[ 王永剛 ]——(2013-11-26) / 已閱7845次
摘 要：民事調(diào)解制度作為我國民事訴訟法中的一項重要的基本制度，它對于及時解決民事糾紛，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，促進社會和諧具有十分重要的現(xiàn)實意義。隨著“三位一體”大調(diào)解格局的推行和完善，它已成為基層人民法院審理民商事案件的主要結(jié)案手段。但是隨著民事案件調(diào)解結(jié)案率的不斷提高，也逐漸暴露出來一些問題和矛盾。近年來，當(dāng)事人因不服生效調(diào)解書到檢察院申訴的現(xiàn)象不斷增多。作為法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院,有權(quán)對損害國家利益、社會公共利益的民事調(diào)解,采用抗訴、再審檢察建議的方式引起再審程序,從而實現(xiàn)其法律監(jiān)督的職能，切實維護國家、集體、公民的合法權(quán)益。
關(guān)鍵詞：民事調(diào)解 檢察監(jiān)督
民事調(diào)解作為解決糾紛的一種法定方式,在國內(nèi)外的司法實踐中被廣泛運用。在我國,隨著經(jīng)濟改革的不斷深化,社會矛盾的日益凸顯,公民維權(quán)意識的逐步增強,民事糾紛呈大幅上升趨勢,據(jù)不完全統(tǒng)計，目前有70%以上的民事訴訟案件以調(diào)解方式結(jié)案。由于調(diào)解過分強調(diào)當(dāng)事人的意思自治,導(dǎo)致對調(diào)解監(jiān)督機制的弱化。修改后的民事訴訟法首次明確了檢察機關(guān)對調(diào)解的監(jiān)督職權(quán),有效填補了民事調(diào)解監(jiān)督的空白。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，如何加強對民事調(diào)解案件的監(jiān)督，成為當(dāng)前不容忽視的課題。本文擬從檢察機關(guān)對民事調(diào)解法律監(jiān)督的必要性、監(jiān)督的范圍和如何完善等方面進行一些初探。
一、民事調(diào)解目前存在的問題
1、“調(diào)審合一”，調(diào)解的自愿性得不到保障。我國法院民事調(diào)解實行的是調(diào)審合一的模式，即調(diào)解與審判相互結(jié)合，兩者可以相互轉(zhuǎn)換，交互運行，兩種權(quán)力高度集中于同一審判法官，法官對調(diào)解或判決有絕對的選擇權(quán)。由于法官具有雙重身份及地位上的優(yōu)勢，以合意為基礎(chǔ)的調(diào)解往往易演變?yōu)榉ü僦鞒忠龑?dǎo)下的強制性調(diào)解，直接給當(dāng)事人形成心理上的壓力，影響當(dāng)事人自由合意的形成。另一方面，在案件調(diào)解過程中，法官來往于雙方當(dāng)事人之間進行勸導(dǎo)、協(xié)調(diào)，由法官提出來的調(diào)解協(xié)議,其中必然包含著法官對案件事實的認(rèn)識和法律上的判斷，有先入為主之嫌。當(dāng)事人會因害怕而違心地接受調(diào)解,存在或明或暗的強制調(diào)解問題，調(diào)解的自愿性得不到保障。
2、調(diào)解過程缺乏程序保障，給法官提供了違法機會。比較于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徟谐绦�，法院調(diào)解程序及方法具有較大的靈活性，一是沒有明確調(diào)解案件的適用范圍。民事訴訟法除了規(guī)定婚姻案件應(yīng)當(dāng)調(diào)解外，對哪些案件應(yīng)當(dāng)調(diào)解，哪些案件不應(yīng)調(diào)解缺乏明確規(guī)定。二是調(diào)解的啟動權(quán)在誰未明確。我國的民事訴訟調(diào)解可以依當(dāng)事人申請調(diào)解開始，也可以由人民法院依職權(quán)主動開始，這就導(dǎo)致法官往往不尊重當(dāng)事人的意愿，常常明示或暗示當(dāng)事人必須進行調(diào)解，在調(diào)解過程中，對不愿調(diào)解的當(dāng)事人存在勸說、誘導(dǎo)的現(xiàn)象，不但調(diào)解的自愿性原則得不到保障，當(dāng)事人之間的矛盾也得不到徹底的化解。三是調(diào)解無期限、次數(shù)限制。民事訴訟法規(guī)定訴訟調(diào)解可在一審、二審和再審程序任何階段進行，無期限和次數(shù)限制，調(diào)解的隨意性大。一些法官對待棘手案件往往會一而再，再而三地進行調(diào)解，不僅拖延了訴訟，還給當(dāng)事人無形壓力，使得當(dāng)事人的合意發(fā)生徹底變化。此外也有一些當(dāng)事人會濫用調(diào)解的權(quán)利，隨意提出調(diào)解，拖延訴訟。四是調(diào)解過程缺乏公開性。我國民事訴訟法未規(guī)定法院調(diào)解應(yīng)采用的方式，實踐中最為流行的則是“背對背”的調(diào)解方式，即法官與當(dāng)事人各自協(xié)商，在雙方之間穿針引線，最終促成雙方達(dá)成一致的意見。實際上，采用這種調(diào)解方式達(dá)成的協(xié)議大多數(shù)是在雙方當(dāng)事人都不知道對方的真實意思下形成的，有違調(diào)解的自愿合法原則，容易“暗箱操作”滋生司法腐敗。
3、法院未對調(diào)解協(xié)議進行合法審查，使違法違規(guī)行為逃避制裁。因調(diào)解制度在執(zhí)行程序法、實體法方面沒有像開庭判決那樣具有嚴(yán)格的規(guī)范要求，法院對調(diào)解協(xié)議達(dá)成過程中事實的認(rèn)定、證據(jù)的調(diào)查采取的是一種置身事外的狀態(tài)，一般只會對案件相關(guān)事實進行大概了解和對調(diào)解協(xié)議進行字面上的審查，很難達(dá)到對調(diào)解協(xié)議進行實體合法審查的目的。這不僅不能保護當(dāng)事人的自由處分權(quán)利，而且變相地剝奪了當(dāng)事人其它的訴訟權(quán)利，容易存在法官在調(diào)解中偏袒一方或是法官在調(diào)解中有徇私舞弊、貪贓枉法的行為等情況。
4、民事調(diào)解救濟途徑單一 ，難以維護當(dāng)事人權(quán)益。依據(jù)我國法律規(guī)定，調(diào)解結(jié)案的民事案件，當(dāng)事人不能上訴，只能依據(jù)民事訴訟法第二百零一條、第二百零三條的規(guī)定向法院申請再審。但再審的理由僅限于調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律，并且要求當(dāng)事人提供證據(jù)證明,當(dāng)事人事實上是很難證明法官在調(diào)解中違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的,能夠申請再審成功的可能性相當(dāng)小。這實際上變相剝奪了當(dāng)事人的上訴權(quán)，難以維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。
二、檢察機關(guān)民事調(diào)解監(jiān)督的必要性
民事調(diào)解制度在我國長期法律實踐中發(fā)揮了重要作用，然而從近幾年法院對民事調(diào)解案件的審理情況看，民事調(diào)解確實存在一些問題。一是有些案件當(dāng)事人提起虛假訴訟，然后通過調(diào)解結(jié)案的形式來損害國家利益、公共利益或者第三方利益。二是有的法官為了追求高調(diào)解率，有時會違背當(dāng)事人的意愿，以言語威脅的形式強迫進行調(diào)解。三是一些法官在事實不清的情況下進行調(diào)解，導(dǎo)致調(diào)解結(jié)果有失公正。這些問題的存在客觀上需要監(jiān)督，而檢察監(jiān)督作為有效的外部監(jiān)督力量，確實有助于此類調(diào)解案件的糾正和解決。
1、對民事調(diào)解案件進行檢察監(jiān)督符合《憲法》和《中華人民共和國民事訴訟法》的精神。憲法在賦予人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)的同時，并未對監(jiān)督的范圍作任何限制性的規(guī)定。2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議修改通過的《中華人民共和國民事訴訟法》第十四條和第二百零八條規(guī)定：人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督。人民檢察院發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。從立法層面明確了檢察機關(guān)對民事調(diào)解案件的法律監(jiān)督，使檢察機關(guān)對民事調(diào)解案件的法律監(jiān)督走向制度化、法治化。
2、對民事調(diào)解案件進行檢察監(jiān)督是現(xiàn)實的客觀需要。從近幾年法院對民事案件的審理情況看，調(diào)解結(jié)案的案件一般占受理總數(shù)的70％以上，且一般集中在基層法院。從辦案的質(zhì)量看，調(diào)解錯誤的案件確有一定比例，其原因有片面追求結(jié)案率、辦人情案、關(guān)系案、地方保護主義、當(dāng)事人雙方惡意串通損害國家、集體利益等。這些問題的存在客觀上需要監(jiān)督，而檢察監(jiān)督作為有效的外部監(jiān)督力量，有助于此類調(diào)解案件的糾正和解決。
3、對民事調(diào)解案件進行檢察監(jiān)督有其自身的優(yōu)勢。 我國現(xiàn)行法律對訴訟調(diào)解的救濟途徑只規(guī)定了當(dāng)事人認(rèn)為調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律時可以申請再審。與當(dāng)事人申請再審相比較,檢察機關(guān)的檢察權(quán)屬于公權(quán)，與審判權(quán)居于平等地位，檢察機關(guān)的監(jiān)督更有利于再審程序的啟動。當(dāng)事人申請再審,是從維護私權(quán)出發(fā),對某些如當(dāng)事人惡意串通、虛構(gòu)事實利用調(diào)解達(dá)到非法目的情形,當(dāng)事人往往就不會去申請再審,這就容易導(dǎo)致錯誤的審判行為得不到有效的監(jiān)督,也會無形中產(chǎn)生許多新的矛盾和糾紛，給社會帶來不安定因素。而檢察機關(guān)監(jiān)督的存在，對法院行使審判權(quán)的行為有著一定的制約和平衡，可促使審判活動正確進行，促進調(diào)解公正。與法院自行提起再審相比較，檢察機關(guān)的監(jiān)督更符合權(quán)力制約原則。由法院自身進行監(jiān)督，只是一種內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督的方式和力度不免會弱化。而檢察監(jiān)督作為一種外部監(jiān)督，能較好地排除干擾而擺脫法院難以自行啟動再審程序的局面。
三、民事調(diào)解案件檢察監(jiān)督的范圍和方式
（一）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍
調(diào)解是以雙方當(dāng)事人的意愿為成立基礎(chǔ)的，只要一方當(dāng)事人不同意調(diào)解，調(diào)解協(xié)議即無法達(dá)成，民事調(diào)解制度存在的法理基礎(chǔ)是自愿原則和合法原則。修改后的《民事訴訟法》第九條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時判決�！钡诰攀鶙l規(guī)定：“調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，必須雙方自愿，不得強迫。調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律規(guī)定�！币虼�，對民事調(diào)解案件進行檢察監(jiān)督的范圍，應(yīng)界定在調(diào)解案件違反自愿原則和合法原則的基礎(chǔ)上。應(yīng)從審查調(diào)解案件是否違反自愿原則和合法原則入手。我們認(rèn)為具體應(yīng)對以下幾種確有錯誤的民事調(diào)解案件進行監(jiān)督：一是申訴人有證據(jù)證明在調(diào)解協(xié)議達(dá)成期間受到對方當(dāng)事人欺詐或脅迫的案件，對此類案件應(yīng)認(rèn)定該調(diào)解書違反了自愿原則。根據(jù)合同法的有關(guān)規(guī)定，如果調(diào)解協(xié)議是受到欺詐或脅迫達(dá)成的，它并不能因為有審判權(quán)的介入而獲得正當(dāng)性，法律理應(yīng)賦予檢察機關(guān)通過檢察監(jiān)督糾正已生效調(diào)解書的權(quán)力。二是法院在調(diào)解活動中，違背當(dāng)事人真實意愿，強制調(diào)解或變相強制調(diào)解案件。調(diào)解制度的本質(zhì)屬性是當(dāng)事人的合意，如果一方當(dāng)事人或雙方當(dāng)事人都堅持不愿調(diào)解，法院就不能強制調(diào)解或變相強制調(diào)解，否則，該調(diào)解就因缺乏當(dāng)事人的合意而不合法。三是調(diào)解違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的。四是雙方當(dāng)事人為規(guī)避法律義務(wù)或為了牟取非法利益，相互勾結(jié)串通，以損害國家利益、社會公共利益以及案外人合法權(quán)益為代價達(dá)成調(diào)解協(xié)議，法院未盡審核之責(zé)的案件。五是人民法院未嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，調(diào)解程序嚴(yán)重違法的案件。如有回避情形的法官未主動回避或未被申請回避，在調(diào)解中偏袒一方，遺漏必須參加訴訟的當(dāng)事人等。法院違反程序的行為會使得法院的中立性受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，進而影響司法公正。六是法官在調(diào)解中有徇私舞弊、貪贓枉法行為的案件。這種行為必然會影響案件的公正審理，造成調(diào)解結(jié)果的實質(zhì)不公。
（二）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的方式
根據(jù)修改后的《民事訴訟法》和2011年3月最高人民法院、最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》（簡稱《意見》），結(jié)合司法實踐，人民檢察院對民事調(diào)解的監(jiān)督方式主要有四種。一是抗訴。人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事調(diào)解損害國家利益、社會公共利益的,應(yīng)當(dāng)提出抗訴。承認(rèn)檢察機關(guān)對民事調(diào)解案件的抗訴權(quán),有利于對國家利益和公共利益的保護。二是提出再審檢察建議�！兑庖姟返谄邨l規(guī)定,地方各級人民檢察院對符合本意見第五條、第六條規(guī)定情形的判決、裁定、調(diào)解,經(jīng)檢察委員會決定,可以向同級人民法院提出再審檢察建議�？梢钥闯�,對民事調(diào)解監(jiān)督不光停留在修改后的民訴法第二百零一條規(guī)定的兩種情形,即調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律。而是將監(jiān)督范圍更加細(xì)化,同民事判決、裁定一樣,發(fā)現(xiàn)有《民事訴訟法》第二百條規(guī)定情形之一的,均可向人民法院提出再審檢察建議。三是檢察建議。修改后的《民事訴訟法》第二百零八條規(guī)定，各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議�！兑庖姟返诰艞l規(guī)定,人民法院的審判活動有本意見第五條、第六條以外違反法律規(guī)定情形，不適用再審程序的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向人民法院提出檢察建議。四是發(fā)出糾正違法通知書。對法院在民事調(diào)解活動中有違法行為的，檢察機關(guān)有權(quán)向法院發(fā)出糾正違法通知書，要求其限期改正。
四、檢察機關(guān)對民事調(diào)解案件的審查
根據(jù)民事調(diào)解案件的特殊形式及調(diào)解結(jié)案的特點，檢察機關(guān)對民事調(diào)解案件的審查應(yīng)從兩方面入手：一是以書面審查為主、調(diào)查取證為輔。對調(diào)解書內(nèi)容無涉國家利益和社會公共利益，雖有錯誤但不至于嚴(yán)重違法，如法官違反自愿原則強制調(diào)解或變相強制調(diào)解、應(yīng)回避的未予以回避、在調(diào)解中明顯偏袒某一方當(dāng)事人、當(dāng)事人惡意串通損害他人合法權(quán)益等，這些案件要以當(dāng)事人(案外人)向檢察機關(guān)申訴為前提，需要申訴人實質(zhì)性舉證，檢察機關(guān)只需對當(dāng)事人(案外人)提供的證據(jù)并結(jié)合案件卷宗進行書面審查。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)調(diào)解書內(nèi)容損害國家利益和社會公共利益，如當(dāng)事人惡意串通損害國家利益和社會公共利益的，可以根據(jù)案件的實際情況決定是否行使調(diào)查取證權(quán)。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)調(diào)解書內(nèi)容無涉國家利益和社會公共利益，但法官在調(diào)解活動中嚴(yán)重違反法定程序且有可能影響調(diào)解結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)進行必要的調(diào)查。二是堅持全面審查與重點審查相結(jié)合，全面審查指的是按照規(guī)定,審查調(diào)解是否有修改后民訴法第二百條規(guī)定情形之一。重點審查是指按照修改后民訴法第二百零一條的規(guī)定,審查調(diào)解是否違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是否違反法律。
檢察機關(guān)在處理生效民事調(diào)解申訴案件時，應(yīng)掌握好以下三點：一是對當(dāng)事人在調(diào)解時自愿放棄相關(guān)利益，事后又反悔的，檢察監(jiān)督不能給予救濟；二是要認(rèn)真接待不服調(diào)解的申訴，注意從中發(fā)現(xiàn)審判人員違法違紀(jì)問題，將對調(diào)解提出異議與對審判人員違法行為的監(jiān)督有機結(jié)合起來，保證對生效民事調(diào)解的檢察監(jiān)督實效。三是有些確有錯誤的民事調(diào)解案件，對當(dāng)事人的權(quán)益不一定產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，但卻侵害了國家利益和社會公共利益，超出了當(dāng)事人合法處分權(quán)的范圍，檢察機關(guān)不能因當(dāng)事人不申訴就對法院在調(diào)解過程中的錯誤視而不見，不管當(dāng)事人有否申訴，檢察機關(guān)都應(yīng)依職權(quán)監(jiān)督。
五、完善對民事調(diào)解案件檢察監(jiān)督的幾點建議
（一）加強學(xué)習(xí)，不斷提高監(jiān)督水平。近年來，由于檢察機關(guān)對人民法院的民事調(diào)解進行監(jiān)督?jīng)]有法律明文規(guī)定，造成檢察監(jiān)督可操作性不強。2011年3月，最高人民檢察院與最高人民法院聯(lián)合會簽了《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》，開始了在全國范圍內(nèi)對民事調(diào)解案件實行法律監(jiān)督的破冰之旅。該意見從法律上明文規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)對民事調(diào)解案件實施監(jiān)督以及進行監(jiān)督的程序，為開展民事調(diào)解監(jiān)督提供了有力手段。2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議修改通過的《中華人民共和國民事訴訟法》，從更高立法層面細(xì)化了檢察機關(guān)對民事調(diào)解案件的法律監(jiān)督。因此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)更新執(zhí)法理念，加強對民事調(diào)解制度、原則、具體法律條文的學(xué)習(xí)和把握，進一步提高對加強調(diào)解監(jiān)督工作重要性和必要性的認(rèn)識，不斷提高監(jiān)督水平，做到對人民法院民事調(diào)解案件既敢于監(jiān)督，又善于監(jiān)督，從而改變一直以來檢察機關(guān)對民事調(diào)解案件監(jiān)督不力的局面。
（二）領(lǐng)導(dǎo)重視，注重與法院的溝通協(xié)調(diào)。雖然修改后的民訴法和“兩高會簽文件”中將再審檢察建議、檢察建議等規(guī)定為民事調(diào)解檢察監(jiān)督的方式，但就實踐情況來看，要想收到應(yīng)有的法律效果，還要取得人民法院的認(rèn)可和配合。為此，基層人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視此項工作，檢察長、分管民行工作的副檢察長要及時與人民法院的領(lǐng)導(dǎo)溝通協(xié)調(diào)，共同研究解決民事調(diào)解檢監(jiān)督工作中遇到的新情況、新問題，以利于檢察機關(guān)民事調(diào)解監(jiān)督工作的開展，最終達(dá)到共同實現(xiàn)司法公正的目的，進一步提升檢察監(jiān)督的實效。
（三）完善相關(guān)立法，便于實踐中具體操作。 修改后的民事訴訟法和“兩高會簽文件”，為檢察機關(guān)開展民事調(diào)解監(jiān)督提供了有力手段。但對于調(diào)解的抗訴范圍的規(guī)定卻只限于“民事調(diào)解損害國家利益、社會公共利益”的情況，使檢察機關(guān)對民事調(diào)解剛性監(jiān)督的范圍太過局限。而且目前我國法律對什么是“社會公共利益”并沒有明確的規(guī)定，司法實踐中，各地認(rèn)識也不一致。有的檢察機關(guān)認(rèn)為，只要是錯誤調(diào)解，就損害了法律的權(quán)威，就是損害了社會公共利益。因此，建議是否在立法層面對民事調(diào)解檢察監(jiān)督提出抗訴的范圍能進一步拓展，兩高能否對國家利益和社會公共利益聯(lián)合做出解釋，以便于實踐中具體操作。
（四）加強對涉嫌虛假訴訟的調(diào)解案件的監(jiān)督力度。一是對當(dāng)事人惡意串通,以虛假調(diào)解方式損害國家、集體、第三人合法權(quán)益的案件,檢察機關(guān)在查清事實的基礎(chǔ)上,可依法向法院提出抗訴,要求撤銷虛假調(diào)解書。同時,可以建議法院按照修改后的民事訴訟法第112、113條的規(guī)定,對當(dāng)事人根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留。對毀滅、偽造主要證據(jù)或者以暴力、威脅、賄買等方法阻止證人作證、指使他人作偽證的,應(yīng)當(dāng)及時依法追究行為人的刑事責(zé)任。二是將辦理虛假調(diào)解案件與監(jiān)督審判人員違法違紀(jì)行為有機結(jié)合。對于當(dāng)事人與審判人員互相串通或因?qū)徟腥藛T貪污受賄、徇私舞弊等行為導(dǎo)致虛假調(diào)解得逞的案件,檢察機關(guān)在依法提出抗訴的同時,應(yīng)當(dāng)依法對審判人員的職務(wù)犯罪行為進行查辦,達(dá)到有效查處和打擊民事虛假調(diào)解行為的目的。
民事調(diào)解作為化解社會矛盾，解決人民群眾糾紛的主要手段，也是人民法院民事審判的重要組成部分，民事調(diào)解的結(jié)果直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。因此，加強對調(diào)解活動的法律監(jiān)督更顯重要，檢察機關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，更具有不可推卸的神圣使命。民事調(diào)解檢察監(jiān)督制度的完善，對提升檢察監(jiān)督權(quán)威性，保障人民群眾根本利益，促進和諧社會的構(gòu)建都有重要影響和意義。
河北省景縣人民檢察院 王永剛
