[ 高重迎 ]——(2013-5-16) / 已閱19218次
1．規(guī)制行政
規(guī)制行政是政府部門規(guī)制企業(yè)的活動，其內(nèi)容主要涵蓋商品與服務(wù)的安全以及公平自由的市場競爭、合理的商品標示、合理的交易條件與合理的契約等方面。鑒于消費者受害問題具有輕微性和多數(shù)性、綜合性等特點，規(guī)制行政在解決消費者問題中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。首先，未給消費者造成損失的受害問題在法庭上是得不到救濟的，但行政部門可以對這種可能使消費者受害的企業(yè)進行規(guī)制，由此可以防止其再發(fā)生。其次，對于那些損失金額較小以及給多數(shù)消費者帶來了較小損失的情況，考慮到訴訟成本，很少有消費者提起訴訟。如果政府對此不管不問，就會助長這種不正當行為滋生蔓延，對此只有行政部門才能監(jiān)督監(jiān)管這些企業(yè)的行為。再者，即便是消費者能夠通過司法途徑尋求救濟，但因判決時間太長，消費者的損失無法得到及時補償，而且再有同樣行為的企業(yè)出現(xiàn)時，這種方法卻沒有直接的作用效果。相比而言，規(guī)制行政行動迅速，可以防止受害的再發(fā)生，防患于未然。
市場經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，放松、緩和規(guī)制早已是西方國家以及發(fā)展中國家的一項國策，行政規(guī)制也不例外。然而，放松、緩和行政規(guī)制實際上就是放松對市場中企業(yè)的管制，給予企業(yè)更大、更多的自由，這無疑會減弱消費者行政對消費者的保護力度，促使消費者盡可能地選擇司法手段來解決問題。其實，目前解決消費者問題的私法制度并不健全，再加上消費者自身的權(quán)利意識不高，消費者在自身權(quán)利遭受侵害時一般情況下是無動于衷的，消費者司法途徑并沒有得到有效地運用，消費者權(quán)益很難得到保障。因此，強化消費者教育，提高消費者素質(zhì)是當前的緊急課題。但事實上，消費者教育問題的處理并非一朝一夕能夠解決的，它是一個長期而艱巨的任務(wù)，短時期內(nèi)很難提升消費者素質(zhì)。由于消費者自身的素質(zhì)限定了消費者自身保護能力，那么保護消費者權(quán)益的責任也就只有依靠政府了。此時，政府不能一味地緩和、減少甚至撤廢一些行政規(guī)制，相反，從保護消費者的角度出發(fā)，應(yīng)該進一步強化行政規(guī)制。
目前，規(guī)制行政對違法企業(yè)實施制裁的手段主要有征收金錢、沒收違法所得利益等。征收金錢措施一般在行政法規(guī)或《刑法》中有規(guī)定，比如，《刑法》的“罰金刑”以及行政機關(guān)發(fā)出的“行政罰款”等。為了保障商品、服務(wù)的品質(zhì)、度量以及價格等標識的真實性、安全性，有些行政規(guī)定中還設(shè)置了相關(guān)的刑事處罰規(guī)定。毋庸置疑，這種帶有處罰的規(guī)制對于被規(guī)制的企業(yè)來說無疑是迫使其遵章守法的一種有效手段。但是實踐中雖然有處以刑罰的規(guī)定卻很少有企業(yè)被處于刑罰的案例，這是因為對違法企業(yè)處以刑罰的一系列手續(xù)，不是由行政執(zhí)行機關(guān)來履行的，而是由檢察官、法官履行的。行政執(zhí)行機關(guān)的職權(quán)僅限于對于那些重大、惡質(zhì)的違法行為有權(quán)向檢察機關(guān)告發(fā)，而現(xiàn)實中行政機關(guān)對涉及到消費者問題的案件的告發(fā)并不積極。再者，行政罰款是對于違反行政上義務(wù)之行為處以行政處罰的措施之一，是一種非刑事的處罰手段。通常情況下，罰款是對于那些并非十分惡質(zhì)、重大、情節(jié)構(gòu)不成犯罪的違法行為所處的行政處罰，也可謂是主管機關(guān)保護消費者常用的措施之一。
2．援助行政
信息差別是消費者問題發(fā)生的原因之一。如果能夠抑制強者濫用權(quán)力，幫助弱者大量收集信息，就會縮小這種差別。但是只靠企業(yè)與消費者是無法實現(xiàn)這一目標的，這就需要有一個能夠抑制強者、扶持弱者的第三者的介入，這個第三者只能由政府行政部門來充當。一般來講，政府行政部門的援助行政包括處理消費者的投訴、訴訟援助、消費者教育、向消費者提供合理可信賴的信息、商品檢驗、支援消費者運動等。
接下來再考察一下援助行政的消費者協(xié)會以及相關(guān)主管部門援助解決消費者問題的情況。消費者協(xié)會以及其他的主管部門所設(shè)置的消費者咨詢、申訴中心等一般會受理一些消費者的投訴。事實上在處理消費者投訴、消費者糾紛時，如果沒有企業(yè)自發(fā)、自愿、主動地參與協(xié)商，也就是說如果企業(yè)不愿意協(xié)商的話，可以說問題是得不到解決的。因為這些部門并不具有對企業(yè)的命令、勸告、處分等權(quán)限，解決消費者問題確屬不易。然而消費者糾紛最終能夠得以解決大多數(shù)得益于企業(yè)顧及到自己的影響、面子等，不愿使問題長期化、復(fù)雜化進而決定草草了事，最終大都是通過非正式的調(diào)解、勸說而得以解決的。其實，該解決問題的方式并不能使消費者達到實質(zhì)上的滿意、公平，也只能算是解決問題的一種途徑。再者，企業(yè)的違法行為盡管導致了多數(shù)消費者被害，但最終能夠得以救濟的也只限于向主管機關(guān)投訴的消費者。如此一來，市場中的違法企業(yè)，其違法所得（非法利益）大都落入了自己的腰包，即便是受到主管機關(guān)的行政處分，除去受到的處分（輕微罰款）以及對消費者的少量、小額賠償后，一般還有大量的剩余利益，總之，有利可圖的可能性還是很高的，這是誘發(fā)企業(yè)違法的原因之一。
綜上所述，在消費者行政工作中，因為規(guī)制行政涉及到對企業(yè)活動的制約，按照法治國家的理念，原則上是需要法律或條例依據(jù)的。而援助行政只是向消費者提供行政服務(wù)，基本上是不需要上述的法律依據(jù)的�？梢�，規(guī)制行政與援助行政在行政處理程序上存在著質(zhì)的不同。但無論是規(guī)制行政或援助行政對消費者來說都是不可或缺的。從消費者立場來看，消費者保護規(guī)制權(quán)限大都分布在各個行政主管機關(guān)，消費者保護只不過是行政機關(guān)行使行政裁量權(quán)所帶來的一種反射利益而已，消費者保護政策也只不過是處于行政規(guī)制的次元的、間接的位置，因此在企業(yè)與消費者之間的格差日益擴大的今日，預(yù)防消費者被害以及有效制止消費者被害的擴大等方面，消費者行政的作用愈發(fā)顯得重要。
三、現(xiàn)行維權(quán)制度的問題
（一）行政措施的局限性
現(xiàn)實中，行政主管機關(guān)對企業(yè)進行制裁一般持消極態(tài)度。近年來該問題雖然有所變化，但有關(guān)消費者保護的規(guī)制行政則時常被產(chǎn)業(yè)振興行政所埋沒，對消費者的權(quán)利、利益缺乏考慮，再加之各個產(chǎn)業(yè)大都是垂直型行政規(guī)制，對于別的產(chǎn)業(yè)或者是新興、新型產(chǎn)業(yè)的消費者被害案件處理大都是相互推諉，或者由于主管機關(guān)管轄不清楚而導致消費者的被害程度擴大。依據(jù)法定行政程序，一般情況下上述行政規(guī)制通常是以主管機關(guān)的禁止命令形式要求違法企業(yè)停止違法行為以及停止營業(yè)活動等，然而，這些禁止命令中卻不含有對消費者的損害賠償（救濟）的具體內(nèi)容。為此，已經(jīng)遭受違法行為侵害的消費者很難得到救濟。
眾所周知，刑事處罰是制裁違法企業(yè)的有效手段之一，但在適用過程中的“慎重論”一直存在，加之行政機關(guān)對刑事告發(fā)不積極，致使消費者保護領(lǐng)域中刑事規(guī)制的運用受到了一定的限制。另外，民事訴訟中行政機關(guān)的援助制度尚未確立，訴訟過程中消費者也幾乎得不到行政機關(guān)的援助。
無論是個別的消費者被害，或者是存在多數(shù)被害者，我國的消費者規(guī)制行政中均沒有規(guī)定對消費者進行救濟的措施。行政規(guī)制的主要任務(wù)是對市場中的企業(yè)進行規(guī)制。目前，規(guī)制行政的主要機關(guān)，即工商行政管理機關(guān)，其運用的法律是《反不正當競爭法》、《廣告法》、《食品安全法》以及《反壟斷法》等。在所規(guī)制的行政處分措施中，比如，營業(yè)停止命令、停業(yè)整頓、沒收違法所得以及對個別責任人的刑事處罰措施等等，主要是針對市場中的違法企業(yè)的，一般不涉及事件的另一當事人即消費者，也就是說根本沒有給予被害者救濟的措施規(guī)定。學理上講，行政規(guī)制的目的是為了維護公共利益才對違法行為進行規(guī)制、處罰的，由違法行為所導致的消費者被害是屬于次元的問題，實際上是加害者（違法企業(yè)）與消費者（被害者）的一種民事糾紛問題，這其實是行政規(guī)制的局限性所在。
（二）民事救濟制度的不完善
目前最大的問題在于現(xiàn)行消費者法制允許違法者得到違法利益，即違法者有利可圖。本來，消費者問題是以企業(yè)與消費者即作為市場中的購買者與銷售者之間的一種民事糾紛為中心的，其解決途徑原則上應(yīng)是依據(jù)私人之間民事程序來解決，但是把消費者問題作為民事糾紛來解決，現(xiàn)實中還存在著一定的困難，原因如下：
首先，由于我國消費者私法還不盡完善，實施過程中大都依據(jù)行政法規(guī)（行業(yè)法規(guī)）對違法行為進行矯正來處理，為此，依據(jù)民事程序進行救濟是一件不容易的事情。其次，在現(xiàn)實的執(zhí)法實踐中，消費者問題往往被看作是一個民事上的糾紛案件，因此在處理過程中行政執(zhí)法者很少有制裁違法企業(yè)、征繳違法所得的。因此需要倡導受到違法行為侵害的消費者盡量不要接受行政方面的救濟，而應(yīng)該直接尋求民事訴訟途徑來解決。歸根結(jié)底，行政法規(guī)上的禁止規(guī)定只不過是發(fā)動、啟用行政權(quán)的一個要件而已，實質(zhì)上它并不能來直接救濟消費者，因為這些行政禁令是直接作用于企業(yè)的，最好的結(jié)果是能給消費者帶來一些停止被害、防止被害擴大的間接利益。消費者可依據(jù)違反行政法規(guī)的事實，主張違法企業(yè)行為是一種不法行為，鼓勵消費者尋求民事訴訟途徑來解決自身問題。但是民事訴訟中一般會認定消費者的過失，這樣一來，損害賠償金大都與消費者的過失相抵消，結(jié)果得利的還是那些違法企業(yè)。即便是這種民事救濟制度相當完善，因其執(zhí)行主體的消費者對自己這種權(quán)利的無知、不行使，或者即便是消費者能夠意識到自己的權(quán)利遭受侵害，卻不去救濟、不采取任何行動，其結(jié)果還是不能實現(xiàn)民事救濟法律制度的價值。
四、消費者權(quán)益維護問題的解決路徑
（一）賦予行政機關(guān)救濟消費者之權(quán)限
首先，行政機關(guān)具有發(fā)布行政處罰命令的權(quán)限，但是通常這些行政處罰大都是警告、責令改正、停業(yè)整頓、罰款等，無權(quán)發(fā)布救濟消費者的命令。各行業(yè)的主管機關(guān)依規(guī)定只能對違法企業(yè)進行處罰、制裁，并不包含對消費者的救濟措施。法理上，作為公法的行政規(guī)定、規(guī)章等一般不涉及私人之間的契約問題，這也是基本的公私法理論。鑒于此，作為一種理論探討，可以考慮創(chuàng)設(shè)一種賦予行政機關(guān)命令違法企業(yè)救濟消費者權(quán)限的制度來直接救濟消費者。
其次，關(guān)于沒收違法所得的界定標準問題。沒收違法所得是行政機關(guān)查處違法行為中使用較多、適用范圍比較廣泛的一種制裁手段，也是行政處罰的主要類型之一。我國對于違法所得的界定標準有兩種。其一，是指違法行為人通過違法行為獲取包括成本和稅收在內(nèi)的全部違法財產(chǎn)。其二，是指違法行為人通過違法行為獲取，扣除成本后的獲利部分。兩種標準在現(xiàn)實執(zhí)法中均有采用。到目前為止，尚未有法律或者立法解釋對違法所得作出統(tǒng)一規(guī)定，行政機關(guān)計算違法所得的依據(jù)只是散見于各種司法解釋或者部門規(guī)章。在新形勢下，應(yīng)當盡快改變這一狀況，以滿足行政執(zhí)法工作的需要。筆者認為，違法所得應(yīng)該是指違法行為人通過從事違法經(jīng)營活動獲取的一切財物。如果違法所得僅指違法行為人所獲得的利潤，那么沒收違法所得在實質(zhì)上就由行政處罰降低成了一種追繳，違法行為人所受到的也就不再是懲罰，而只是交出因?qū)嵤┻`法行為所獲得的收益。
再者，一般情況下規(guī)制行政并不涉及消費者的私人救濟，而援助行政對前來投訴的消費者則表現(xiàn)出較高的積極性。而且，目前這種沒有規(guī)制權(quán)限的援助行政則是積極參與消費者救濟，這種趨勢得到了快速的拓展。為此筆者建議賦予援助行政的組織、部門、單位等一些在具體活動中的權(quán)利，這并不是要求賦予如規(guī)制機關(guān)那樣的命令權(quán)、規(guī)制權(quán)，而是調(diào)解、斡旋這樣的作為非公式的裁判外糾紛解決機關(guān)（ADR）的一些權(quán)利。[4]將消費者的損害賠償請求權(quán)由行政機關(guān)來代替行使，或者針對目前援助消費者請求損害賠償?shù)默F(xiàn)狀，不能只限于口頭支援，而是真正深入到企業(yè)與消費者之間，來促使解決消費者損害賠償問題。
（二）創(chuàng)設(shè)民事制裁金制度
民事上的損害賠償大都遵循損害與賠償相一致的原則，而針對消費者問題還應(yīng)該加入制裁的成分，也就是說“制裁”與“賠償”應(yīng)該同一化。這方面可以參考美國“民事制裁金”（Civil Penalty 或民事處罰）的制裁制度來具體設(shè)定。根據(jù)該制度，對于欺詐消費者的行為各州不但可以依據(jù)州的消費者保護法律制度處以行政罰款，而且州的司法長官（Attorney General）還可依據(jù)民事制裁金的制度規(guī)定提起民事訴訟。這只是違法企業(yè)一次違法的代價，若是多次違法還可以合計計算求償。該制度不但可以制裁違法企業(yè)，同時又可以救濟被害的消費者。
（三）確立民事訴訟中的援助制度
依據(jù)現(xiàn)行的民事訴訟制度，消費者幾乎得不到行政機關(guān)的援助。針對這一問題，筆者建議導入訴訟援助制度。美國有“法庭之友”（Amicus Curiae）[5]這一概念，即對于法院所受理的案件，在處理過程中第三者可以向法院提供與案件相關(guān)聯(lián)的信息、意見。美國的消費者行政機關(guān)在消費者保護領(lǐng)域中，若有消費者提訴違法企業(yè)，那么行政機關(guān)可以作為“法庭之友”的第三者，向法院提供相關(guān)的信息、證據(jù)。因為消費者行政在人力、物力、財力等方面具有一定的局限性，這也是為了彌補作為私訴的消費者訴訟的不足，實現(xiàn)社會正義，援助弱者的一種制度設(shè)計。
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