[ 陳希國 ]——(2014-4-23) / 已閱8223次
為依法正確辦理市縣級人民政府申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定的案件，最高人民法院法釋[2012]4號《關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》，就社會(huì)公眾最關(guān)注的“強(qiáng)制執(zhí)行”的方式明確規(guī)定，人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市縣人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行。由此基本確立了以“裁執(zhí)分離”模式為主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行方式，消解了法院既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的尷尬，但政府強(qiáng)制實(shí)施的程序架構(gòu)仍需進(jìn)一步細(xì)化。尤其考慮到被征收人針對執(zhí)行錯(cuò)誤的救濟(jì)權(quán)利問題，“政府組織實(shí)施”的行為性質(zhì)需要進(jìn)一步厘清，而司法實(shí)務(wù)界對此認(rèn)識存有分歧。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府組織實(shí)施的行為系執(zhí)行人民法院生效裁定的準(zhǔn)司法行為。行政機(jī)關(guān)作出征收補(bǔ)償決定后，被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，作出房屋征收決定的市、縣人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院可依申請作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，由人民政府組織實(shí)施。而市、縣政府組織實(shí)施行為的依據(jù)是人民法院經(jīng)過審查后的“準(zhǔn)予執(zhí)行裁定書”，執(zhí)行行為具有司法行為的性質(zhì)，只不過實(shí)施主體由法院轉(zhuǎn)變?yōu)檎�。此時(shí)，如果被征收人認(rèn)為政府組織實(shí)施的執(zhí)行行為侵害其合法權(quán)益，應(yīng)該向人民法院提出國家賠償。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府組織實(shí)施的行為系執(zhí)行征收補(bǔ)償決定的具體行政行為。行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行的是政府征收補(bǔ)償決定，而非法院裁定，征收補(bǔ)償決定本身即是基于國家行政權(quán)力形成的有效法律文書（除非法院按照法律程序依法撤銷或確認(rèn)違法）。通過法院作出的是“準(zhǔn)予”或者“不準(zhǔn)予”執(zhí)行征收補(bǔ)償決定的裁定形式來看，法院依申請進(jìn)行非訴審查后只是進(jìn)一步肯定征收補(bǔ)償決定的強(qiáng)制執(zhí)行效力，因此，政府組織實(shí)施的行為和一般的具體行政行為無異。如果被征收人認(rèn)為政府組織實(shí)施的執(zhí)行行為侵害其合法權(quán)益，仍然可以向人民法院提起行政訴訟或者國家賠償請求。
筆者贊同第二種觀點(diǎn)，即政府組織實(shí)施行為系行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，具有可訴性。理由如下：
一是從“裁執(zhí)分離”模式的法理精神上看，強(qiáng)制執(zhí)行的審查權(quán)和實(shí)施權(quán)并非不可分離。執(zhí)行體制改革作為人民法院司法改革的重要任務(wù)之一，其重點(diǎn)在于針對強(qiáng)制執(zhí)行的不同特點(diǎn)，探索實(shí)現(xiàn)審查權(quán)與實(shí)施權(quán)的分離�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十三條規(guī)定，由人民法院行政審判庭對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定，而由法院負(fù)責(zé)執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。由此可以看出，在人民法院內(nèi)部，審查和執(zhí)行的職能是分離的，而且通過司法實(shí)踐的檢驗(yàn)，取得很好的法律效果。雖然這種審查權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離系法院系統(tǒng)內(nèi)部，基于法律精神的延展，以及征收和補(bǔ)償決定行政案件的特殊性，“裁執(zhí)分離”的兩權(quán)分離可以延展為法院系統(tǒng)外部，亦可據(jù)法因時(shí)而設(shè)，即法院審查的“審查權(quán)”和政府組織實(shí)施的“實(shí)施權(quán)”的分離具有實(shí)踐和法理的依據(jù)。
二是從邏輯推理來看，政府組織實(shí)施的行為系執(zhí)行行政法律文書的行政行為。征收補(bǔ)償決定是政府依據(jù)其公權(quán)力作出的具體行政行為，該具體行政行為未經(jīng)法定程序予以撤銷或者確認(rèn)違法前，是具有法律效力的，行政相對人拒不履行時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。法院經(jīng)過審查，如果作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，只不過是進(jìn)一步肯定了該行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行效力，具有鮮明的許可特征，這與訴訟中法院針對征收補(bǔ)償決定的合法性作出的判決并不相同。因此，法院審查以后，政府執(zhí)行自己作出的行政決定，比執(zhí)行法院的生效裁定從邏輯上更加合理。
三是從立法過程上看，政府組織實(shí)施的行為系一般的具體行政行為。關(guān)于征收補(bǔ)償決定的強(qiáng)制執(zhí)行方式一直是立法過程中的爭議焦點(diǎn)，實(shí)質(zhì)是行政權(quán)與司法權(quán)的博弈過程�！缎姓䦶�(qiáng)制法（草案）》四次審議稿第60條曾規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向人民法院申請執(zhí)行的案件，裁定執(zhí)行的，由人民法院執(zhí)行。該規(guī)定后被刪除。對此筆者的理解是，關(guān)于行政強(qiáng)制案件強(qiáng)制執(zhí)行方式尚在探索，暫不作規(guī)定，為人民法院自行探索改革有效的強(qiáng)制執(zhí)行方式留有空間。由此也可以看出，行政強(qiáng)制案件的執(zhí)行不宜由人民法院直接組織實(shí)施，將“執(zhí)行行為”等同于人民法院的司法行為，而是另辟蹊徑，交由政府組織實(shí)施，還原執(zhí)行行為“具體行政行為”的本色。
四是從權(quán)利救濟(jì)上看，將政府組織實(shí)施的行為定位為具體行政行為，有利于人民法院及時(shí)審查和糾正強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施過程中存在的違法問題，為被征收人提供必要的司法救濟(jì)。而如果將其定位為人民法院的司法行為，就會(huì)導(dǎo)致減少被征收人和其他利害關(guān)系人提高司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。也許正是基于這種考慮，在國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例第二次向社會(huì)公開征求意見的過程中，最高人民法院就提出了，在補(bǔ)償決定執(zhí)行過程中，被征收人或者其他利害關(guān)系人認(rèn)為執(zhí)行行為違法侵害其合法權(quán)益的，可以向人民法院提起行政訴訟或者國家賠償請求。
綜上，征收補(bǔ)償決定的強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施權(quán)交由市、縣人民政府負(fù)責(zé)實(shí)施，人民法院以政府申請進(jìn)行審查并作出相應(yīng)裁定，筆者認(rèn)為這只是發(fā)出一個(gè)“通行證”，而不是接過一根“接力棒”，且不可混淆政府和法院的角色定位，動(dòng)搖人民法院的中立裁決地位，損害司法公信力，進(jìn)而影響征收補(bǔ)償非訴案件強(qiáng)制執(zhí)行工作的順利開展。
（作者單位：山東省菏澤市中級人民法院）
