[ 洪碧華 ]——(2013-3-17) / 已閱26377次
[內(nèi)容摘要] 行政強(qiáng)制法的出臺，是我國社會主義民主法治建設(shè)的一件大事。它彌補(bǔ)了行政立法的不足，有利于加強(qiáng)和改進(jìn)政府工作，規(guī)范行政行為，創(chuàng)新行政理念，對我國建設(shè)法治政府、構(gòu)建和諧社會將會產(chǎn)生重大影響。文章探析行政強(qiáng)制法的立法背景、立法亮點及其現(xiàn)實意義。
[關(guān)鍵詞] 行政強(qiáng)制 行政權(quán)力 法治政府
2011年 6月30日，十一屆全國人大常委會第21次會議審議通過了行政強(qiáng)制法，定于2012年1月1日起施行。從起草到通過歷時12年，走過漫長的立法路，經(jīng)過五次審議，終獲通過。該法共有7章71條，內(nèi)容涉及行政強(qiáng)制的方式和設(shè)定、行政強(qiáng)制措施實施程序、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序以及查封、扣押、凍結(jié)存款、法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序。行政強(qiáng)制法是規(guī)范政府行為的一部重要法律，與行政處罰法、行政許可法并稱為行政程序立法的重要“三部曲”。俗話說，十年磨一劍，該法的出臺，加快了法治政府的建設(shè)步伐。有利于推動各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行政，有利于解決此前行政強(qiáng)制“亂、濫、散、軟”等問題，切實維護(hù)公共秩序，保護(hù)公民的合法權(quán)利。對行政機(jī)關(guān)和工作人員也是一個很好的告誡，就是說，公權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)有邊界有限度，行政強(qiáng)制措施的行使必須謹(jǐn)慎。
一、行政強(qiáng)制法的立法背景
在行政法領(lǐng)域，從1990年開始，我國先后制定了行政處罰法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、國家賠償法、行政監(jiān)察法和行政許可法等行政監(jiān)督法制，在維護(hù)政府的合法行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、保護(hù)老百姓權(quán)益方面發(fā)揮重要作用。行政強(qiáng)制法因為直接規(guī)范政府的行政強(qiáng)制權(quán)，涉及征地拆遷、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和群體性事件等復(fù)雜問題，所以才久議不決。
實踐中，存在隨意設(shè)定行政強(qiáng)制和濫用行政強(qiáng)制的亂象，地方性法規(guī)有部分設(shè)定行政強(qiáng)制的權(quán)力，容易造成行政措施被濫用，還存在行政機(jī)關(guān)對有些違法行為不能有效制止、有些行政決定不能得到及時執(zhí)行等軟弱現(xiàn)象�！捌甙隧敶笊w帽管不了一頂破草帽”。如福建漳州城市管理綜合行政執(zhí)法局派駐城南圓山規(guī)劃區(qū)的第四大隊，為了制止違章?lián)尳ǎ啻卧庥霎?dāng)?shù)厝罕姳┝狗ǎ?010年只好把隊伍撤回市區(qū)，轉(zhuǎn)交當(dāng)?shù)卣芾�；又如，�?jì)南市城管執(zhí)法人員查露天燒烤攤時，遭遇200多人圍攻、辱罵、吐口水，有的被吐得滿臉唾沫……。但愿這種“公差怕刁民”的軟弱現(xiàn)象早日改變，社會不斷向文明法治方面發(fā)展，必須樹立執(zhí)法人員的威信，切實維護(hù)法律權(quán)威，弘揚社會正氣。
隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，房地產(chǎn)價格不斷飆升，因為征地拆遷引發(fā)的群體性事件增多。強(qiáng)制拆遷已經(jīng)成為社會難點熱點問題，根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。在行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行前有“依法”兩字，說明行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制只有法律特別授予時才具有。行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人拒不履行法定義務(wù)時，并不自然地享有行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，仍應(yīng)視法律的具體規(guī)定判斷自己能否實施行政強(qiáng)制。這被學(xué)界稱為“非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行”。實際上，此類強(qiáng)制執(zhí)行，尤其是涉及土地、房屋等強(qiáng)制執(zhí)行的難度日益增大。行政強(qiáng)制執(zhí)行案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政訴訟案件，給法院執(zhí)行帶來不小壓力。由法院實施強(qiáng)制拆遷，有損司法形象。再說，法院本身也存在民事執(zhí)行難問題，許多民事案件難以執(zhí)行，常給老百姓“打白條”。基層政府違法強(qiáng)拆，相對人可以到法院告；但法院如果違法強(qiáng)拆，老百姓到哪里去告?強(qiáng)拆裁決是司法行為，實施強(qiáng)拆是行政行為，法院實施的強(qiáng)拆，如果不能“裁執(zhí)分離”，同樣會導(dǎo)致侵權(quán)和腐敗。人民法院與政府部門溝通協(xié)調(diào)不夠，難以解決“誰來執(zhí)行”、“先賠還是先拆”等問題。我國行政程序立法嚴(yán)重滯后，至今還沒有一部完整的行政程序法。有的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)不足，相關(guān)規(guī)定太籠統(tǒng)，還需不斷完善法律和行政法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為。2010年5月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》，2011年1月國務(wù)院出臺的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已規(guī)定，強(qiáng)制搬遷，由作出房屋征收決定的市、縣級政府依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院可據(jù)此執(zhí)行強(qiáng)拆。但是該條例只是行政法規(guī)，還不是法律。
近年來，因強(qiáng)行征地拆遷頻頻引發(fā)“自焚”事件：2003年 9月15日安徽省青陽縣農(nóng)民朱正亮在北京天安門金水橋前，往身上潑汽油后點燃；2008年4月3日福建省泉州市發(fā)生“自焚”事件；2009 年2月13日內(nèi)蒙古赤峰發(fā)生“自焚”； 2009年10月28日山東省青島市張霞；2009年11月四川省成都市唐福珍；2009年12月16日北京海淀區(qū)四季青鎮(zhèn)席新柱；2011年11月福建漳州龍文區(qū)后坂村也發(fā)生“自焚”事件。最嚴(yán)重的是2010年9月江西宜黃事件造成一死二傷，導(dǎo)致8名相關(guān)責(zé)任干部被行政問責(zé)，其中縣長和縣委書記被就地免職�！皼]有強(qiáng)制拆遷就沒有新中國，就沒有宜黃的快速發(fā)展”、 “誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我就影響他一輩子”，成了最雷人的網(wǎng)絡(luò)語言。監(jiān)察部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國務(wù)院糾風(fēng)辦等四部門會同有關(guān)省、區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和糾風(fēng)部門對2011年上半年發(fā)生的11起強(qiáng)制拆遷致人傷亡案件進(jìn)行了調(diào)查處理，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分和行政問責(zé)57人，其中副省級1人，市廳級4人，縣處級20人，鄉(xiāng)科級及以下32人。涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)處理31人。
二、行政強(qiáng)制法的立法亮點及其現(xiàn)實意義
行政強(qiáng)制法的立法宗旨是：規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。該法第四至第八條確立了五大原則：①法定原則；②適當(dāng)原則；③教育和強(qiáng)制相結(jié)合的原則；④不得謀利原則；⑤保護(hù)相對人權(quán)利原則。具體有以下新規(guī)定。
1、行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定
法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)是否可以設(shè)定行政強(qiáng)制措施，是規(guī)范行政強(qiáng)制的首要問題。規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定是主要立法目的之一。該法第9條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施的種類：①限制公民人身自由；②查封場所、設(shè)施或者財物；③扣押財物；④凍結(jié)存款、匯款；⑤其他行政強(qiáng)制措施。
第10條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項的，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由，凍結(jié)存款、匯款和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場所、設(shè)施、財物和扣押財物的行政強(qiáng)制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。截止2010年上半年，行政法規(guī)中規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的有96件。其中，17件是在法律對特定事項作了原則規(guī)定，同時授權(quán)國務(wù)院規(guī)定具體管理措施的情況下，國務(wù)院在行政法規(guī)中規(guī)定了行政強(qiáng)制措施。
該法第11條對行政強(qiáng)制措施的對象、條件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大規(guī)定。法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。但是，法律規(guī)定特定事項由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的，行政法規(guī)可以設(shè)定其他行政強(qiáng)制措施。
2、行政強(qiáng)制權(quán)不得委托
行政處罰法頒布后，為治理“三亂” 問題，防止多頭執(zhí)法和重復(fù)罰款，使得如城管、文化執(zhí)法大隊等相對集中行使行政處罰權(quán)的綜合執(zhí)法部門應(yīng)運而生。
行政強(qiáng)制法第17條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施。
該法第22條還規(guī)定，查封、扣押應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實施，其他任何行政機(jī)關(guān)或者組織不得實施。凍結(jié)存款、匯款應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實施，不得委托給其他行政機(jī)關(guān)或者組織；其他任何行政機(jī)關(guān)或者組織不得凍結(jié)存款、匯款。
2008年，上海交通部門出現(xiàn)釣魚執(zhí)法打擊黑車情況，受到網(wǎng)民批評�！搬烎~執(zhí)法”存在的主要問題是執(zhí)法主體不合格，交通執(zhí)法人員雇傭沒有執(zhí)法權(quán)的農(nóng)民去釣魚——把黑車司機(jī)騙到指定地點，“釣鉤”在付車費時，乘機(jī)關(guān)掉汽車電門開關(guān)、拔出車鑰匙。在附近等候的執(zhí)法人員一擁而上，把司機(jī)帶回去做筆錄并且每車罰款一萬元。
當(dāng)然，該法還明確規(guī)定代履行問題。代履行是在當(dāng)事人不履行相關(guān)義務(wù)的情況下，行政機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益而代為履行的一種執(zhí)行方式�，F(xiàn)有13部法律和19件行政法規(guī)規(guī)定了代履行，主要涉及維護(hù)交通安全、治理環(huán)境污染和保護(hù)自然資源等事項。第50條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。第51條規(guī)定，代履行的費用按照成本合理確定，由當(dāng)事人承擔(dān)。但是，法律另有規(guī)定的除外。代履行不得采用暴力、脅迫以及其他非法方式。
3、限制人身自由不得超期
規(guī)范行政強(qiáng)制措施的實施程序，用一道道嚴(yán)密的程序來約束行政機(jī)關(guān)，是這部法律的重要內(nèi)容之一。
該法第19條至20條規(guī)定，實施限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不得超過法定期限。實施行政強(qiáng)制措施的目的已經(jīng)達(dá)到或者條件已經(jīng)消失，應(yīng)當(dāng)立即解除。當(dāng)場告知或者實施行政強(qiáng)制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實施行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)、地點和期限。情況緊急，需要當(dāng)場實施行政強(qiáng)制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)采取行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)立即解除。在緊急情況下當(dāng)場實施行政強(qiáng)制措施的，在返回行政機(jī)關(guān)后，立即向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報告并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。
該法第18條規(guī)定了實施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定，如實施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)；由兩名以上行政執(zhí)法人員實施；出示執(zhí)法身份證件；通知當(dāng)事人到場；當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑等。
4、強(qiáng)制執(zhí)行不得“夜襲”
法治依賴人文關(guān)懷的支撐，法治最終體現(xiàn)人文關(guān)懷。綜觀行政強(qiáng)制法，很多條文采用禁止性規(guī)定，體現(xiàn)依法行政、以人為本為核心的現(xiàn)代行政法治理念。如第23條規(guī)定，不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的場所、設(shè)施或者財物；不得查封、扣押公民個人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。當(dāng)事人的場所、設(shè)施或者財物已被其他國家機(jī)關(guān)依法查封的，不得重復(fù)查封。第43條規(guī)定，除緊急情況之外，行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。
5、教育與強(qiáng)制相結(jié)合
行政強(qiáng)制立法的目的不是強(qiáng)化行政強(qiáng)制，而是減少行政強(qiáng)制。因此必須始終堅持教育與強(qiáng)制相結(jié)合的原則。該法第16條規(guī)定，違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強(qiáng)制措施。行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。第42條規(guī)定，實施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行。當(dāng)事人不履行執(zhí)行協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)強(qiáng)制執(zhí)行。
法律也為違法建筑當(dāng)事人自行拆除違建提供了時機(jī)和余地。該法第44條規(guī)定，對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。
6、暢通權(quán)利救濟(jì)渠道
行政強(qiáng)制法第8條為公民、法人或者其他組織受到行政強(qiáng)制權(quán)侵害時，規(guī)定了全面的救濟(jì)途徑。行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用行政強(qiáng)制權(quán)為單位或者個人謀取利益。公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)實施行政強(qiáng)制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；因行政機(jī)關(guān)違法實施行政強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。
行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，該法第41條規(guī)定，在執(zhí)行中或者執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷、變更，或者執(zhí)行錯誤的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者退還財物；不能恢復(fù)原狀或者退還財物的，依法給予賠償。
在我們社會主義國家，人民群眾是國家的主人，公職人員是人民的公仆。在行政管理過程中，作為相對人的公民、法人或者其他組織依法享有參與權(quán)、知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、監(jiān)督權(quán)、舉報權(quán)、控告權(quán)、復(fù)議權(quán)、訴訟權(quán)、索賠權(quán)等。老百姓認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向人民法院提起行政訴訟（民告官），并申請國家賠償，也可以同時向紀(jì)檢監(jiān)察部門投訴。所以該法既是行政監(jiān)督法，又是行政救濟(jì)法。
總之，當(dāng)今中國處于轉(zhuǎn)型期、社會關(guān)系復(fù)雜、矛盾尖銳，分析立法亮點有助于人們正確理解、貫徹執(zhí)行我國的行政強(qiáng)制法律制度；而且，這些新精神、新規(guī)定是對現(xiàn)行法律法規(guī)中滯后內(nèi)容的一種超越和批判，因此有關(guān)機(jī)關(guān)必須加緊開展法律法規(guī)清理工作，凡與本法不相符合的滯后內(nèi)容應(yīng)作出修改或廢止，并盡快完善實施性規(guī)范和制度。行政強(qiáng)制法具有完整的規(guī)范體系和深厚的理論基礎(chǔ)，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合實施“六五”普法規(guī)劃，有計劃、有組織地開展學(xué)習(xí)宣傳和教育培訓(xùn)，讓行政執(zhí)法人員包括社會各界人士對此能有正確認(rèn)識，掌握相關(guān)能力，自愿給力協(xié)助，這是行政強(qiáng)制法得到全面貫徹落實的思想基礎(chǔ)、主體因素和社會條件，也是綜合治理、維護(hù)治安穩(wěn)定，建設(shè)法治社會的必由之路。行政強(qiáng)制是一把雙刃劍，不必?fù)?dān)心政府部門的權(quán)力過大，因為行政強(qiáng)制法規(guī)定了嚴(yán)格的程序。既是一部“授權(quán)法”，又是“控權(quán)法”。
[參考文獻(xiàn)]
1、陳麗平：《解讀行政強(qiáng)制法：規(guī)范行政強(qiáng)制 避免權(quán)力濫用》，載于《新華網(wǎng)》，2011-07-04//2011-07-14.
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4、應(yīng)松年：《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》，載《中國法學(xué)》1998年3期。
作者：洪碧華，男，漳州市委黨校管理學(xué)教研室副主任、法學(xué)副教授。該文2011年08月，發(fā)表在《漳州論叢》.
