[ 周萬(wàn)春 ]——(2014-1-26) / 已閱9619次
聽(tīng)證制度作為正當(dāng)法律程序的一部分，最初在英國(guó)只適用于司法審判領(lǐng)域，體現(xiàn)為公平和救濟(jì)原則。后來(lái)，這一制度從英國(guó)傳到美國(guó)，美國(guó)又把它移植到立法和行政中，作為增加立法和行政民主化以及有關(guān)當(dāng)局廣泛獲取信息的主要方法。第二次世界大戰(zhàn)以后，聽(tīng)證制度又傳到日本和拉丁美洲一些受美國(guó)影響較大的國(guó)家。20 世紀(jì)60 年代以來(lái)，隨著行政權(quán)力的不斷膨脹，西方社會(huì)加強(qiáng)公眾參與立法和行政事務(wù)的呼聲越來(lái)越高，聽(tīng)證制度受到世界各國(guó)的普遍認(rèn)同，成為司法、立法和行政領(lǐng)域中一項(xiàng)行之有效的民主程序。
正是因?yàn)樗w現(xiàn)著民主的精神，立法聽(tīng)證制度在西方國(guó)家也是隨著民主精神的發(fā)展而得到不斷健全完善的，有學(xué)者甚至認(rèn)為，其最初甚至可以在英國(guó)1215 年的《自由大憲章》有關(guān)公民的法律保護(hù)權(quán)的觀念和制度中找到它的影子，它的發(fā)展經(jīng)歷著一個(gè)從司法聽(tīng)證到立法聽(tīng)證的過(guò)程。最初在英國(guó)、美國(guó)的司法審判制度中確立了聽(tīng)證制度，如美國(guó)司法制度中著名的正當(dāng)法律程序就包含著聽(tīng)證程序；隨著民主和法治的發(fā)展，西方社會(huì)公眾參與立法和行政的事務(wù)的呼聲高漲，立法聽(tīng)證制度便應(yīng)運(yùn)而生，受到普遍認(rèn)同，特別是二戰(zhàn)之后，日本和拉美等一些國(guó)家相應(yīng)實(shí)行了立法聽(tīng)證。對(duì)立法聽(tīng)證制度的作用，美國(guó)學(xué)者杜魯門(mén)的闡釋最為精辟：一是從政策和技術(shù)上就法案的條款、名詞等作出正確的解釋?zhuān)欢亲鳛閭鞑ナ侄蜗蚬姽噍敺ò傅膬?nèi)容；三是通過(guò)聽(tīng)證會(huì)這一安全閥為公眾提供緩和沖突及解除困擾的手段。
作為一種程序性民主，立法聽(tīng)證是指立法機(jī)關(guān)在制定涉及公民、法人或其他組織權(quán)益的法律時(shí)，賦予利益相關(guān)人表達(dá)自身利益的權(quán)利和機(jī)會(huì)，并將這種利益表達(dá)作為立法依據(jù)或參考的制度形式和實(shí)踐。這是因?yàn)�，立法是一種涉及個(gè)人利益與社會(huì)公共利益、不同利益群體間利益的平衡與傾斜的公共決策問(wèn)題，立法決策的結(jié)果往往是一個(gè)各方利益平衡和妥協(xié)的方案，所以，其決策過(guò)程必然是一個(gè)各方利益協(xié)商與協(xié)調(diào)的過(guò)程，而立法聽(tīng)證程序則在制度上為各種利益群體提供了一個(gè)表達(dá)群體利益的場(chǎng)所和機(jī)會(huì)。在聽(tīng)證會(huì)上，聽(tīng)證參加人可以基于其代表的利益群體之利益，通過(guò)闡述自己的觀點(diǎn)、反駁他人的主張，使決策者充分了解各種利益之間的矛盾，從而為立法者的最終決策提供重要的參考。在當(dāng)代法治國(guó)家，聽(tīng)證制度已經(jīng)成為公民參與立法的一種日常化的渠道，它不僅能促使當(dāng)權(quán)者關(guān)心人民的切身利益，而且能給予每個(gè)人參與立法的可能，從而使人們都有同樣的途徑進(jìn)入到憲法所建立的政治秩序中。在西方立法實(shí)踐中，議會(huì)立法必須由議會(huì)下轄的不同事務(wù)委員會(huì)或法案委員會(huì)舉行聽(tīng)證會(huì)，通過(guò)立法聽(tīng)證會(huì)廣開(kāi)言路、集思廣益，立法機(jī)構(gòu)在聽(tīng)證意見(jiàn)的基礎(chǔ)上對(duì)法案作出取舍，已達(dá)到各種權(quán)利和利益的平衡。
我國(guó)的司法聽(tīng)證制度起步較晚，第一次規(guī)定聽(tīng)證制度始于1996 年頒布實(shí)施的行政處罰法，而立法聽(tīng)證制度的確立又延遲了幾年時(shí)間，直到2000 年頒布實(shí)施的《立法法》才得以正式確立。
聽(tīng)證制度在我國(guó)是個(gè)舶來(lái)品，是西方民主政治和憲政文化在異域的衍生。但是這個(gè)舶來(lái)品在我國(guó)似乎出現(xiàn)了水土不服的癥狀，許多聽(tīng)證會(huì)流于形式、走過(guò)場(chǎng)，會(huì)議組織者在會(huì)前想達(dá)到的目的都達(dá)到了，群眾的呼聲和意見(jiàn)基本不聽(tīng)或者根本不考慮，參加會(huì)議的市民代表成了聾子耳朵——一個(gè)陪襯而已。聽(tīng)證會(huì)開(kāi)成了座談會(huì)，沒(méi)有不同觀點(diǎn)意見(jiàn)的激烈辯論和陳述，更沒(méi)有利益雙方的博弈，聽(tīng)證會(huì)只是立法權(quán)力機(jī)關(guān)的舞臺(tái)，完全成了內(nèi)部會(huì)議。對(duì)于立法聽(tīng)證遭遇的窘迫，有各種各樣的觀點(diǎn)，大多都是歸于聽(tīng)證制度法律規(guī)定的不完善，筆者在這里卻不十分認(rèn)同。
首先，聽(tīng)證法律制度在西方國(guó)家十分發(fā)達(dá)，并具有豐富的實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)要想適用，完全可以借鑒并進(jìn)行本土化的改良。但是制度的完善并不能從根本上改變立法聽(tīng)證制度所面臨的窘迫。我國(guó)立法由于受舊觀念以及歷史習(xí)慣的影響，享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)、部門(mén)和立法者普遍還帶著濃厚的長(zhǎng)官意識(shí)和官僚主義思想，認(rèn)為立法只是職能部門(mén)的事，與社會(huì)公眾無(wú)關(guān)，于是在立法時(shí)不愿意聽(tīng)證，對(duì)立法聽(tīng)證告知義務(wù)履行不到位，習(xí)慣于暗箱操作的關(guān)門(mén)立法。觀念的形成不是一天兩天的，而是在長(zhǎng)期的立法實(shí)踐過(guò)程中養(yǎng)成的，想要改變這種習(xí)慣和觀念，絕非一日之功，僅僅寄托于制度和法律的完善是不切實(shí)際的，也許制度的不完善只是對(duì)于這種習(xí)慣的一個(gè)托詞和借口。
其次，立法聽(tīng)證無(wú)論是作為一種立法的民主方式還是一種程序制度，都要求立法主體在立法活動(dòng)中廣泛聽(tīng)取當(dāng)事人和利害關(guān)系人的意見(jiàn)，因此公眾參與是立法聽(tīng)證的核心。在立法過(guò)程中將公眾意見(jiàn)作為決策的依據(jù)或者參考，使所立之法盡可能的合乎民意，發(fā)揮良法功能。公眾參與的必要性及其核心地位不言而喻，這與其固有的價(jià)值和功能意義緊密相關(guān)。但是, 在我國(guó)立法聽(tīng)證當(dāng)中，公眾參與意識(shí)極弱，公眾參與缺乏自主性和積極性，公民自愿參與不足。公民怠于行使參與立法的權(quán)利，怕出頭、隨大眾, 是公眾的普遍心理。而且，我國(guó)的公眾參與是政府主導(dǎo)立法下的公眾參與，政府權(quán)力制約公眾參與的過(guò)程性因素幾乎貫穿在整個(gè)立法過(guò)程中，使公眾沒(méi)有自主權(quán)，喪失主動(dòng)性，并對(duì)政府權(quán)力產(chǎn)生懼怕，不敢與政府博弈。
再者，聽(tīng)證制度是在西方民主政治大的環(huán)境下孕育和發(fā)展起來(lái)的，西方國(guó)家普遍認(rèn)為，眾多利益集團(tuán)的并存是人類(lèi)個(gè)性和主體性的直接體現(xiàn)，是民主政治的重要組成部分，立法的實(shí)質(zhì)是對(duì)各種利益關(guān)系的界定、分配和協(xié)調(diào)。因此，一定意義上，民主政治就是程序政治。甚至有人認(rèn)為立法機(jī)關(guān)是各種利益的天然聚集場(chǎng)所，立法者的選舉程序創(chuàng)造了一個(gè)立法市場(chǎng)，在其中，立法者向那些在金錢(qián)和投票上有利于他們獲勝的人們出售立法保護(hù)。立法程序是有特殊利益間的交易所決定的，法律的制定和頒布是成交的買(mǎi)賣(mài)。因此，如何把立法活動(dòng)控制在人們所能容忍和接受的限度之內(nèi)，便成為法治國(guó)家所共同關(guān)注的問(wèn)題。也就是說(shuō)，現(xiàn)代民主國(guó)家均規(guī)定立法聽(tīng)證制度，是因?yàn)樗厦裰髡蔚谋拘�。作為一種程序民主的重要運(yùn)行機(jī)制，立法聽(tīng)證制度的核心是以一種較為完善的形式正義來(lái)確保實(shí)質(zhì)正義，用公平正當(dāng)?shù)某绦騺?lái)確保產(chǎn)生公正的結(jié)果。但在中國(guó)，雖然我們也強(qiáng)調(diào)民主政治、人民當(dāng)家作主、強(qiáng)調(diào)程序正義和實(shí)體正義并重，但真正能夠落實(shí)的正義有多少？公權(quán)力和私權(quán)利從未發(fā)生過(guò)碰撞，又何以來(lái)的平等博弈？權(quán)力的不均衡是導(dǎo)致正義缺失的根本原因，而立法聽(tīng)證制度所遭遇窘迫的最根本原因也在于此。
綜上所述，盡管立法聽(tīng)證制度正遭遇著重重困難和窘境，但我們對(duì)當(dāng)下立法聽(tīng)證制度也應(yīng)滿懷期待與信任。畢竟立法聽(tīng)證是民主政治的體現(xiàn)，是公眾表達(dá)民意的一個(gè)有效途徑。在我國(guó)立法聽(tīng)證是新生事物, 因此它的發(fā)展與完善，也就注定了需要有一個(gè)自我實(shí)踐的過(guò)程。正如學(xué)者周旺生所說(shuō)：作為一種民主立法制度，立法聽(tīng)證的出現(xiàn)和效果，是同一定條件相關(guān)聯(lián)的。從根本上說(shuō)，它的走向還取決于中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、法治的全局性狀況。我相信，我國(guó)社會(huì)法治的進(jìn)步、民智的提升以及參與空間的逐步擴(kuò)大，一定能夠促使我們重新思索和正確認(rèn)識(shí)立法聽(tīng)證制度的意義與作用，從而使立法聽(tīng)證的制度設(shè)置得以不斷深化與完善，并能充分發(fā)揮它應(yīng)有的作用。
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