[ 蘇潔澈 ]——(2013-10-24) / 已閱28486次
公司破產(chǎn)制度下，法院對(duì)銀行破產(chǎn)申請(qǐng)和處置方案進(jìn)行審查。由于司法機(jī)關(guān)缺乏必要的銀行重整和清算的專業(yè)技能和人才，容易順從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決定，難以真正對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。此外，公司的清算人和管理人處置銀行破產(chǎn)同樣面臨專業(yè)性缺失的問題�，F(xiàn)代銀行大量參與復(fù)雜的金融活動(dòng)，如大部分銀行廣泛地參與金融衍生產(chǎn)品市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)，對(duì)其進(jìn)行處置需要更強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)。銀行特殊破產(chǎn)制度將危機(jī)處置權(quán)限賦予擁有更強(qiáng)專業(yè)性知識(shí)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，如監(jiān)管機(jī)構(gòu)、央行或存款保險(xiǎn)公司，這在一定程度上能解決公司破產(chǎn)制度專業(yè)性缺失的問題。
（二）銀行特殊破產(chǎn)制度之社會(huì)成本
對(duì)銀行特殊破產(chǎn)制度大加贊譽(yù)的學(xué)者，主要出于快捷性考慮，往往忽視了其實(shí)施的社會(huì)成本。實(shí)行銀行特殊破產(chǎn)制度將產(chǎn)生如下社會(huì)成本：
1．增加銀行的融資成本
銀行特殊破產(chǎn)制度下，存款人債權(quán)優(yōu)先于其他債權(quán)人。[28]這增加了非存款債權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)，其他債權(quán)人將要求更高的融資利息作為增加風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)價(jià)。而市場(chǎng)上的機(jī)構(gòu)投資者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)改變更為敏感，銀行將更難從市場(chǎng)獲得資金。銀行的資金成本將會(huì)增加，這導(dǎo)致當(dāng)?shù)劂y行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力下降。銀行資金成本的增加也意味其所提供服務(wù)價(jià)格增加，銀行最終將成本轉(zhuǎn)嫁到金融服務(wù)消費(fèi)者身上。學(xué)者們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這種問題，英國(guó)銀行業(yè)對(duì)政府制定銀行特殊破產(chǎn)制度時(shí)就明確表達(dá)了此種擔(dān)心。[29]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，許多國(guó)家的銀行資金主要來源于“規(guī)模資金”，而非存款人等小額“零售資金”。資金成本的增加可能導(dǎo)致銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的增加，雖然有學(xué)者認(rèn)為，為了維護(hù)金融穩(wěn)定，這種成本是必要的，這卻增加了社會(huì)整體成本。
2．導(dǎo)致公平缺失
國(guó)家機(jī)關(guān)在銀行破產(chǎn)中權(quán)力過大將產(chǎn)生權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)：監(jiān)管姑息或過度干預(yù)是銀行特殊破產(chǎn)制度的重要弊端。對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)施加一定的程序性限制是避免其權(quán)力濫用的重要環(huán)節(jié)。程序正義要求國(guó)家機(jī)構(gòu)在作出行政決定時(shí)，給予行政相對(duì)方足夠的程序救濟(jì)（糾問式），如聽證、申辯、允許其提供相反證據(jù)以推翻監(jiān)管決定，等等。但銀行特殊破產(chǎn)規(guī)則對(duì)相對(duì)方的權(quán)利則進(jìn)行了限制，如銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管性決定不受司法審查，立即生效。[30]這事實(shí)上剝奪了相對(duì)方的權(quán)利，并與程序正義的要求相沖突。
相關(guān)機(jī)構(gòu)在早期階段關(guān)閉問題銀行，實(shí)質(zhì)上讓銀行破產(chǎn)利益相關(guān)方承擔(dān)“破產(chǎn)負(fù)擔(dān)”。銀行特殊破產(chǎn)制度允許國(guó)家機(jī)構(gòu)干預(yù)“資產(chǎn)大于負(fù)債的銀行”，干預(yù)包括處置銀行資產(chǎn)、并購和國(guó)有化等措施。相關(guān)機(jī)構(gòu)甚至可以從此類干預(yù)中獲得經(jīng)濟(jì)收益，而國(guó)家的收益則意味著其他利益相關(guān)方的損失。各國(guó)通常賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)法定的保護(hù)，主要是由于司法審查和侵權(quán)責(zé)任訴訟都無法為受害方提供有效的救濟(jì)。[31]這使銀行破產(chǎn)的其他利益相關(guān)方承擔(dān)了過多的損失，與“分配正義”的要求存在沖突。
3.削弱市場(chǎng)的約束力量
“市場(chǎng)約束”包括市場(chǎng)參與方的相互約束和市場(chǎng)化的退出機(jī)制。銀行特殊破產(chǎn)制度則削弱了市場(chǎng)的約束力量，這也凸顯了國(guó)家及時(shí)干預(yù)的重要性。現(xiàn)實(shí)中“監(jiān)管俘獲”時(shí)有發(fā)生，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常缺乏足夠的動(dòng)機(jī)干預(yù)銀行，“監(jiān)管姑息”進(jìn)一步削弱了市場(chǎng)的作用，[32]而央行的最后貸款人角色的過度使用以及“太大而不能倒”的原則更凸顯了市場(chǎng)力量缺位的問題。
4．導(dǎo)致銀行破產(chǎn)率上升
斯懷爾（P. P. Swire）教授指出：“銀行特殊破產(chǎn)規(guī)則增加了問題銀行交易方的成本。一旦銀行出問題，對(duì)于其關(guān)聯(lián)方而言，最理性的選擇就是遠(yuǎn)離此類銀行，避免與其有任何經(jīng)濟(jì)交易。許多原本為了避免銀行破產(chǎn)的特殊規(guī)則，卻最終增加了銀行破產(chǎn)的數(shù)量�！盵33]銀行特殊破產(chǎn)制度下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠從關(guān)閉“有清償能力”的銀行中獲得經(jīng)濟(jì)收益，因而有更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)提前關(guān)閉銀行，這反而增加了銀行破產(chǎn)率。[34]這將降低投資者對(duì)銀行領(lǐng)域的熱情，可能影響銀行業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展和市場(chǎng)活力。投資者可能選擇海外相對(duì)寬松的金融監(jiān)管和一般普通破產(chǎn)制度的國(guó)家建立機(jī)構(gòu)，而這些國(guó)家由于缺乏足夠的監(jiān)管能力和監(jiān)管手段，可能對(duì)其無法進(jìn)行有效的監(jiān)管，這可能成為全球經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的隱患之一。
四 銀行特殊破產(chǎn)制度的實(shí)施效果：以英美為例
�。ㄒ唬┟绹�(guó)的銀行特殊破產(chǎn)制度及其評(píng)價(jià)
美國(guó)經(jīng)歷了大量銀行破產(chǎn)，其特殊破產(chǎn)制度成為許多國(guó)家的范本，其實(shí)施效果對(duì)其他國(guó)家具有重要借鑒意義。
1．及時(shí)干預(yù)制度
美國(guó)的銀行破產(chǎn)制度體現(xiàn)了高度集權(quán)的特征，其將處置銀行的所有權(quán)限集中到單一機(jī)構(gòu)：美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。該公司集監(jiān)管機(jī)構(gòu)、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、接管人、管理人和清算人等多種職能于一身，其角色主要體現(xiàn)在“及時(shí)干預(yù)制度”（ Prompt Corrective Action）之中。
及時(shí)干預(yù)制度，是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)銀行的資本弱化程度，對(duì)其施加日趨嚴(yán)厲的干預(yù)以保護(hù)存款保險(xiǎn)金的一種制度。[35]《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將銀行歸為下列五類：資本狀況良好、資本充足、資本不足、資本嚴(yán)重不足和資本極端不足。在進(jìn)行資本分類時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)享有不受約束的自由裁量權(quán)，一旦發(fā)現(xiàn)銀行處于“不安全或不穩(wěn)健狀態(tài)”，或進(jìn)行了“不安全或不穩(wěn)健的活動(dòng)”，則可以對(duì)資本進(jìn)行重新分類。一般而言，資本良好的銀行可被劃分資本充足，依此類推。立法沒有對(duì)“不安全或不穩(wěn)健”進(jìn)行界定，這種立法的故意模糊是為了便利監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行早期干預(yù)，但卻賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)幾乎不受約束的自由裁量權(quán)。值得肯定的是，這一制度解決了“監(jiān)管姑息”問題，讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)有更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)對(duì)問題銀行進(jìn)行干預(yù)，對(duì)保護(hù)存款保險(xiǎn)金起到了一定的作用。
及時(shí)干預(yù)制度要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)為“資本不足”這一類以下的銀行實(shí)行嚴(yán)厲的干預(yù)性措施�！堵�(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》中規(guī)定，所有銀行不得進(jìn)行資本分配或支付高管薪酬，如果該筆支付將使銀行變得資本不足。該項(xiàng)規(guī)定為了避免銀行通過分紅或支付高管薪酬而變相抽逃資本。監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須對(duì)資本不足的銀行進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控，要求其在45日內(nèi)制定可接受的“資本恢復(fù)方案”；銀行提交計(jì)劃后60日內(nèi)實(shí)施該方案；聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督“資本恢復(fù)方案”的實(shí)施。對(duì)資本嚴(yán)重不足的銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過出售股權(quán)進(jìn)行增資、限制與關(guān)聯(lián)企業(yè)的交易、限制資產(chǎn)擴(kuò)張、限制利率、開除銀行高層、限制高級(jí)職員的獎(jiǎng)金和工資、要求對(duì)銀行可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的附屬企業(yè)或母公司進(jìn)行剝離。如有必要，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以同時(shí)實(shí)施上述措施。對(duì)歸類為“資本極端不足”的銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則施加最為嚴(yán)厲的措施，除了上述類似限制之外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須在90內(nèi)為銀行任命接管人或管理人。當(dāng)然，這類銀行仍然可能具有清償能力，如前所述，在“及時(shí)干預(yù)制度”下，一個(gè)具有清償能力的銀行也可能被關(guān)閉。[36]
2.管理人、接管人制度
管理和接管制度是處置問題銀行的重要制度，能對(duì)銀行進(jìn)行有效處置，避免金融體系性風(fēng)險(xiǎn)。
（1）任命管理人或接管人的法律依據(jù)�！堵�(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》中規(guī)定，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以任命美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司為問題銀行的管理人或接管人。當(dāng)此項(xiàng)任命出于清算目的時(shí)，其必須接受任命。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司也可以自我任命為問題銀行的唯一接管人或管理人。[37]除資產(chǎn)負(fù)債表標(biāo)準(zhǔn)和流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)等適用一般公司的任命標(biāo)準(zhǔn)之外，其也規(guī)定了任命管理人或接管人的其他法律依據(jù)：[38]銀行由于違背法律或者進(jìn)行不安全或不穩(wěn)健的行為可能會(huì)給銀行的資產(chǎn)或收益帶來實(shí)質(zhì)性稀釋、損失、違法和資本不足等。顯然，在對(duì)這些根據(jù)進(jìn)行判斷時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司擁有很大的自由裁量權(quán)。而相關(guān)立法和法院并沒有對(duì)這些及其模糊的定義進(jìn)行明確的界定，這導(dǎo)致了監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力的危險(xiǎn)。
（2）管理人和接管人的權(quán)限。如果沒有獲得金融援助或再注資，問題銀行通常無法通過重整程序得到挽救。在管理制度下，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司對(duì)金融機(jī)構(gòu)合同的干預(yù)權(quán)受到了限制，[39]因此對(duì)銀行的管理制度并不常用，通常直接就為銀行任命接管人。[40]《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》規(guī)定，管理人和接管人享有類似的權(quán)限，但接管人可以對(duì)被接管機(jī)構(gòu)進(jìn)行清算和財(cái)產(chǎn)清理，而管理人則沒有這種權(quán)限。[41]作為管理人或者清算人，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司享有大量的權(quán)限：[42]擁有制定規(guī)則的權(quán)力和一般權(quán)力。作為一般權(quán)力，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司概括承受了問題銀行的一切權(quán)利，行使該銀行的所有功能。管理人或接管人則剝奪了銀行股東對(duì)銀行的控制權(quán)。管理人或接管人可以將問題銀行與其他銀行進(jìn)行兼并或轉(zhuǎn)移其資產(chǎn)或債務(wù)。作為接管人，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司可以不承認(rèn)銀行債權(quán)人的債權(quán)、優(yōu)先權(quán)或擔(dān)保權(quán)。[43]甚至可以挑戰(zhàn)銀行與其控股公司之間的有限責(zé)任原則，[44]如為了避免破產(chǎn)，其可以強(qiáng)制銀行的控股公司為其提供金融援助。[45]管理人或接管人的權(quán)限可能損害銀行股東、高層或第三方的利益。賦予接管人或管理人大量權(quán)限反映了美國(guó)銀行破產(chǎn)中的政策選擇：銀行破產(chǎn)時(shí)，保護(hù)存款保險(xiǎn)金優(yōu)先于保護(hù)股東、雇員或其他債權(quán)人。[46]
�。�3）美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的身份問題。根據(jù)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》的規(guī)定，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司在銀行破產(chǎn)中扮演的多種角色導(dǎo)致了其身份的不同：首先，作為破產(chǎn)銀行的保險(xiǎn)人，其主要以公司的身份支付保險(xiǎn)金，并取得代位求償權(quán)。公司身份與管理人或接管人身份導(dǎo)致不同的法律后果。當(dāng)以管理人或接管人的身份行事時(shí)，該法嚴(yán)格限制了法院的司法審查權(quán)，規(guī)定法院不能對(duì)美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司以管理人或接管人身份的行為進(jìn)行司法干預(yù)。理論上講，當(dāng)美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司作為保險(xiǎn)人時(shí)，其應(yīng)當(dāng)與普通民事主體一樣。但當(dāng)美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司以保險(xiǎn)人的身份出現(xiàn)時(shí)，其通常是破產(chǎn)銀行的監(jiān)管者。[47]作為監(jiān)管者，其享有主權(quán)豁免的特權(quán)，受害人只能根據(jù)侵權(quán)行為法的規(guī)則尋求救濟(jì)。為了獲得救濟(jì)，受害人必須先確定美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司以何種身份行事，否則將無法獲得救濟(jì)。值得一提的是，由于美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司在同一破產(chǎn)程序中擁有多種身份，因此對(duì)其進(jìn)行身份區(qū)分極為困難，這導(dǎo)致其容易逃避責(zé)任。[48]實(shí)踐中，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司利用其多種身份從事相關(guān)行為，如利用其保險(xiǎn)人或者接管人的身份起訴第三方，但是最近法院在判例中對(duì)其身份進(jìn)行了一定的限制。[49]其次，以公司身份出現(xiàn)時(shí)，為了避免體系性風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司還可以對(duì)銀行提供經(jīng)濟(jì)援助但必須遵循“最低成本”原則。這種援助有時(shí)發(fā)揮著類似于中央銀行的最后貸款人的功能。
�。�4）美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的利益沖突。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司履行其職能時(shí)，面臨著利益沖突問題。該公司與破產(chǎn)銀行有著直接的利益沖突，有時(shí)部分債權(quán)人如銀行員工、存款人也與其存在利益沖突。銀行破產(chǎn)時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的收益增加是以其他銀行債權(quán)人的損失為代價(jià)的。銀行破產(chǎn)通常無法避免損失，為了保護(hù)存款保險(xiǎn)金，犧牲破產(chǎn)銀行或者銀行債權(quán)人的利益成為美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的必然選擇。作為保險(xiǎn)人，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司是破產(chǎn)銀行的最大債權(quán)人；作為接管人，其有權(quán)決定銀行的哪些債權(quán)人不應(yīng)受償。但立法卻沒有對(duì)美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的行為進(jìn)行相應(yīng)的約束。
3．美國(guó)銀行特殊破產(chǎn)制度之評(píng)價(jià)
《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》通過之前，美國(guó)的銀行特殊破產(chǎn)規(guī)則并沒有表現(xiàn)出其優(yōu)勢(shì)。美國(guó)20世紀(jì)80年代至90年代的“儲(chǔ)蓄危機(jī)”導(dǎo)致大量銀行破產(chǎn)，存款保險(xiǎn)金幾乎被消耗殆盡。[50]監(jiān)管姑息和錯(cuò)誤的貨幣政策是“儲(chǔ)蓄危機(jī)”的重要誘因。危機(jī)后，以“及時(shí)干預(yù)制度”為核心的銀行特殊破產(chǎn)制度解決了監(jiān)管姑息問題，存款保險(xiǎn)金逐年增加，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)也達(dá)到了新高。[51]但這一制度卻經(jīng)常導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)的過度干預(yù)，有時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至濫用了這一制度�！凹皶r(shí)干預(yù)制度”讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為銀行命運(yùn)的主宰，其有更強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)對(duì)銀行進(jìn)行接管或清算，監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至可以從銀行破產(chǎn)中得到經(jīng)濟(jì)利益。一些原本可能通過市場(chǎng)化方式得以拯救的銀行可能被監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求破產(chǎn)，這導(dǎo)致了銀行破產(chǎn)率升高。
2009年美國(guó)金融危機(jī)又暴露了其銀行特殊破產(chǎn)制度的不足，監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有在早期階段發(fā)現(xiàn)銀行問題，其采取措施也不夠迅速和有效，而最終導(dǎo)致危機(jī)的蔓延。美國(guó)將資本作為破產(chǎn)程序發(fā)起的主要依據(jù)，已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)當(dāng)前金融現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)。大量非銀行金融公司與銀行有著密切聯(lián)系，金融領(lǐng)域的發(fā)展，也使原先銀行特殊破產(chǎn)制度的效用大打折扣。越來越多的銀行通過適用金融創(chuàng)新工具使“早期干預(yù)措施”難以檢測(cè)到銀行可能產(chǎn)生的問題。對(duì)于因關(guān)閉一些重要公司而引發(fā)的商業(yè)銀行破產(chǎn)問題，“及時(shí)干預(yù)制度”無法進(jìn)行有效的預(yù)防和遏制。金融危機(jī)中，投資銀行的倒閉（如雷曼兄弟的倒閉）對(duì)商業(yè)銀行的沖擊也打破了原先對(duì)“及時(shí)干預(yù)制度”的迷信。2007年金融危機(jī)中，政府不得不拯救部分問題銀行，并提高存款保險(xiǎn)金限額。這與實(shí)行普通銀行破產(chǎn)制度的英國(guó)的做法并無明顯差異，銀行特殊破產(chǎn)制度在此次危機(jī)中并沒有體現(xiàn)出其制度優(yōu)勢(shì)。
美國(guó)在銀行破產(chǎn)制度上選擇了權(quán)力高度集中的處置模式，與其對(duì)金融業(yè)的高度國(guó)家干預(yù)是一脈相承的。但是把處置的所有權(quán)限集中到美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司不僅引發(fā)了過多集權(quán)的憂慮，同時(shí)實(shí)踐中也產(chǎn)生了嚴(yán)重的利益沖突問題，進(jìn)而可能導(dǎo)致公平的缺失。銀行破產(chǎn)中，監(jiān)管者經(jīng)常面對(duì)相互沖突的利益，自由裁量權(quán)是必要的，但是對(duì)受害人應(yīng)該同時(shí)提供事后的司法救濟(jì)。普通法傳統(tǒng)上對(duì)涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)時(shí)，法院通常不愿進(jìn)行干預(yù)。這種及時(shí)干預(yù)制度以及立法設(shè)計(jì)，事實(shí)上導(dǎo)致受害人無法得到救濟(jì)。[52]
�。ǘ┯�(guó)特殊銀行破產(chǎn)制度及其評(píng)價(jià)
1．英國(guó)特殊破產(chǎn)制度成因
銀行特殊破產(chǎn)制度下，英國(guó)開始從司法主導(dǎo)型的銀行破產(chǎn)體系轉(zhuǎn)向了行政主導(dǎo)。筆者認(rèn)為，英國(guó)在危機(jī)前的歷次金融改革為其引人銀行特殊破產(chǎn)制度奠定了機(jī)構(gòu)和制度上的基礎(chǔ)。英國(guó)的銀行業(yè)從最初的行業(yè)自律到實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管的變化，逐步增強(qiáng)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)在銀行業(yè)立法中的角色。英國(guó)2000年的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》成立了單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這便利了監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政治家的集體行動(dòng)，也為英國(guó)銀行特殊破產(chǎn)制度提供了前期的支持。
2007年的金融危機(jī)則為銀行特殊破產(chǎn)制度提供了推動(dòng)力，促成了此次變革。如前文所述，公司破產(chǎn)制度難以對(duì)問題銀行進(jìn)行快速處置，金融危機(jī)更放大了此種缺陷�！氨睅r銀行”和Fotis銀行充分暴露了將公司破產(chǎn)制度適用銀行可能帶來的隱患。為了有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，英國(guó)議會(huì)于2008年迅速通過了處置銀行破產(chǎn)的臨時(shí)法律，隨后議會(huì)給予該臨時(shí)法律以永久性的法律地位。金融危機(jī)對(duì)于政治生態(tài)的影響讓政治家們有更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)采取集體行動(dòng)來解決銀行破產(chǎn)問題引發(fā)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。金融危機(jī)的背景下，政治家們承擔(dān)著極大的公眾壓力。部分民眾認(rèn)為監(jiān)管姑息和政治不作為導(dǎo)致了金融危機(jī)。為了避免選票的流失，政治家們必須快速地采取行動(dòng)，以改變危機(jī)干預(yù)不力的形象。發(fā)生金融危機(jī)時(shí)，快速處置問題銀行以及潛在的問題銀行成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政治家的共同目標(biāo)。而行政主導(dǎo)型的破產(chǎn)制度則為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)掃清了障礙，兩者在危機(jī)時(shí)刻聯(lián)手促成了銀行的特殊破產(chǎn)制度。
更為重要的是，危機(jī)改變了銀行業(yè)利益集團(tuán)間的力量對(duì)比。金融危機(jī)削弱了銀行家們的實(shí)力，而政治家則引導(dǎo)著輿論，為行政主導(dǎo)型破產(chǎn)提供了強(qiáng)有力的支持。此外，金融危機(jī)改變了金融“去規(guī)制化”的進(jìn)程。金融業(yè)國(guó)家干預(yù)的聲音蓋過了自由市場(chǎng)的理念，這是英國(guó)引入行政主導(dǎo)型銀行破產(chǎn)制度的更深層次原因。
2．英國(guó)銀行特殊破產(chǎn)制度的具體程序
英國(guó)2009年《銀行法》對(duì)其銀行破產(chǎn)制度進(jìn)行了根本性變革，該法引入了特殊破產(chǎn)制度。該制度主要由特殊處置程序、銀行破產(chǎn)程序和銀行管理程序幾部分組成。
�。�1）銀行特殊處置程序。特殊處置程序主要適用于監(jiān)管性破產(chǎn)，即此時(shí)銀行資產(chǎn)仍然大于負(fù)債，也有能力支付到期債務(wù)。其目的在于對(duì)銀行進(jìn)行早期干預(yù)，避免公共資金的損失�！疤厥馓幹贸绦颉卑ㄌ幹眠x擇權(quán)和處置權(quán)。處置選擇權(quán)包括將銀行部分或全部資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給私人買家、建立“搭橋銀行”和臨時(shí)國(guó)有化措施。立法授予相關(guān)機(jī)構(gòu)處置權(quán)，以便對(duì)銀行進(jìn)行快速處置，如相關(guān)機(jī)構(gòu)有權(quán)將銀行股權(quán)及其財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移。該制度根據(jù)不同國(guó)家機(jī)構(gòu)在金融活動(dòng)中的作用，賦予其相應(yīng)的權(quán)限，并形成一定的相互制約。金融服務(wù)局（FSA）、英格蘭銀行和財(cái)政部在處置程序中各自發(fā)揮不同的作用，金融服務(wù)局主要決定是否應(yīng)當(dāng)對(duì)銀行啟動(dòng)特殊處置程序。該程序的發(fā)起也受到一定的限制，只要財(cái)政部或央行給銀行提供了財(cái)政援助，則必須啟動(dòng)處置程序，這一條款主要為了避免監(jiān)管姑息和保護(hù)公共資金。進(jìn)人特殊處置程序后，英格蘭銀行和財(cái)政部行使處置權(quán)。英國(guó)2009年《銀行法》為英格蘭銀行行使處置權(quán)規(guī)定了極其彈性的條件：“①行使處置權(quán)對(duì)于維護(hù)英國(guó)的金融體系穩(wěn)定、公共信心和保護(hù)存款人是必要的；②財(cái)政部出于公共利益考慮，推薦英格蘭銀行行使處置權(quán)；或英格蘭銀行認(rèn)為為了保護(hù)公共利益，行使處置權(quán)是恰當(dāng)?shù)��！币坏l件滿足，英格蘭銀行則可以將銀行股權(quán)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給私人買家，也可以將銀行的部分或全部業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移給英格蘭銀行獨(dú)家控股的銀行（搭橋銀行）。特殊處置程序首次以法定形式明確了財(cái)政部在銀行破產(chǎn)和危機(jī)管理中的作用，如果符合下列任一條件，財(cái)政部則可以將銀行國(guó)有化：“①為了解決或降低對(duì)英國(guó)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，國(guó)有化是必要的；②當(dāng)財(cái)政部已經(jīng)給銀行提供了援助，為了保護(hù)公共利益，有必要對(duì)其進(jìn)行國(guó)有化�！薄疤厥馓幹贸绦颉笨氨让绹�(guó)的“及時(shí)干預(yù)措施”，同樣將對(duì)銀行股東或高管的利益形成威脅。
（2）銀行破產(chǎn)程序。銀行破產(chǎn)程序借鑒了英國(guó)的《公司破產(chǎn)法》，并做了相應(yīng)的修正。而這些修正主要增加了金融服務(wù)局和英格蘭銀行在破產(chǎn)程序中的作用。《銀行法》規(guī)定，銀行破產(chǎn)程序由金融服務(wù)局、英格蘭銀行和國(guó)務(wù)秘書（Secretary of State）依據(jù)一定條件，向法院提出破產(chǎn)申請(qǐng)，法院任命清算人，而清算人則將銀行存款人賬戶轉(zhuǎn)移到另一銀行或支付存款保險(xiǎn)金，并對(duì)銀行進(jìn)行清算。申請(qǐng)破產(chǎn)的法律依據(jù)如下：銀行不能或?qū)o法償還債務(wù)；清算銀行符合公共利益；清算銀行符合公平原則；不同的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)破產(chǎn)應(yīng)當(dāng)符合不同的條件，同時(shí)相關(guān)機(jī)構(gòu)形成相互制約。如金融服務(wù)局申請(qǐng)破產(chǎn)令必須滿足下列條件：“獲得英格蘭銀行同意；銀行不能或可能無法償還債務(wù)；清算符合公平原則；符合啟動(dòng)特殊處置程序的條件；銀行有適格的存款人�！狈ㄔ簞t對(duì)破產(chǎn)申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查并分別做出發(fā)布破產(chǎn)令；延期審理和駁回申請(qǐng)的決定。銀行破產(chǎn)程序確立了兩大目標(biāo)：保護(hù)存款人和保護(hù)所有債權(quán)人的利益，保險(xiǎn)限額內(nèi)的存款人的利益優(yōu)先于其他債權(quán)人。破產(chǎn)程序無論從清算委員會(huì)的構(gòu)成和權(quán)限、債權(quán)人會(huì)議的權(quán)限、銀行破產(chǎn)替代程序的規(guī)定都處處體現(xiàn)了對(duì)存款人利益的保護(hù)而忽視了其他債權(quán)人的合法權(quán)利。當(dāng)清算委員會(huì)通過決議認(rèn)為銀行破產(chǎn)的首要目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)時(shí)，則破產(chǎn)清算人可以根據(jù)普通公司破產(chǎn)程序行使清算人職能。此時(shí)，經(jīng)清算委員會(huì)同意，清算人可以根據(jù)公司破產(chǎn)法提議銀行根據(jù)公司破產(chǎn)法與債權(quán)人達(dá)成債務(wù)清償協(xié)議。清算人也可以根據(jù)《公司破產(chǎn)法》關(guān)于管理和解散的規(guī)定，讓銀行進(jìn)人管理程序和解散程序。此時(shí)的管理和解散則適用公司破產(chǎn)法。
特殊處置程序?yàn)殂y行破產(chǎn)提供了與公司破產(chǎn)不同的思路和框架，立法將保險(xiǎn)限額內(nèi)的存款人利益優(yōu)先于所有債權(quán)人，這直接削弱了有擔(dān)保債權(quán)人的權(quán)益。該法在維護(hù)存款人利益的同時(shí)，試圖利用以往行之有效的公司破產(chǎn)程序?qū)︺y行進(jìn)行清算。除了銀行法關(guān)于銀行破產(chǎn)的特殊規(guī)定，公司破產(chǎn)法的很多條款依然適用于銀行破產(chǎn)程序。此種立法模式充分利用了已有的法律資源，維持了法律的相對(duì)確定性。將存款人置于優(yōu)先于所有債權(quán)人的位置主要為了維持公眾信心，維持金融體系穩(wěn)定。但是，這種立法和擔(dān)保法關(guān)于有擔(dān)保債權(quán)的優(yōu)先性存在著一定的沖突。
�。�3）銀行管理程序�！躲y行法》規(guī)定的銀行破產(chǎn)制度對(duì)公司破產(chǎn)法的管理制度做了一些重要修正，這主要表現(xiàn)在適用主體、目標(biāo)以及英格蘭銀行和債權(quán)人大會(huì)的權(quán)力等方面。
首先，從適用主體來看，新的銀行管理程序適用范圍比較小。舊的銀行管理程序適用于整個(gè)被管理銀行。[53]新銀行管理程序是“特殊處置程序”的后續(xù)程序，相關(guān)機(jī)構(gòu)將銀行資產(chǎn)或股權(quán)轉(zhuǎn)移到私人買家或“搭橋銀行”后，“剩余銀行”適用新銀行管理程序。
其次，新銀行管理程序的目標(biāo)與一般管理程序有著顯著差異。新銀行管理程序并非為了拯救問題銀行，而是將支持“私人買家”和“搭橋銀行”作為銀行管理程序的首要目標(biāo)。當(dāng)英格蘭銀行發(fā)布決議表明銀行管理的首要目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)時(shí)，則將“普通管理”作為次要目標(biāo)。“普通管理”為了拯救被轉(zhuǎn)移銀行的剩余部分，維護(hù)“剩余銀行”的債權(quán)人的利益最大化。
再次，英格蘭銀行在銀行管理程序中發(fā)揮著控制性作用。只有英格蘭銀行才能向法院申請(qǐng)銀行管理令，而法院則對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。管理人必須與英格蘭銀行密切合作，并與其簽訂協(xié)議，確�！笆Ｓ嚆y行”的業(yè)務(wù)或服務(wù)為“私人買家”或者“搭橋銀行”提供服務(wù)。英格蘭銀行負(fù)責(zé)監(jiān)督管理人履行協(xié)議的情況，并全程參與管理程序；在英格蘭發(fā)布管理首要目標(biāo)已實(shí)現(xiàn)的決議前，英格蘭銀行取代債權(quán)人委員會(huì)的一切權(quán)利和功能。
最后，只有在銀行管理的首要目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后，債權(quán)人委員會(huì)和管理人才能行使普通管理所賦予的權(quán)力。此時(shí)，管理人可以提議“剩余銀行”與其債權(quán)人達(dá)成債務(wù)清償協(xié)議程序或“剩余銀行”進(jìn)人解散程序，兩個(gè)程序都適用公司破產(chǎn)法的相關(guān)規(guī)定。在此階段，債權(quán)人會(huì)議才能發(fā)揮相應(yīng)作用，但對(duì)于一個(gè)破產(chǎn)銀行而言，此時(shí)已經(jīng)基本上不可能有多余的資產(chǎn)可供債權(quán)人分配了。兩個(gè)程序?qū)τ诒Ｗo(hù)債權(quán)人和拯救“剩余銀行”來說基本上已經(jīng)沒有意義，其象征意義大于實(shí)質(zhì)意義。
3．英國(guó)特殊銀行破產(chǎn)制度之評(píng)價(jià)
“北巖銀行”和“賓利銀行”破產(chǎn)案中，政府根據(jù)“特殊處置程序”對(duì)兩個(gè)銀行進(jìn)行了國(guó)有化，對(duì)于避免金融體系崩潰有重要意義。英國(guó)特殊破產(chǎn)體系由于產(chǎn)生時(shí)間較短，只適用過兩個(gè)銀行，目前仍然難以判斷這一制度對(duì)英國(guó)銀行業(yè)的長(zhǎng)期影響和效果。通過分析其立法階段的博弈則很難作出樂觀的判斷。
首先，各個(gè)階段的發(fā)起標(biāo)準(zhǔn)過于彈性。立法使用彈性標(biāo)準(zhǔn)（公共利益）賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)極大的自由裁量權(quán)，以期能夠?qū)︺y行進(jìn)行早期處置。彈性的標(biāo)準(zhǔn)基于相關(guān)機(jī)構(gòu)為公共利益服務(wù)的假設(shè)，而忽視了其機(jī)構(gòu)利益與公共利益之間的潛在沖突。彈性的發(fā)起標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為相關(guān)機(jī)構(gòu)有足夠能力早期發(fā)現(xiàn)銀行問題。如前所述，早期干預(yù)措施主要在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否能夠運(yùn)用有效指標(biāo)早期探測(cè)銀行風(fēng)險(xiǎn)，而特殊發(fā)起標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力提升并無實(shí)質(zhì)性幫助。
其次，政治博弈而非經(jīng)濟(jì)效率最終導(dǎo)致了英國(guó)銀行特殊破產(chǎn)制度的誕生，使得這一制度并非具有天然的合法性和經(jīng)濟(jì)有效性。該制度將不同的處置選擇賦予不同的國(guó)家機(jī)關(guān)，一方面出于分權(quán)的考慮，另一方面則是相關(guān)機(jī)構(gòu)政治博弈的結(jié)果。英格蘭銀行負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，而財(cái)政部則負(fù)責(zé)對(duì)銀行解決方案提供資金支持，因此，金融服務(wù)局無法像美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司一樣將處置的所有權(quán)力完全掌握于手中。此次金融危機(jī)提升了財(cái)政部在銀行破產(chǎn)中的角色，此前財(cái)政部沒有權(quán)限對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行干預(yù)，而金融危機(jī)時(shí)，財(cái)政部為銀行國(guó)有化提供了資金，法律則賦予其將銀行國(guó)有化的權(quán)限。而財(cái)政部介人銀行破產(chǎn)程序?qū)⒖赡苁乖摮绦蚯谡螇毫�，而非出于長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)效率。
英格蘭銀行自1998年將銀行監(jiān)管的權(quán)力移交給金融服務(wù)局后，基本上難以對(duì)銀行監(jiān)管發(fā)揮作用。趁著危機(jī)后的立法，英格蘭銀行重新獲得了對(duì)銀行進(jìn)行干預(yù)的權(quán)限。與上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)相比，金融服務(wù)局的權(quán)限受到了極大的削弱，其只能在特殊處置程序的發(fā)起中發(fā)揮一定作用，并不能直接對(duì)銀行進(jìn)行處置。金融服務(wù)局的監(jiān)管失靈是英國(guó)此次危機(jī)的深層原因之一，由于危機(jī)，金融服務(wù)局的行政首腦提前辭職。其面對(duì)批評(píng)自顧不暇，機(jī)構(gòu)面臨的內(nèi)部和外部問題，直接削弱了其面對(duì)其他強(qiáng)勢(shì)機(jī)構(gòu)的“議價(jià)能力”。作為妥協(xié)，立法又規(guī)定相關(guān)機(jī)構(gòu)在處置銀行時(shí)，必須相互咨詢，此種咨詢制度為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間的矛盾提供了協(xié)調(diào)機(jī)制，卻并不必然提高處置銀行的經(jīng)濟(jì)效率。
�。ㄈ┯⒚楞y行特殊破產(chǎn)制度之比較
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