[ 劉江鋒 ]——(2013-7-18) / 已閱8893次
隨著我國經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展，市場規(guī)模不斷擴大，利益組合關(guān)系日趨復雜，不斷涌現(xiàn)交織性社會事務。為防止行政管理中的調(diào)控缺位和越權(quán)，明確責任，減少行政機構(gòu)職責交叉和執(zhí)法推諉，提高執(zhí)法效率，實施相對集中行政處罰權(quán)制度，是改革和完善我國的行政執(zhí)法體制以及政府機構(gòu)改革的有益嘗試。但是，在相對集中行政處罰權(quán)制度實施過程中，暴露出了諸多問題。為此，應在執(zhí)法與立法過程中完善相對集中行使行政處罰權(quán)制度。
一、相對集中行政處罰權(quán)的含義及其必要性
相對集中行政處罰權(quán)，是指依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，將若干有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使；行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)行政機關(guān)不得再行使由一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)。
相對集中行政處罰權(quán)，將若干法律、法規(guī)規(guī)定的與城市管理領(lǐng)域相關(guān)的行政處罰權(quán)集中到一個行政機關(guān)，不但有效地避免了制度層面存在的職責交叉弊病，而且解決了聯(lián)合執(zhí)法行為主體缺失、程序失范、責任不明的法律障礙。[1]相對集中行政處罰權(quán)通過對部分行政處罰權(quán)的集中，使分散在多個部門的執(zhí)法權(quán)得以在執(zhí)法職能重新配置的基礎(chǔ)上得到有序整合，同時在對其界定、劃分、銜接、運用等方面努力形成新的科學體系與制度，執(zhí)法人員得到精簡，但執(zhí)法力量得到科學的集中，行政執(zhí)法效能得以提高。相對集中行政處罰權(quán)，既有利于社會公眾對行政處罰行為的監(jiān)督，也利于促進各級行政機關(guān)嚴格依法行政，對于培植全社會的法治意識、責任意識，推進法治政府建設起到積極的保障和促進作用。
二、相對集中行政處罰權(quán)產(chǎn)生的問題
1、立法不明確
行政處罰法規(guī)定了相對集中行政處罰權(quán)制度，同時規(guī)定限制人身自由的行政處罰只能由公安機關(guān)行使，不能集中由其他行政機關(guān)行使。但是，該部法律對可以相對集中行使的行政處罰權(quán)沒有規(guī)定具體領(lǐng)域和具體范圍。[2]究竟應當集中行使哪些行政處罰權(quán)，相對集中到什么程度，對這些問題，即便是國務院及其法制辦給各實施城市的批復也只是列舉了幾大類涉及城市管理方面的行政處罰權(quán)，缺乏明確的界定及界定的標準。
由于沒有法律、法規(guī)對相對集中行政處罰權(quán)的范圍作出明確規(guī)定，而且，國務院將實施相對集中行政處罰權(quán)的審批權(quán)授予省級人民政府。因此，我國各省市許多實施城市集中行政處罰權(quán)的范圍不盡相同，有些城市集中處罰權(quán)范圍已經(jīng)遠遠超過其他城市，有的甚至集中了專業(yè)性很強的行政處罰權(quán)。例如深圳市集中的行政處罰權(quán)的范圍就比其他城市確定的范圍更廣，不僅包括市容環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、城市規(guī)劃、環(huán)境保護、園林綠化、工商行政、公安交通管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)，還包括文化市場管理、房屋租賃管理旅游市場管理、社會醫(yī)療管理、計劃生育管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，甚至涵蓋犬類管理、房屋租賃管理、畜禽屠宰管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)。
由于對哪些行政處罰權(quán)應當集中、也可以集中，全國沒用統(tǒng)一規(guī)定，各地有不同的認識，導致在實踐做法上產(chǎn)生較大的差別。有的城市盲目求大、求全，集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域鋪得太寬，將一些毫不相關(guān)的行政處罰權(quán)捆綁集中，結(jié)果與各行政職能機關(guān)的關(guān)系協(xié)調(diào)困難，縱向的內(nèi)部管理層次和結(jié)構(gòu)很難理順，相對集中行政處罰權(quán)的優(yōu)勢不僅沒有表現(xiàn)出來，原有的穩(wěn)定的管理力量也受到了削弱，違背了相對集中行政處罰權(quán)的初衷。
由于對哪些部門的行政處罰權(quán)進行集中，對集中行政機關(guān)的是全部還是某一部分行政處罰權(quán)沒有具體規(guī)定，極易造成執(zhí)法誤區(qū)。如環(huán)境保護方面，集中的應是社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、市飲食服務業(yè)排污行為的行政處罰權(quán)；工商行政管理方面，集中的應是無照商販的行政處罰權(quán)；公安交通管理方面，集中的應是侵占道路行為的行政處罰權(quán)；環(huán)境保護、工商行政、公安交通等部門還保留其他的行政處罰權(quán)。但是，由于缺乏明確規(guī)定，已劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)，極易與行政職能機關(guān)仍保留的行政處罰權(quán)混淆，造成界限不清，并出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉或執(zhí)法真空現(xiàn)象。而且將部分的行政處罰權(quán)從原行政職能部門中分離出來相對集中行使，增加了執(zhí)法隊伍，與“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則是相悖。
相對集中的行政處罰權(quán)應是多頭執(zhí)法、職責交叉，主要是針對簡單易行的、技術(shù)含量不高、顯反復的行政違法行為。但是目前各實施城市集中的行政處罰權(quán)中卻包含一些專業(yè)性很強的處罰權(quán)。例如環(huán)境保護、城市規(guī)劃等方面的行政處罰權(quán)，即專業(yè)程度較高的行政處罰權(quán)。從環(huán)保的特點看：環(huán)保的行政處罰與市容、市政、綠化等一般城市管理的行政處罰有一個重大的區(qū)別，一般城市管理行政處罰對違法行為的認定較為直觀，如亂涂亂畫、亂扔垃圾、破壞綠化等，一般不需要專業(yè)知識和技術(shù)鑒定就能認定，而對違反環(huán)保法規(guī)的行為如認定噪音超標、水質(zhì)的測定、空氣污染等必須具備較強的專業(yè)知識和相應的檢測手段、檢測設備。又如相對集中的城市規(guī)劃方面的行政處罰權(quán)，也涉及很強的專業(yè)性，非相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員所能運作，其結(jié)果只能是低效率、低水平的執(zhí)法。
2、行政管理斷鏈、職責劃分不清
實行相對集中行政處罰權(quán)制度要對分別屬于各行政職能機關(guān)的行政處罰權(quán)進行重新配置，各行政職能機關(guān)部交出一部分行政處罰權(quán)給相對集中行政處罰權(quán)的實施機關(guān)，由其獨立行使，變多家執(zhí)法為一家執(zhí)法。因此，相對集中行政處罰權(quán)具有“權(quán)力轉(zhuǎn)讓性”。但對行政機關(guān)而言，某一項社會事務的行政管理“鏈條”被縱向切割，即原由一個部門統(tǒng)一行使的行政許可權(quán)、日常管理權(quán)與行政處罰權(quán)相分離，分別由行政職能機關(guān)和相對集中行政處罰權(quán)的實施機關(guān)行使。在這種新的體制下，實踐中出現(xiàn)了相互脫節(jié)、監(jiān)管失控等新問題。
“有關(guān)行政職能部門與綜合執(zhí)法機關(guān)之間的職責沖突，從某種程度上說對執(zhí)法產(chǎn)生了很大的影響，這種影響甚至比相對集中行政處罰權(quán)之前的職責交叉問題還要大�！比绶梢�(guī)定嚴重影響城市規(guī)劃的建筑物必須拆除；不影響城市規(guī)劃的可以沒收，并處罰款。是否嚴重影響城市規(guī)劃，應由規(guī)劃部門認定，而有的相對集中行政處罰權(quán)的實施機關(guān)不與規(guī)劃部門溝通，自行處罰。如行政職能機關(guān)拒絕或怠于向相對集中行政處罰權(quán)的實施機關(guān)提供作出行政處罰所需要的各種行政許可資料；對于相對集中行政處罰權(quán)的實施機關(guān)作出行政處罰決定并責令相對人限期改正的，行政職能機關(guān)不在期限內(nèi)為相對人補辦相關(guān)手續(xù)，致使相對人無法消除違法狀態(tài)，以及由于行政職能機關(guān)的前期管理存在違法或缺位，造成相對集中行政處罰權(quán)的實施機關(guān)無法有效地依法實施處罰，等等。
相對集中行政處罰權(quán)的實施機關(guān)擁有的法定職權(quán)是行政處罰權(quán)，不包括行政許可、行政收費、行政強制執(zhí)行等其他行政權(quán)。事實上相對集中行政處罰權(quán)的實施機關(guān)所擁有的處罰權(quán)已經(jīng)屬于行政管理的末端，盡管處罰權(quán)是相對集中了，但這之前的所有行政管理職能都還分屬于相關(guān)行政職能機關(guān)。由于行政管理活動的復雜性和多面性，各個部門之間，從本位利益出發(fā)，普遍存在著一種“不買賬”的現(xiàn)象。而對于一個具體的行政管理活動，行政管理權(quán)和處罰權(quán)又多是相互依存、相互促進、相互制約的，而舊的行政管理習慣和行政管事職能的分散性，客觀上使相對集中后的行政處罰權(quán)和其他行政管理權(quán)的協(xié)調(diào)難的問題顯得更加突出。
行政職能部門行使行政許可權(quán)，相對集中行政處罰權(quán)的實施機關(guān)行使行政處罰權(quán)，因而兩者之間出現(xiàn)了一個巨大的監(jiān)管階段，也即監(jiān)督檢查階段。行政職能部門作為主管部門，應當對該領(lǐng)域的事務行使日常的監(jiān)督檢查職責，相對集中行政處罰權(quán)的實施部門為了行使行政處罰權(quán)，也必須對該領(lǐng)域的社會事務進行監(jiān)督檢查，由此出現(xiàn)了監(jiān)督檢查職責的交叉，現(xiàn)俗稱“監(jiān)督檢查擾民”。由于責任和利益所致，雙方都想把本部門的職責分清，卻又都不愿履行監(jiān)督檢查職責，認為監(jiān)督檢查職責都是對方的職責，由此造成了誰都可以管、誰也都可以不管的局面。
3、缺少行政強制措施和強制執(zhí)行權(quán)
行政處罰權(quán)雖然轉(zhuǎn)移了，但是相應的行政強制措施權(quán)卻沒有轉(zhuǎn)移。例如，屬于相對集中處罰權(quán)范圍的違章停車行為、經(jīng)營戶占道設攤行為，由于駕駛證、行駛證、工商營業(yè)執(zhí)照是相關(guān)行政管理部門核發(fā)的，法律法規(guī)規(guī)定只有發(fā)證部門才有暫扣這些證件的行政權(quán)力，因此相對集中行政處罰權(quán)的實施機關(guān)就無權(quán)在查處這些違法案件中行使暫扣有關(guān)證件的行政強制措施，缺少應有的執(zhí)法手段，造成執(zhí)法不力。
相對集中行政處罰權(quán)的實施機關(guān)缺少行政強制執(zhí)行權(quán)。由于處罰權(quán)的相對集中，執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法任務大增、處罰案件也相應增加，需要強制執(zhí)行的行政處罰決定自然也增加。但由于相對集中行政處罰權(quán)實施機關(guān)沒有行政強制執(zhí)行權(quán)，行政強制執(zhí)行權(quán)要么仍屬于行政職能機關(guān)，要么要申請法院強制執(zhí)行，因而造成或者行政處罰決定無法實現(xiàn)，或者相對集中行政處罰權(quán)的實施機關(guān)花費大量的精力于申請法院強制執(zhí)行或要求行政職能機關(guān)強制執(zhí)行，最終的結(jié)果都是行政處罰的軟弱、行政效率的低下。
三、解決相對集中行政處罰權(quán)所產(chǎn)生問題的對策
1、專項立法
自行政處罰法實施以后，各實施城市為了規(guī)范本地的運作，制定了一些規(guī)范性文件。但由于一些城市本身沒有地方立法權(quán)，所制定的文件都是規(guī)章以下的規(guī)范性文件；即使是擁有地方立法權(quán)的城市制定了這方面的政府規(guī)章或地方性法規(guī)，也由于制定這些政府規(guī)章和地方性法規(guī)上無國家法律、行政法規(guī)作為依據(jù)，下無現(xiàn)成的立法經(jīng)驗可借鑒，不足以規(guī)范相對集中行政處罰權(quán)實踐工作中出現(xiàn)的各種新情況、新問題。而目前國家立法中，除《行政處罰法》對相對集中行政處罰權(quán)制度有原則性的規(guī)定外，尚無一部權(quán)威性的法律或法規(guī)對各實施城市的成功經(jīng)驗予以肯定，并對存在的問題予以明確規(guī)范。隨著相對集中行政處罰權(quán)制度的全面推開，若無國家法律或行政法規(guī)的全面規(guī)范，具體操作將無法依法進行。因此，制定涵蓋實施相對集中行政處罰權(quán)制度的目的、原則、作用，執(zhí)法主體的設立、性質(zhì)、地位、職責，執(zhí)法的具體管理體制、運作方式、執(zhí)法程序等一系列內(nèi)容的專門性法律或行政法規(guī)，對涉及相對集中行政處罰權(quán)工作的各個方面進行全面的規(guī)范，也即應當對相對集中行政處罰權(quán)進行全面立法。
首先，由國務院根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，制定《相對集中行政處罰權(quán)條例》，作為相對集中行政處罰權(quán)制度的專門依據(jù)，應包括下列內(nèi)容：相對集中行政處罰權(quán)的法律性質(zhì)，即在法律規(guī)范中界定相對集中行政處罰權(quán)的法律性質(zhì)，以避免在這一問題的法律性質(zhì)方面發(fā)生混亂；相對集中行政處罰權(quán)的適用范圍，對可以實行相對集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域及可以集中的行政處罰權(quán)的范圍作出確定，盡可能采用列舉式與概括式規(guī)定相結(jié)合，使適用法律問題不再發(fā)生混亂。；相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法主體，避免實踐中產(chǎn)生事業(yè)單位實施相對集中行政處罰權(quán)的現(xiàn)象；相對集中行政處罰權(quán)的程序規(guī)則；相對集中行政處罰權(quán)的責任規(guī)則。
其次，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)國務院條例，結(jié)合本地實際，制定相應的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，對在本行政區(qū)域內(nèi)開展相對集中行政處罰權(quán)工作的方式、步驟、領(lǐng)域、范圍及報批程序、機構(gòu)的設立、性質(zhì)、地位，執(zhí)法的管理體制、運作方式、執(zhí)法程序及與相關(guān)行政職能機關(guān)的關(guān)系等作出具體的規(guī)范。
2、界定相對集中行政處罰權(quán)的范圍
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