，日本最高檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳分別內(nèi)設(shè)三至六個(gè)部。其中東京和大阪兩個(gè)地方檢察廳為設(shè)部最多的檢察機(jī)關(guān)，分別內(nèi)設(shè)六個(gè)部，即總務(wù)、刑事、公安、特別偵查和公判部等。
檢察機(jī)關(guān)下設(shè)各部部長(zhǎng)的選任及職權(quán)，是由《檢察廳事務(wù)章程》第6條規(guī)定的：
1．檢察廳的部（除前條第3款規(guī)定的臨時(shí)部外）設(shè)置部長(zhǎng)，由法務(wù)大臣從該廳的檢察官中任命。2．最高檢察廳的部長(zhǎng)，奉檢察總長(zhǎng)的命令，總管部所管的事務(wù)，并指揮監(jiān)督所屬檢察事務(wù)官、檢察技術(shù)官和其他職員。3．高等檢察廳和地方檢察廳的部長(zhǎng)，奉該廳首長(zhǎng)的命令，總管部所管的事務(wù)，并指揮監(jiān)督其職員。
根據(jù)有關(guān)解釋，“總管”與“掌管”是有區(qū)別的�！翱偣堋�，是對(duì)事務(wù)進(jìn)行“綜合性的統(tǒng)率和管理”，部首長(zhǎng)對(duì)本部事務(wù)進(jìn)行“總管”，包括檢察事務(wù)與檢察行政事務(wù)。但在管理時(shí)，必須考慮每一檢察官都是“獨(dú)立官?gòu)d”，而檢察事務(wù)本來(lái)就屬于每個(gè)檢察官應(yīng)有的權(quán)限這一特點(diǎn)。
除了“總管”的權(quán)力外，部長(zhǎng)還享有對(duì)部?jī)?nèi)職員的指揮監(jiān)督權(quán)。但其范圍因機(jī)關(guān)不同而有所區(qū)別。對(duì)高等檢察廳和地方檢察廳來(lái)說(shuō)，檢察長(zhǎng)指揮監(jiān)督的對(duì)象是隸屬該部的檢察官、檢察事務(wù)官、檢察技術(shù)官等全體職員。與此相對(duì)，對(duì)最高檢察廳來(lái)說(shuō)，則僅指這些人中除檢察官以外的人。因?yàn)樽罡邫z察廳的檢察官，每個(gè)人以直接輔助檢事總長(zhǎng)為原則，至于屬于哪個(gè)部，只不過(guò)是大體確定分擔(dān)的事務(wù)，而部長(zhǎng)不過(guò)是以該部檢察官中的首席者的地位，總管該部所管的事務(wù)。[2]
以上規(guī)定說(shuō)明兩點(diǎn)，其一，總的看，日本檢察機(jī)關(guān)的部門領(lǐng)導(dǎo)，在尊重檢察官獨(dú)立權(quán)限的同時(shí)，對(duì)檢察業(yè)務(wù)也具有一定的管理權(quán)限，不是單純的行政協(xié)調(diào)人；其二，在最高檢察廳，部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檢察官所處理的檢察事務(wù)，除“總括性管理”外，不具有直接的指揮監(jiān)督權(quán)力；但在高等和地方檢察廳，部門領(lǐng)導(dǎo)則具有這種權(quán)力。
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