[ 朱海波 ]——(2013-6-13) / 已閱18543次
1.地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。地方行政程序法有關(guān)公眾參與行政決策的規(guī)定，主要集中在對(duì)重大行政行為的程序規(guī)定。目前，青海省、江西省、天津市、廣西壯族自治區(qū)、甘肅省、重慶市、廣州市等省、自治區(qū)、直轄市和較大的市，根據(jù)《立法法》第73條積極展開(kāi)地方政府立法，專門出臺(tái)規(guī)范重大行政決策程序的規(guī)章或行政規(guī)范性文件。在省級(jí)政府中，湖南、山東先后以政府規(guī)章的形式，出臺(tái)行政程序規(guī)定，規(guī)范包括重大行政決策在內(nèi)的一系列行政行為。①
2.個(gè)別行政管理領(lǐng)域的專門法律法規(guī)中對(duì)參
與機(jī)制的規(guī)定。個(gè)別行政領(lǐng)域的參與機(jī)制，以環(huán)境法領(lǐng)域和城鄉(xiāng)建設(shè)為例，比如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條、第21條規(guī)定，對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見(jiàn)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見(jiàn)。
結(jié)合人民主權(quán)、人權(quán)保障、公共利益保護(hù)和民主監(jiān)督四個(gè)憲法原則，檢視上述立法的效力、效果，筆者認(rèn)為結(jié)果并不盡如人意。第一，就地方行政程序規(guī)章而言，由于此種類型的規(guī)章和規(guī)范性文件屬于地方政府對(duì)自身行政權(quán)的自我約束。這種由行政機(jī)關(guān)自行設(shè)計(jì)的自我裁判型制度，其設(shè)計(jì)重點(diǎn)仍舊落足于行政決策的效率而非決策的民主化，雖然能夠兼顧公眾參與的訴求，但是該程序并非建立在完全開(kāi)放與平等的地位上來(lái)進(jìn)行，對(duì)民主監(jiān)督的保障并不充分，信息的開(kāi)放、決策的參與等設(shè)計(jì)也都并不完善。譬如關(guān)于參與形式，主要為“公開(kāi)征求意見(jiàn)”、“聽(tīng)證”等，但是不論是何種參與形式，其共同特色都是未明確規(guī)定參與的效果以及行政機(jī)關(guān)對(duì)于公眾參與的意見(jiàn)應(yīng)如何響應(yīng)。再如關(guān)于參與時(shí)間，均僅概括規(guī)定或者僅表述為做成決定之前即可。條款的模糊性、不周延性導(dǎo)致參與的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，參與成效對(duì)決策的影響并不明顯。第二，就個(gè)別行政領(lǐng)域中關(guān)于參與要求的法律條款而論，通觀各個(gè)專門性法規(guī)的相關(guān)條款，雖然其僅就特定領(lǐng)域行政決策的公眾參與程序進(jìn)行規(guī)范，但是現(xiàn)有規(guī)定的一個(gè)共同特色是：就整個(gè)參與過(guò)程缺乏完善、充分的溝通與互動(dòng)規(guī)定，亦缺乏監(jiān)督機(jī)制。而試圖以參與來(lái)獲致公眾對(duì)影響切身利益的具體行政決策的認(rèn)同，由于制度缺乏周延性，未必就能有效實(shí)現(xiàn)以公眾參與促進(jìn)科學(xué)決策，提高決策認(rèn)同度之目的。
因之，就行政決策中的公眾參與問(wèn)題，雖然當(dāng)前我國(guó)在憲法之下，已經(jīng)形成地方政府規(guī)章搭配部分法律的專門條款所構(gòu)筑的法律體系，這在一定程度上為公眾參與行政決策提供了有效的制度路徑。但從制度的效力層級(jí)和程序?qū)妳⑴c行政決策的保障效力來(lái)看，撇開(kāi)具體的程序規(guī)則、主體范圍、權(quán)責(zé)內(nèi)容以及立法技術(shù)等具體問(wèn)題不談，筆者認(rèn)為當(dāng)前立法主要存在如下兩個(gè)根本問(wèn)題：
一是從法律體系的構(gòu)建而言，現(xiàn)行立法層次不完整。我國(guó)現(xiàn)行立法至今在國(guó)家層面上尚無(wú)關(guān)于公眾參與的程序立法，特別是關(guān)于公眾參與的有序化、有效化、理性化、公開(kāi)化和公平化等機(jī)制，問(wèn)題仍比較突出，致使行政決策中的公眾參與具有很大隨意性，容易使參與流于形式，無(wú)謂耗費(fèi)參與人的參與成本和行政機(jī)關(guān)的行政成本，降低公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任。這在一定程度上制約了公眾參與的有效性。從公眾參與的理論沿革可以看出，公眾參與依托于民主理論，建立在人民主權(quán)的現(xiàn)代民主邏輯之上。人民主權(quán)邏輯在行政執(zhí)法領(lǐng)域的合理延伸，就是行政決策的合法性、科學(xué)性、有效性應(yīng)當(dāng)有賴于決策程序中的公民自由平等參與。如俞可平所言，善治是政府和公民之間積極而有成效的合作，只有當(dāng)公民能夠廣泛參與選舉、決策、管理和監(jiān)督時(shí)，才能和政府一道形成公共權(quán)威和公共秩序，[20](P10、219)或換而言之，協(xié)商民主要求的是以行政公開(kāi)、公眾參與為核心的正當(dāng)程序，其本質(zhì)在于協(xié)商而非投票。[21](P1380)因之，人民主權(quán)雖是基礎(chǔ)性原則，但此原則卻必須仰賴于協(xié)商和參與才能夠真正實(shí)現(xiàn)。只有讓公眾合法、有序地參與到與利益息息相關(guān)的公共行政過(guò)程中，才能真正表達(dá)和肯定作為個(gè)體的人民的民主權(quán)利。而我國(guó)目前就這一重要問(wèn)題，時(shí)至今日仍然僅有地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件以及個(gè)別行政管理領(lǐng)域?qū)ｉT法律法規(guī)中的零散規(guī)定，而無(wú)國(guó)家層面如全國(guó)人大及其常委會(huì)立法、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)統(tǒng)一規(guī)范的立法現(xiàn)狀，這不但于法律體系的架構(gòu)來(lái)說(shuō)極不合理，且于公眾參與行政決策的制度化、法治化等實(shí)效而言，亦是頗為令人遺憾。
二是從公民民主權(quán)利的保障而言，現(xiàn)行立法位階不足，合法性存疑。公民有序政治參與，包括行政決策的參與作為一項(xiàng)政治權(quán)利內(nèi)容，其能否有效行使，關(guān)系到人權(quán)保障問(wèn)題, 也關(guān)系到對(duì)政府公共治理、政府行為的合法化等重要問(wèn)題。如有論者所言，“在中國(guó)，行政決策牽涉黨政關(guān)系，人大與政府關(guān)系，牽涉政府職能轉(zhuǎn)變，牽涉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，牽涉重大公共利益和民眾切身利益，推進(jìn)決策的‘增量民主’發(fā)展既有當(dāng)下意義，也有重要的歷史意義”。[17](P72)而從憲政民主理論而言,“民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接參與或可能參與全體成員的決策”。[22](P10)因之,民眾通過(guò)直接和間接的參與實(shí)現(xiàn)國(guó)家管理是憲法賦予的基本權(quán)利，行政決策程序中亦應(yīng)當(dāng)保障參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn), 否則決策的過(guò)程和結(jié)果就難以保證其正當(dāng)性。既然公民參與行政決策事關(guān)基本政治權(quán)利，因而其保障和實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)以法律，即全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)之立法，或至少以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)之形式，方為對(duì)稱之法律位階。而當(dāng)前主要以地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章甚至是地方政府規(guī)范性文件的形式，來(lái)對(duì)公眾參與行政決策的權(quán)利和程序進(jìn)行規(guī)范，法律位階過(guò)低，不但法律效力大打折扣，而且以地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等低位階立法規(guī)范公民政治權(quán)利，其立法行為本身的合法性、恰當(dāng)性都值得質(zhì)疑。因之，在沒(méi)有對(duì)應(yīng)的法律或者行政法規(guī)規(guī)定、又沒(méi)有憲法和法律授權(quán)的情況下，當(dāng)前地方政府就公眾參與行政決策問(wèn)題的先行立法模式，其合法性不足，亦破壞了對(duì)法律制度的信任（institution-base trust）。[23](P9)
在此背景下，強(qiáng)調(diào)行政決策的制度建設(shè)行為本身的合法化，對(duì)提升行政決策及其公眾參與的可信度具有極為重要的意義。
四、小結(jié)：中國(guó)公眾參與行政決策程序的立法原則
經(jīng)過(guò)30多年的探索和發(fā)展,我國(guó)的法制體制已經(jīng)逐步完善。2011年第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議第二次全體會(huì)議上，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)宣布，黨的十五大提出到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的立法工作目標(biāo)，已經(jīng)如期完成。同時(shí)，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)“摸著石頭過(guò)河”的指導(dǎo)思想以及廣泛應(yīng)用的“試點(diǎn)實(shí)行”機(jī)制，亦積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)，因而由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定行政決策程序中的公眾參與法律的條件已經(jīng)完全成熟。在此情況下，再如此前那樣由地方政府以地方性法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件等先行立法的形式來(lái)規(guī)范行政決策程序公眾參與問(wèn)題的立法模式，顯然不再具有現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性。
因之，筆者認(rèn)為在立法路徑上，應(yīng)盡早就行政決策領(lǐng)域的公民參與問(wèn)題制訂國(guó)家層面的法律。這樣一方面可以轉(zhuǎn)變地方行政程序規(guī)章以行政為中心，對(duì)公眾參與保障不足的傳統(tǒng)路徑；另一方面，通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一的法律制度設(shè)計(jì)，改善僅在個(gè)別行政管理領(lǐng)域法律中就公眾參與進(jìn)行規(guī)定的法律碎片化問(wèn)題，解決立法制度設(shè)計(jì)的不均衡性，確保決策程序中公民有序參與的科學(xué)性、合法性、有效性，確保決策的社會(huì)效果；第三方面，通過(guò)國(guó)家層面的統(tǒng)一立法，可以解決現(xiàn)行以地方規(guī)章為主立法的立法層次不足問(wèn)題，加強(qiáng)公眾參與行政決策的法律保障，用法律規(guī)范行政機(jī)關(guān)的決策行為，才能實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的目標(biāo)。筆者建議由全國(guó)人大或其常務(wù)委員會(huì)制定《公眾參與行政決策保障法》，通過(guò)法律解決公眾參與現(xiàn)有制度的層次不高和保障不足問(wèn)題。筆者認(rèn)為，《公眾參與行政決策保障法》在內(nèi)容上應(yīng)明確以下四項(xiàng)制度原則：
（1）明確公眾參與主體，保障公民、企事業(yè)法人以及以社會(huì)組織參與行政決策的主體地位，實(shí)現(xiàn)多種主體的一體化保護(hù)。通過(guò)立法，明確不同主體的平等參與地位，在法律上鼓勵(lì)和支持更多、更有效的公眾參與，促進(jìn)行政決策有效吸收和反饋公眾意見(jiàn)。（2）創(chuàng)新公眾參與方式。在現(xiàn)行的公開(kāi)征求意見(jiàn)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、調(diào)查問(wèn)卷等方式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建行政決策全過(guò)程的公眾參與，在公眾參與行政決策中，為避免公眾參與的零散化和碎片化，促進(jìn)公眾參與決策的整體化和系統(tǒng)化，應(yīng)在立法中鼓勵(lì)建立相對(duì)固定化并與決策過(guò)程相一致的第三方專門公眾組織收集、整理、反映公眾意見(jiàn)，并監(jiān)督?jīng)Q策實(shí)施，公眾組織的成立與存續(xù)與決策的伴隨決策過(guò)程與決策實(shí)施，決策事項(xiàng)實(shí)施完畢，該公眾參與組織自然消亡，這一公眾參與決策的組織主要承擔(dān)具體決策事項(xiàng)的資訊及監(jiān)督功能。一方面提供各種咨詢意見(jiàn)作為決策之參考，另一方面則對(duì)政策的決定、執(zhí)行過(guò)程加以監(jiān)督，積極的為公共利益把關(guān)。（3）規(guī)范參與效力制度。立法應(yīng)明確公眾參與作為行政決策的必經(jīng)程序。只有讓法律保障公眾參與到與自己利益息息相關(guān)的公共行政過(guò)程中，才能真正體現(xiàn)作為個(gè)體的人民的民主權(quán)利。通過(guò)國(guó)家層面的立法強(qiáng)化公眾在行政決策中的參與機(jī)制，對(duì)推進(jìn)國(guó)家民主政治，實(shí)施憲法具有重要價(jià)值，也有利于實(shí)現(xiàn)具體決策的科學(xué)化。（4）明確公眾參與的保障制度。健全完善決策草案的信息公開(kāi)制度，通過(guò)立法規(guī)范決策草案信息公開(kāi)的載體，建立全國(guó)統(tǒng)一的決策草案信息刊載制度，明確政府公報(bào)和地方政報(bào)作為決策草案公眾參與的法定載體地位，避免因信息公開(kāi)載體不規(guī)范，造成公眾難以即使有效規(guī)范地獲得決策草案信息。強(qiáng)調(diào)建立決策草案說(shuō)明制度和公眾參與行政決策意見(jiàn)處理情況制度，保障公眾參與行政決策效果的實(shí)現(xiàn)。
一個(gè)理想而可行的制度必須兼顧理論及現(xiàn)實(shí)情況的需要。筆者認(rèn)為，公眾參與行政決策應(yīng)當(dāng)兼顧代議民主與直接民主的精神，以務(wù)實(shí)的途徑進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，達(dá)到落實(shí)公眾參與、實(shí)踐人民主權(quán)及依法行政之目的。公眾參與行政決策制度適用范圍首先是以地方性事務(wù)為主，然后再擴(kuò)及全國(guó)性事務(wù)；其參與公共事務(wù)的方式是由公民個(gè)人及所屬的小區(qū)組織、非營(yíng)利組織及公民咨詢委員會(huì)，以對(duì)話與溝通為目的，達(dá)到建立共識(shí)與相互尊重的結(jié)果。此外，某些意見(jiàn)分歧、爭(zhēng)議性較大的決策議題，也可以利用民意調(diào)查結(jié)果，做為最后決策的參考；民眾也可以利用政府信息化建設(shè)和政務(wù)公開(kāi)的成果，隨時(shí)了解政府各部門的運(yùn)作與相關(guān)信息，并及時(shí)向行政機(jī)關(guān)表達(dá)意見(jiàn)。公眾參與行政決策制度一方面強(qiáng)調(diào)由下而上的決策模式，更重視公民之間對(duì)于共同事務(wù)的關(guān)心與討論，促進(jìn)溝通；另一方面，確保政府在進(jìn)行各種行政決策前已相當(dāng)程度地允許公眾表達(dá)意見(jiàn)，避免行政機(jī)關(guān)專斷造成無(wú)可彌補(bǔ)的缺憾。
我國(guó)法治政府建設(shè)目標(biāo)的提出及實(shí)踐不過(guò)近十?dāng)?shù)年之事，制度建立尚需完備，民主觀念的形成及公眾素質(zhì)的培養(yǎng)也待加強(qiáng)。公眾參與既是實(shí)現(xiàn)民主的有效方法，更是公眾得到教育，公民精神得到提升的有效途徑。正如美國(guó)學(xué)者彼德•戴萊恩（Peter deLeon）《民主與政策科學(xué)》（Democracy and the Policy Sciences）一書所言，制度途徑與個(gè)人途徑二者系重振政策科學(xué)的兩條途徑，二者并重且應(yīng)同時(shí)進(jìn)行。[24](P4、5)于制度一途，公民惟有通過(guò)制度途徑方可履行“治理”（governance）之責(zé)任；于個(gè)人一途，因?yàn)槿嗣裥杞邮芄裎幕占坝?xùn)練方有助實(shí)現(xiàn)以民為主之效能，故通過(guò)將公眾參與行政決策制度固化并上升為法律，促進(jìn)行政決策制定與執(zhí)行過(guò)程中，廣泛采取公民參與（如聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)）模式，通過(guò)建立良性的行政機(jī)關(guān)與民眾之間相互對(duì)話機(jī)制，方能促進(jìn)實(shí)現(xiàn)政策共識(shí)。反過(guò)來(lái)，通過(guò)公民有效政治參與之實(shí)踐，鍛煉公民性，實(shí)現(xiàn)法治教育與意識(shí)熏陶，提高大眾理性水平，為社會(huì)穩(wěn)定的增長(zhǎng)累積具有良好素質(zhì)和公共意識(shí)的公民資本，進(jìn)而亦有助于形成全民守法的文化心理基礎(chǔ)。因而，建構(gòu)以憲法為基礎(chǔ)的公眾參與行政決策制度，不但有助于我國(guó)打造服務(wù)型政府、透明政府、法治政府，在深層次上更有助于我國(guó)社會(huì)主義法治文化與社會(huì)主義憲政文化的培育和發(fā)展。
注釋:
①有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，截止2010年12月，通過(guò)地方法律規(guī)范和規(guī)范性文件對(duì)重大行政（或事項(xiàng)）決策程序進(jìn)行規(guī)定的省區(qū)（市）級(jí)立法主要有九個(gè)，分別是：《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》（2009年4月1日施行）、《云南省人民政府重大決策聽(tīng)證制度實(shí)施辦法》（2009年3月施行）、《湖南省行政程序規(guī)定》（2008年10月1日施行）、《江西省縣級(jí)以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》（2008年10月1日施行）、《天津市人民政府重大事項(xiàng)決策程序規(guī)則》（2008年7月1日施行）、《廣西壯族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)重大決策程序暫行規(guī)定》（2008年1月1日施行）、《甘肅省人民政府重大決策程序暫行規(guī)則》（2007年5月1日施行）、《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》（2006年1月1日施行）、《四川省人民政府重大決策專家咨詢論證實(shí)施辦法（試行）》（2004年12月27日施行），參見(jiàn)：楊寅、狄馨萍：《我國(guó)重大行政決策程序立法實(shí)踐分析》，載《法學(xué)雜志》2011年第7期第34頁(yè)。但必須注意的是，該統(tǒng)計(jì)未區(qū)分規(guī)章與政府規(guī)范性文件。
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