[ 宋華琳 ]——(2013-4-26) / 已閱5906次
2003年的非典型肺炎(SARS)事件，可能至今還讓國人記憶猶新。SARS及后續(xù)的若干公共衛(wèi)生事件，促成了2004年傳染病防治法的修訂。公共衛(wèi)生監(jiān)測、預(yù)警能力的強(qiáng)化，使得政府、傳媒和公眾能更為理性地認(rèn)知傳染病風(fēng)險。
但十年之后，我國出現(xiàn)了全球首次發(fā)現(xiàn)的H7N9型禽流感病毒，該如何應(yīng)對?筆者認(rèn)為，不應(yīng)“八公山上，草木皆兵”，對禽流感病毒風(fēng)險應(yīng)有理性的認(rèn)知。另外，應(yīng)加強(qiáng)對H7N9型禽流感病毒的風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通。在應(yīng)對H7N9型禽流感病毒時，也應(yīng)注重所采取措施與所實現(xiàn)目標(biāo)的匹配，關(guān)注所采取措施的合法性，關(guān)注行政相對人的權(quán)利保障。
強(qiáng)化對H7N9型禽流感的風(fēng)險監(jiān)管
正如曾任美國聯(lián)邦衛(wèi)生部長的Leroyy Burncy在1957年指出的，“如果流行病沒有發(fā)生，我們都很高興。如果發(fā)生了，我希望我們能說……我們已經(jīng)在現(xiàn)有科學(xué)知識與行政程序的極限下，做了所有的事情并做了所有的準(zhǔn)備，來達(dá)成最好的結(jié)果”。今天，當(dāng)中國遭遇全球首次發(fā)現(xiàn)的H7N9型禽流感病毒時，也應(yīng)在傳染病防治法等法律法規(guī)的框架下，通過動員國家、社會與個人的力量，來盡量削減禽流感病毒風(fēng)險，使所帶來的損失趨于最小化。
H7N9型禽流感之所以受到高度重視，不僅在于它是一種新興病毒造成的傳染病，還在于它已造成一定人員死亡，病例已不限于上海等長江中下游地區(qū)，在北京、河南也有病例報道。在未來，此類傳染病的傳播途徑、傳播范圍及危害性如何，都需要進(jìn)一步判斷，因此首先要加強(qiáng)對H7N9型禽流感的風(fēng)險監(jiān)測。根據(jù)傳染病防治法第33條規(guī)定，各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動收集、分析、調(diào)查、核實H7N9型禽流感疫情信息，所搜集到的這些信息，構(gòu)成了進(jìn)行后續(xù)風(fēng)險評估、風(fēng)險管理、風(fēng)險溝通的基礎(chǔ)。各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立或者指定專門的部門、人員負(fù)責(zé)H7N9型傳染病疫情信息管理工作，及時對疫情報告進(jìn)行核實、分析。
此外，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)人感染H7N9禽流感的疫情形勢、病原學(xué)研究進(jìn)展，及時組織專家，開展對H7N9型禽流感的風(fēng)險評估。如果達(dá)到《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中界定的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)預(yù)案及時啟動相應(yīng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，并按照相關(guān)規(guī)定及時終止響應(yīng)。
根據(jù)《政府信息公開條例》第9條的規(guī)定，對于“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”及“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動公開。國家建立傳染病疫情信息公布制度。傳染病防治法第38條要求，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確。
今天，隨著新媒體的發(fā)達(dá)，隨著公眾對健康、安全等因素更加關(guān)切，公眾對被媒體廣泛報道、有可能發(fā)生在自己身上的風(fēng)險，會有更強(qiáng)的認(rèn)知，因此或許會高估禽流感的風(fēng)險，滋生不必要的恐慌情緒。對此，各級衛(wèi)生行政部門及疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)做好疫情防控知識宣傳和風(fēng)險溝通，恰如其分地將專業(yè)化的科學(xué)術(shù)語，轉(zhuǎn)化成能為公眾和媒體理解的方式，讓公眾理性認(rèn)知禽流感風(fēng)險，以正確的方式預(yù)防禽流感。
H7N9型禽流感防控措施的合法性分析
自內(nèi)地出現(xiàn)H7N9型禽流感之后，各地都采取了諸多相應(yīng)防控禽流感措施。但這些措施是否具有合法性?根據(jù)憲法第37條第1款和立法法第8條的規(guī)定，對人身自由的限制，應(yīng)具有法律上的依據(jù)。
目前，各地所采取的防控禽流感措施涉及到對H7N9型禽流感感染者、疑似病人及相關(guān)密切接觸者的隔離治療。傳染病防治法第39條第1款規(guī)定:“醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時，應(yīng)當(dāng)及時采取下列措施……對病人、病原攜帶者，予以隔離治療……;對疑似病人，確診前在指定場所單獨隔離治療;對醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施。”另外，根據(jù)傳染病防治法第39條第3款的規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)乙類或者丙類傳染病病人，應(yīng)當(dāng)根據(jù)病情采取必要的治療和控制傳播措施。
現(xiàn)在，人感染高致病性禽流感已被納入乙類傳染病范圍，但目前尚無證據(jù)表明H7N9型禽流感為人感染高致病性禽流感，H7N9型禽流感尚未被列入法定傳染病的范圍，因此對相關(guān)人群予以隔離治療的依據(jù)，可能欠缺合法性。但正如西方法諺所說，“沒有比必要更為正當(dāng)?shù)牧恕�，“本不合法者，于必要時即為合法”，面對H7N9禽流感的襲來，公眾可能更為期待的是化解公共衛(wèi)生和安全的危機(jī)，而自愿同意和接受政府采取的諸種措施。因此，H7N9型禽流感防控措施的合法性或有欠缺，但確有正當(dāng)性根據(jù)。
H7N9型禽流感防控措施的展開，應(yīng)以必要性為限。一般而言，所維護(hù)的公共安全價值應(yīng)高于被限制的人身自由。應(yīng)將防控措施的范圍限于最小限度，盡可能少地限制公眾基本權(quán)利。此外，目前我國已初步形成傳染病防治的法律框架，H7N9型禽流感防控措施的設(shè)定與實施，不宜以“逸脫”于法律規(guī)范之外的形式展開。下一步，應(yīng)盡量恪守傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對法、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《重大動物疫情應(yīng)急條例》等的規(guī)定，視疫情進(jìn)展，及時將H7N9型禽流感界定為“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”或傳染病防治法中規(guī)定的法定類別傳染病，并依法設(shè)定和實施相應(yīng)的防控措施，從而確保依法防控公共衛(wèi)生風(fēng)險。
重大動物疫情應(yīng)急管理與行政補(bǔ)償
目前的研究表明，H7N9禽流感病毒基因來自于東亞地區(qū)野鳥和中國上海、浙江、江蘇雞群的基因重配�；诖�，上海市政府、南京市政府等都先后頒布了關(guān)于暫時停止活禽交易、暫時關(guān)閉所有活禽交易市場的通告。其法律依據(jù)在于，根據(jù)《重大動物疫情應(yīng)急條例》第2條和第30條第4款的規(guī)定，當(dāng)高致病性禽流感等發(fā)病率或者死亡率高的動物疫病突然發(fā)生，迅速傳播，可能對公眾身體健康與生命安全造成危害時，構(gòu)成“重大動物疫情”，可以在確定的疫區(qū)內(nèi)，“關(guān)閉動物及動物產(chǎn)品交易市場，禁止動物進(jìn)出疫區(qū)和動物產(chǎn)品運(yùn)出疫區(qū)”。
根據(jù)《重大動物疫情應(yīng)急條例》第29條的規(guī)定，對于疫點而言，可撲殺并銷毀染疫動物和易感染的動物及其產(chǎn)品。根據(jù)《重大動物疫情應(yīng)急條例》第30條的規(guī)定，在必要時，可對疫區(qū)內(nèi)易感染的動物進(jìn)行撲殺。目前上海暫停了三大活禽批發(fā)市場和461家活禽零售點的交易，已撲殺各類活禽約11萬羽;南京暫停了三大家禽批發(fā)市場交易，撲殺各類活禽超過8000羽。
從《重大動物疫情應(yīng)急條例》的規(guī)定出發(fā)，從防控禽流感的現(xiàn)實需要出發(fā)，暫時停止活禽交易，撲殺染疫和易感染動物具有一定的合法性。但也應(yīng)看到，目前采取的諸種舉措，有“城門失火，殃及池魚”之嫌。這使得所有活禽養(yǎng)殖戶都面臨銷售難，有投入、無產(chǎn)出的難題。根據(jù)中國畜牧業(yè)協(xié)會初步測算，截至2013年4月15日，活雞及雞肉產(chǎn)品銷售損失已超過130億元。需要警醒的是，應(yīng)嚴(yán)格限定疫點、疫區(qū)的范圍，只能關(guān)閉疫點、疫區(qū)內(nèi)的動物和動物產(chǎn)品交易市場，只能撲殺疫點、疫區(qū)的染疫和易感染動物，決不能隨意擴(kuò)大其范圍。這有助于讓風(fēng)險監(jiān)管聚焦于最有可能發(fā)生問題的區(qū)域和對象，有助于遏制公眾不必要的恐慌情緒，也有助于將對禽業(yè)的不利影響削減至最小。
《重大動物疫情應(yīng)急條例》第33條規(guī)定，國家“對因采取撲殺、銷毀等措施給當(dāng)事人造成的已經(jīng)證實的損失，給予合理補(bǔ)償”�！把a(bǔ)償所需費(fèi)用，由中央財政和地方財政分擔(dān)”。因此應(yīng)對活禽被撲殺的養(yǎng)殖戶予以合理補(bǔ)償，補(bǔ)償金額應(yīng)至少是此前市場上的活禽價格乘以該養(yǎng)殖戶被撲殺活禽羽數(shù)。
對疫點、疫區(qū)內(nèi)動物和動物產(chǎn)品交易市場的關(guān)閉，雖是為公共安全需要而展開，但限制了經(jīng)營者的經(jīng)營自由，而這是經(jīng)營者具有財產(chǎn)價值的“公法上的權(quán)利”。盡管法律無明文規(guī)定，但交易者為了公共福祉而暫停交易，相關(guān)政府部門應(yīng)對其因暫停活禽交易造成的損失，予以適當(dāng)?shù)男姓a(bǔ)償，補(bǔ)償金額應(yīng)以至少涵蓋經(jīng)營者每天維護(hù)其經(jīng)營活動的必要開支為限。
（作者單位：南開大學(xué)法學(xué)院）
