[ 顧連鳳 ]——(2014-3-6) / 已閱16072次
【摘要】：行政訴訟再審事由是由法律規(guī)定的，可以提起、啟動(dòng)行政再審程序，從而對(duì)生效裁判進(jìn)行重新審判的理由和根據(jù)，是維護(hù)法院裁判既判力的“防火墻”。由于1989年的《行政訴訟法》以及1999年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》對(duì)行政再審事由的規(guī)定存在著諸多問(wèn)題，行政再審程序的啟動(dòng)缺乏明確統(tǒng)一并具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，申訴難和再審的無(wú)限化問(wèn)題突出。
論文對(duì)我國(guó)行政訴訟再審事由的缺陷進(jìn)行了分析，在對(duì)域外行政訴訟再審事由考察、借鑒的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)行政訴訟再審事由確立應(yīng)遵循的三大原則：即補(bǔ)充性原則、明確性原則、重大性原則，并提出應(yīng)從程序性再審事由、實(shí)體性再審事由以及不宜申請(qǐng)?jiān)賹彽那樾蔚热齻�(gè)方面，對(duì)我國(guó)行政再審事由的具體內(nèi)容分別進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。
【關(guān)鍵字】：行政訴訟、再審事由、程序、實(shí)體
行政訴訟再審事由，是指由法律所規(guī)定的，由法院審查是否啟動(dòng)行政再審程序，從而對(duì)生效裁判進(jìn)行重新審判的理由和依據(jù)。 “再審程序不是每一案件必經(jīng)的程序，也不是一般的審判程序，而是第一審、第二審以外的，不增加審級(jí)的特殊審判程序。”【1】人民法院的行政裁判生效后，為了保護(hù)司法的權(quán)威性，終局判決非正當(dāng)程序不能予以變更或撤銷。然而，終局判決也可能存在錯(cuò)誤，損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。有損害，就應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)。行政再審程序就是為了糾正生效裁判的錯(cuò)誤，救濟(jì)當(dāng)事人合法權(quán)益而設(shè)立的正當(dāng)程序�！坝捎谑菍�(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判的否定，這就意味將破壞已經(jīng)穩(wěn)定的法律關(guān)系，導(dǎo)致所謂通過(guò)裁判的訴訟終結(jié)實(shí)際上并不存在。因此，為了保持法律裁判的穩(wěn)定性和權(quán)威性，作為一種事后的補(bǔ)救程序，就要求該程序的啟動(dòng)應(yīng)用嚴(yán)格的限制�！薄�2】于是，再審事由便應(yīng)運(yùn)而生。
再審事由不同于一審的起訴理由，當(dāng)事人的起訴理由，只要符合起訴的形式要件就可啟動(dòng)一審程序。而再審事由是啟動(dòng)再審程序的實(shí)質(zhì)性理由，法院有權(quán)對(duì)再審事由進(jìn)行審查并決定是否再審。再審事由與上訴事由也不同，由于二審程序只是普通的救濟(jì)程序，對(duì)上訴事由沒(méi)有嚴(yán)格的要求，只要當(dāng)事人對(duì)一審判決不服，符合上訴的形式要件，法院就應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)二審。而再審程序是一種非常規(guī)的特殊救濟(jì)手段，因此必須要有法定的再審事由才能啟動(dòng)。
一、我國(guó)行政訴訟再審事由的缺陷分析
（一）立法上存在的問(wèn)題
1、再審事由表述不準(zhǔn)確
《行政訴訟法》在再審事由表述方面存在以下問(wèn)題。第一，再審事由規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，不具有明確性。之所以要求再審事由具有明確性，不僅是為了控制再審事由的范圍，防止再審程序適用的寬泛化，更重要是為了增強(qiáng)當(dāng)事人提出再審申請(qǐng)的針對(duì)性，提升法院審查再審事由透明度，減少當(dāng)事人和法院在是否具備再審事由問(wèn)題上可能存在的不必要的爭(zhēng)議。第二，再審事由規(guī)定過(guò)于寬泛，不具有重要性。再審事由應(yīng)當(dāng)將維護(hù)生效裁判的既判力和司法制度的權(quán)威性擺在重要的位置。一個(gè)反復(fù)無(wú)常的裁判很難贏得公眾對(duì)司法的信賴。只有嚴(yán)重的實(shí)體性和程序性錯(cuò)誤，才能啟動(dòng)再審程序。第三，再審事由規(guī)定過(guò)于幵放，不具有封閉性。由于再審程序的特殊性，再審程序只有在符合特定的再審事由的情況下，才能夠被啟動(dòng)；否則，再審程序的大門(mén)將不會(huì)開(kāi)啟。再審事由之所以要求具有封閉性，主要是為了限制再審程序的適用，防止再審程序的普適化，進(jìn)而維護(hù)生效裁判的既判力以及法律關(guān)系的穩(wěn)定性，保障司法裁判的權(quán)威性和社會(huì)公信力。由于再審事由規(guī)定的過(guò)于籠統(tǒng)、寬泛和開(kāi)放，不應(yīng)當(dāng)納入再審事由的事項(xiàng)納入了再審事由之中，并且表述不準(zhǔn)確。導(dǎo)致在再審事由適用中，再審適用范圍的寬泛化，再審救濟(jì)的成本增加，使得提起再審具有很大的隨意性和主觀性，損害裁判的終局性，破壞司法的權(quán)威性。法院與當(dāng)事人在“確有錯(cuò)誤”上發(fā)生沖突時(shí)，會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹忣l繁發(fā)生，與行政判決的既判力理論相悖，也不利于司法權(quán)威的維護(hù)。當(dāng)法院和檢察院認(rèn)識(shí)上的不一致時(shí)，法院再審判決維持原判，導(dǎo)致檢察院再次抗訴，法檢之間展開(kāi)拉鍋戰(zhàn)造成無(wú)限再審，終審不終。此外，當(dāng)法院依主觀判斷啟動(dòng)再審時(shí)，可能與當(dāng)事人的實(shí)際愿望相違背，損害了當(dāng)事人的處分權(quán)，與司法保障人權(quán)理論相違
2、再審啟動(dòng)權(quán)分配不合理
訴權(quán)是當(dāng)事人發(fā)動(dòng)訴訟的基本權(quán)利，根據(jù)無(wú)訴權(quán)即無(wú)審判的原理，行政再審案件的的啟動(dòng)主體應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人為核心。人民檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、人民法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，都應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人的訴權(quán)，減少主動(dòng)啟動(dòng)再審程序的數(shù)量。
按照我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，有權(quán)啟動(dòng)再審程序的主體有三類：一是當(dāng)事人；二是各級(jí)人民法院院長(zhǎng)、上級(jí)人民法院和最高人民法院；三是上級(jí)人民檢察院和最高人民檢察院。在這三類主體中，人民法院和人民檢察院只要‘發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定認(rèn)為需要再審的可以直接啟動(dòng)，無(wú)需征求當(dāng)事人的同意；而與案件的處理結(jié)果具有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人對(duì)行政再審程序的啟動(dòng)，僅僅是一種可能性，僅僅是為人民法院提供審查已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決裁定是否有違反法律、法規(guī)的線索，最終是由人民法院決定否再審。這種基于司法監(jiān)督的權(quán)利的分配，忽視了當(dāng)事人的訴權(quán)以及相關(guān)利益要求，即便最后實(shí)現(xiàn)了對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的救濟(jì)，那也只是司法監(jiān)督的結(jié)果。
（二）司法中存在的問(wèn)題
1、增加當(dāng)事人的訴累，浪費(fèi)司法資源
從傳統(tǒng)法律文化角度看，一直以來(lái)中國(guó)的老百姓就有著濃厚的伸冤意識(shí)，有著強(qiáng)烈的申訴觀念。在他們看來(lái)，裁判若有不公，斷案若有偏向，則自當(dāng)討個(gè)公道，找個(gè)說(shuō)法�！�3】現(xiàn)行行政訴訟再審事由規(guī)定的寬泛、籠統(tǒng)為行政訴訟當(dāng)事人無(wú)限申訴以及申請(qǐng)?jiān)賹彺蜷_(kāi)了方便之門(mén)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，賦予當(dāng)事人申訴權(quán)是必要的，但申訴權(quán)無(wú)限擴(kuò)大化，甚至發(fā)展到允許濫用的地步，就只能是增加當(dāng)事人訴累，浪費(fèi)司法資源。
2、忽視被訴具體行政行為的特殊性
行政訴訟區(qū)別于民事訴訟的最大特點(diǎn)是，被告為行政主體，法院審查的是該行政主體作出的具體行政行為的合法性。行政訴訟的這一特點(diǎn)則要求在申請(qǐng)?jiān)賹徥掠缮献鳛楫?dāng)事人一方的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有更為嚴(yán)格的要求。而我國(guó)目前的司法實(shí)踐，并沒(méi)有做必要的區(qū)分。
3、法院做法不一，損害司法統(tǒng)一性
當(dāng)事人提出的申請(qǐng)?jiān)賹徥掠墒欠穹蠗l件，是否開(kāi)啟再審程序，最終由人民法院決定，而立法對(duì)再審事由規(guī)定的寬泛、籠統(tǒng)使法院在再審與否問(wèn)題上有較大的自由裁量權(quán)。裁判是否“確有錯(cuò)誤”，是在事實(shí)認(rèn)定、適用法律還是程序上的錯(cuò)誤，這個(gè)錯(cuò)誤達(dá)到何種程度才得啟動(dòng)再審程序，這些本該由法律明確規(guī)定的內(nèi)容，現(xiàn)在卻成了法院自由裁量權(quán)的范疇。在模糊的再審事由引導(dǎo)下，不同地域、不同級(jí)別的人民法院可能對(duì)同一事實(shí)或法律關(guān)系做出的相互矛盾的裁判，司法統(tǒng)一性受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
二、德國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟再審事由的考察
日本比較法學(xué)家大木雅夫曾言：“現(xiàn)代的比較法已不再滿足于單純以認(rèn)識(shí)為目的的、對(duì)本國(guó)法的注釋�！薄�4】我們需要從比較法角度進(jìn)行考察，總結(jié)規(guī)律，并抓住各國(guó)法律制度關(guān)于行政再審事由的共性、特點(diǎn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，為我國(guó)行政訴訟法改革提供借鑒。德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟，都是由作為司法機(jī)關(guān)的“行政法院”負(fù)責(zé)審理，并且都有獨(dú)立的行政訴訟制度，我國(guó)雖然沒(méi)有建立行政法院，但有獨(dú)立的行政訴訟制度，由司法權(quán)審查行政權(quán)，這與德國(guó)和臺(tái)灣的制度較類似，因此，其立法上關(guān)于行政再審事由的規(guī)定對(duì)我國(guó)行政再審事由的改革有借鑒意義。
（一）德國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)行政再審事由的法律規(guī)定
1、德國(guó)
德國(guó)《行政訴訟法》沒(méi)有對(duì)再審程序作詳細(xì)的規(guī)定，提起行政再審的程序準(zhǔn)用德國(guó)民事訴訟法第四編的規(guī)定，程序上包括無(wú)效之訴和回復(fù)原狀之訴�！芭c《民事訴訟》的規(guī)定唯一不同的是，《行政法院法》規(guī)定，在一定的情況下，公益代表人也有權(quán)提起無(wú)效之訴和恢復(fù)原狀之訴�！薄�5】針對(duì)不同的訴，引起的法定事由也不同，但這些事由都可以稱為再審事由。
依據(jù) 德國(guó)《民事訴訟法》第579條的規(guī)定，提起無(wú)效之訴的理由是：（1）違反關(guān)于法官席位組成的各種規(guī)定，包括審判組織在審理或者裁判時(shí)沒(méi)有按規(guī)定組建、依法應(yīng)當(dāng)自行回避的法官參與、被成功申請(qǐng)回避的法官的參與；（2）當(dāng)事人一方?jīng)]有被合法代理，且當(dāng)事人沒(méi)有明示或者其代理人本該通過(guò)上訴或者申訴的途徑進(jìn)行主張，或者在原審訴訟程序的中間判決、終局判決的理由中被明確否定，無(wú)效之訴就會(huì)被拒絕�！�6】
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