[ 王冠華 ]——(2014-2-12) / 已閱16655次
申請(qǐng)、答復(fù)、合法權(quán)益以及信息公開行為界定----政府信息公開行政案件若干問(wèn)題探析(一)
王冠華
【摘要】
基于生產(chǎn)、生活的需要，為核實(shí)房屋征收的合法性，李某等四人通過(guò)信息公開方式向某市發(fā)改委申請(qǐng)公開擬在當(dāng)事人房屋所在區(qū)域土地上進(jìn)行建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)文件及相關(guān)報(bào)審材料。其后，某市發(fā)改委對(duì)李某等四人作出信息公開答復(fù)，但答非所問(wèn)，當(dāng)事人不服，以答復(fù)違法為由向湖北省發(fā)改委申請(qǐng)行政復(fù)議。經(jīng)審理，湖北省發(fā)改委最終撤銷了某市發(fā)改委的信息公開回復(fù)，并責(zé)令其自收到行政復(fù)議決定書5日內(nèi)重新作出答復(fù)。筆者以律師的視野對(duì)本案涉及的關(guān)鍵性法律問(wèn)題進(jìn)行了深入探討和釋解。
【關(guān)鍵詞】
房屋征收；政府信息公開；答復(fù)違法；撤銷；行政復(fù)議
一、案情簡(jiǎn)介
李某等四人在湖北省某市合法擁有門面用房，并取得合法權(quán)屬手續(xù)�，F(xiàn)有關(guān)部門在未向李某等四人出示房屋征收決定文件、亦未對(duì)李某等四人進(jìn)行公平補(bǔ)償安置的情形下，組織社會(huì)力量采取不法手段持續(xù)對(duì)李某等四人滋擾尋釁，咨意破壞李某等四人的財(cái)產(chǎn)，意欲達(dá)到強(qiáng)制征收李某等四人上述門面用房的不法目的。為維護(hù)自己的合法權(quán)益，尋求法律上的支持和救濟(jì)，委托我所并由我所指派，由趙健律師、王冠華律師(即筆者)擔(dān)任本案的代理人。
在對(duì)房屋征收行為法律調(diào)查中，2013年12月，李某等四人通過(guò)特快專遞方式向某市發(fā)改委郵寄郵件提出政府信息公開申請(qǐng)，申請(qǐng)獲得擬在當(dāng)事人房屋所在區(qū)域土地上進(jìn)行建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)文件及相關(guān)報(bào)審材料。其后，某市發(fā)改委作出《關(guān)于申請(qǐng)信息公開的回復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《回復(fù)》），稱“你們要求我委《建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)文件及報(bào)審材料》信息公開申請(qǐng)收悉，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)政策、法規(guī)及流程等，我委已在市發(fā)改委網(wǎng)站上進(jìn)行了公開，請(qǐng)查詢市發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站的‘行政審批欄’、‘政策法規(guī)’欄�！崩钅车人娜苏J(rèn)為某市發(fā)改委作出上述回復(fù)，答非所問(wèn)，答復(fù)違法，未履行及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息的法定義務(wù)，故向湖北省發(fā)改委提起行政復(fù)議申請(qǐng)。湖北省發(fā)改委受理復(fù)議申請(qǐng)后，經(jīng)審理認(rèn)為：某市發(fā)改委雖然在法定時(shí)間內(nèi)對(duì)李某等四人作出了《回復(fù)》，并告知李某等四人對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)的政策、法規(guī)及流程的查詢方式，及如有不清楚地方或需要其他情況的解決方法。但沒(méi)有及時(shí)查清李某等四人要求公開信息的內(nèi)容是否存在，是否屬于其承辦的公開事宜，沒(méi)有準(zhǔn)確地對(duì)李某等四人進(jìn)行答復(fù)，告知李某等四人申請(qǐng)公開的信息不存在，故依法其主張不能成立，因此本機(jī)關(guān)決定撤銷《回復(fù)》，某市發(fā)改委應(yīng)自收到行政復(fù)議決定書起5日內(nèi)向李某等四人重新作出答復(fù)。
二、律師評(píng)析
所謂政府信息，根據(jù)《政府信息公開條例》第二條，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。本案中，某市發(fā)改委作為地方政府的工作部門，負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、核準(zhǔn)或者備案工作，“建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)文件”系行政許可決定，是其制作的信息，“報(bào)審材料”系其作出立項(xiàng)行政許可的依據(jù)性材料，且該等依據(jù)性材料的范圍、數(shù)量以及要求等，均由其根據(jù)項(xiàng)目情況、行政許可情形以及其他相關(guān)特別要求自由裁量，故根據(jù)《行政許可法》第四十條、《政府信息公開條例》第十條規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)文件及報(bào)審材料”屬于某市發(fā)改委主動(dòng)公開的政府信息。李某等四人根據(jù)《政府信息公開條例》第二十條申請(qǐng)公開該等政府信息，某市發(fā)改委理應(yīng)公開。本案主要涉及政府信息公開領(lǐng)域中的四個(gè)重要問(wèn)題，即：申請(qǐng)要求，答復(fù)要求，合法權(quán)益界定以及具有可復(fù)議性、可訴性的政府信息公開行為界定問(wèn)題�，F(xiàn)予以具體分析。
(一)申請(qǐng)要求：具體化原則
《政府信息公開條例》第二十條第二款規(guī)定：“政府信息公開申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括……申請(qǐng)公開的政府信息的內(nèi)容描述……”第二十一條第(四)項(xiàng)規(guī)定：“申請(qǐng)內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充�！睆奈牧x解釋的角度看，我國(guó)政府信息公開工作體現(xiàn)了申請(qǐng)具體化的原則，這也是世界各國(guó)對(duì)獲得政府信息申請(qǐng)的一致要求。本案中，由于相關(guān)部門在對(duì)李某等四人門面用房進(jìn)行強(qiáng)制征收時(shí)，未出示房屋征收決定等相關(guān)合法文件，李某等四人并不能夠非常清晰地了解房屋征收的相關(guān)情況，否則的話，也就無(wú)需申請(qǐng)信息公開。因此，李某等四人在向某市發(fā)改委郵寄的政府信息公開申請(qǐng)表中，對(duì)“建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)文件及相關(guān)報(bào)審材料”前作了“擬在當(dāng)事人房屋所在區(qū)域土地上進(jìn)行建設(shè)的”限定，將建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了特定化，同時(shí)界定了“報(bào)審材料”的外延，即“報(bào)審材料包括項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告、企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)申請(qǐng)表、城市規(guī)劃意見(jiàn)、項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批意見(jiàn)以及地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告或說(shuō)明書(地質(zhì)災(zāi)害不易、低易發(fā)區(qū)內(nèi)一般項(xiàng)目除外)”，其申請(qǐng)無(wú)疑是明確的、具體的，滿足政府信息公開申請(qǐng)具體化原則的要求，某市發(fā)改委不能也不應(yīng)拒絕信息公開。
1.申請(qǐng)內(nèi)容須明確、具體
在政府信息公開案中，行政機(jī)關(guān)常常以申請(qǐng)人的申請(qǐng)內(nèi)容不明確、不具體而拒絕提供政府信息。對(duì)此，筆者提示：申請(qǐng)人在提出政府信息公開申請(qǐng)時(shí)應(yīng)當(dāng)盡可能詳細(xì)地對(duì)政府信息的內(nèi)容進(jìn)行描述。這樣做的目的是使得行政機(jī)關(guān)能夠?qū)ふ�、確定并提供給申請(qǐng)人其希望獲得的政府信息。
2.申請(qǐng)內(nèi)容描述不明確、不具體時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予申請(qǐng)人更改、補(bǔ)充的機(jī)會(huì)，并提供相應(yīng)的協(xié)助
《政府信息公開條例》第二十一條第(四)項(xiàng)規(guī)定，“申請(qǐng)內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充�！惫十�(dāng)申請(qǐng)書對(duì)所需信息內(nèi)容的描述不明確時(shí)，行政機(jī)關(guān)不能簡(jiǎn)單地以申請(qǐng)人的申請(qǐng)不符合法定方式為由駁回申請(qǐng)，而應(yīng)當(dāng)給予申請(qǐng)人更改、補(bǔ)充的機(jī)會(huì)，并提供相應(yīng)的協(xié)助。如《上海市政府信息公開規(guī)定》第二十二條第二款規(guī)定，“申請(qǐng)人描述政府信息的文件名稱、文號(hào)或者確切特征有困難，向行政機(jī)關(guān)咨詢的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供必要的幫助�！�
3.作出更改補(bǔ)充的告知原則上只能一次，不能濫用
關(guān)于作出更改補(bǔ)充的告知次數(shù)問(wèn)題，《政府信息公開條例》未具明文，但一些地方性的實(shí)施細(xì)則對(duì)此作出了明確規(guī)定，如《貴州省政府信息公開暫行規(guī)定》第二十四條第(六)項(xiàng)規(guī)定，“申請(qǐng)內(nèi)容不明確或申請(qǐng)書形式要件不齊備的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)出具《補(bǔ)正申請(qǐng)告知書》，一次性告知申請(qǐng)人作出更正、補(bǔ)充�！�
需要指出的是，一般而言，更改告知是行政機(jī)關(guān)受理政府信息公開申請(qǐng)之后，基于對(duì)申請(qǐng)書內(nèi)容的審查而作出的一種程序性處置，是一種中間階段的行為，尚不屬于最終的行政決定。根據(jù)行政法上的成熟原則，這種程序性處置、中間階段的行為是不能直接接受行政復(fù)議或者司法審查的。但是，前述限制是在當(dāng)事人或利害關(guān)系人實(shí)體權(quán)利義務(wù)未受實(shí)際影響的前提下而言的(對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為排除于受案范圍之外)，如果當(dāng)事人或利害關(guān)系人認(rèn)為“程序違反”已經(jīng)影響到行政行為之“實(shí)體決定”，譬如，行政機(jī)關(guān)反復(fù)告知申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)書進(jìn)行更改、補(bǔ)充，遲遲不予作出政府信息公開答復(fù)，這就對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，則不應(yīng)受此限制。
當(dāng)然，經(jīng)過(guò)更改、補(bǔ)充，仍然不能使政府信息特定化的，可以成為行政機(jī)關(guān)拒絕申請(qǐng)的理由。不過(guò)，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)合理把握“具體描述”的限度，不能要求申請(qǐng)人作出具體詳細(xì)的說(shuō)明，如文件的標(biāo)題和編號(hào)、具體項(xiàng)目的名稱以及四至范圍等，因?yàn)樯暾?qǐng)人沒(méi)有見(jiàn)到文件、不知曉項(xiàng)目以前，不可能對(duì)文件、項(xiàng)目有具體的、詳細(xì)的認(rèn)識(shí)，否則將構(gòu)成拖延履行信息公開的法定職責(zé)或者信息公開不作為。
(二)答復(fù)要求：適當(dāng)性原則
根據(jù)《政府信息公開條例》第二十一條等相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的答復(fù)要求是申請(qǐng)書要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式。換言之，即使行政機(jī)關(guān)公開了政府信息，如果不符合申請(qǐng)人在申請(qǐng)中描述的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式，同樣屬于政府信息公開申請(qǐng)的“未獲滿足”。鑒此，筆者以為，行政機(jī)關(guān)對(duì)于政府信息公開的答復(fù)要求應(yīng)遵循適當(dāng)性原則。內(nèi)容和形式是一對(duì)范疇，內(nèi)容是事物的內(nèi)在要素，形式則是事物的外在要素。對(duì)于信息內(nèi)容的審查一般應(yīng)當(dāng)尊重原告的要求，而對(duì)于信息形式的審查則應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)。
本案中，李某等四人向某市發(fā)改委申請(qǐng)獲得“建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)文件及相關(guān)報(bào)審材料”，而某市發(fā)改委卻告知項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)的政策、法規(guī)及流程的查詢方式，及如有不清楚地方或需要其他情況的解決方法，顯然不是李某等四人申請(qǐng)書中要求的內(nèi)容，違反了信息公開答復(fù)的適當(dāng)性原則，應(yīng)屬違法答復(fù)，湖北省發(fā)改委依此而作出撤銷《回復(fù)》并責(zé)令其限期重新答復(fù)的行政復(fù)議決定無(wú)疑是正確的。
(三)合法權(quán)益界定：知情權(quán)
《政府信息公開條例》第三十三條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”這里的“合法權(quán)益”指的是什么？筆者以為：關(guān)于“合法權(quán)益”的理解，不能限于《行政訴訟法》第十一條第一款關(guān)于“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”這兩種具體權(quán)利的八項(xiàng)肯定列舉，也不意味著涉及行政相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)益如知情權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等均不屬于行政訴訟受案范圍，《政府信息公開條例》第三十三條第二款作出的這一復(fù)議請(qǐng)求權(quán)和訴權(quán)規(guī)定，是基于《行政訴訟法》第十一條第二款以及《行政復(fù)議法》第六條第(十一)項(xiàng)的授權(quán)。在政府信息公開語(yǔ)境下，《政府信息公開條例》第一條規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例。”因此，《政府信息公開條例》的立法宗旨所保護(hù)的“合法權(quán)益”，就是指公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利，即我們通常所說(shuō)的知情權(quán)，也即該條例第三十三條第二款規(guī)定的受侵犯的“合法權(quán)益”。
(四)具有可復(fù)議性、可訴性的政府信息公開行為界定：具體行政行為
《政府信息公開條例》第三十三條第二款賦予公民、法人或者其他組織的知情權(quán)受到侵犯以復(fù)議請(qǐng)求權(quán)或者訴權(quán)時(shí)，其針對(duì)的對(duì)象是在政府信息公開工作中的具體行政行為，而非政府信息公開行為。這一點(diǎn)需要引起足夠注意。
筆者認(rèn)為，政府信息公開行為依《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定有兩種情形，一是主動(dòng)公開行為，二是依申請(qǐng)公開行為。對(duì)于主動(dòng)公開行為，并非針對(duì)一個(gè)特定的個(gè)人作出，因此這種行為具有抽象行政行為的特征，行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院對(duì)此受理目前尚無(wú)程序法上的依據(jù)。當(dāng)然，也并非所有依申請(qǐng)公開行為，均屬于行政訴訟的受案范圍，行政復(fù)議的受案范圍亦可參照適用。關(guān)于這一點(diǎn)，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開規(guī)定》）第二條規(guī)定作出了明確規(guī)定，從條文文義來(lái)看，如果依申請(qǐng)公開涉及的是中間性的程序行為、非政府信息、信息創(chuàng)制行為以及卷宗閱覽權(quán)，則不可訴，亦不可復(fù)議。因此，《政府信息公開條例》第三十三條第二款對(duì)可復(fù)議性、可訴性的政府信息公開行為界定時(shí)，使用“政府信息公開工作中的具體行政行為”術(shù)語(yǔ)，無(wú)疑是非常科學(xué)、準(zhǔn)確的。
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