[ 周啟明 ]——(2014-4-23) / 已閱23917次
《中華人民共和國人民法院組織法》 第九條規(guī)定： 人民法院審判案件，實(shí)行合議制。三大訴訟法分別在相應(yīng)的章節(jié)就合議庭這一審判組織的法律地位及適用作了相應(yīng)規(guī)定。十八屆三中全會(huì)《決定》在健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制部分指出：完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。最高人民法院在下發(fā)的關(guān)于深化司法公開、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案中要求：建立符合司法規(guī)律的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，……嚴(yán)格落實(shí)獨(dú)任法官、合議庭、審判委員會(huì)的辦案責(zé)任，做到“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。河南省高級人民法院確定新型合議庭改革大原則是：把審判權(quán)集中到優(yōu)秀法官手中，構(gòu)建以主審法官為中心的審判團(tuán)隊(duì)，……實(shí)現(xiàn)讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。由此可見，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，既有相應(yīng)的法律、政策依據(jù)，也是當(dāng)前司法改革的現(xiàn)實(shí)需要。本文擬就完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制相關(guān)問題進(jìn)行分析。
一、為什么要完善主審法官辦案責(zé)任制
“合而不議”、“責(zé)任不明”，是當(dāng)前合議庭工作中存在的最為突出的問題。這是為什么要完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制的直接且現(xiàn)實(shí)的原因。
“合而不議”的主要表現(xiàn)有：庭審前未告知當(dāng)事人合議庭組成人員，開庭時(shí)則臨時(shí)“拉郎配”，有時(shí)雖提前告知，但人員變動(dòng)時(shí)仍逕行開庭；合議庭成員不參與庭審或不能全程參與庭審，庭審開始時(shí)尚能悉數(shù)到場，庭審結(jié)束時(shí)僅剩承辦法官一人，連合議的基本形式也不能堅(jiān)持完整；合議過程流于形式，承辦法官權(quán)力過大，其他合議庭成員被邊緣化，“形合實(shí)獨(dú)”，往往是案卷材料一直掌握在承辦法官手中，其他法官同樣只對自己承辦的案件負(fù)責(zé)，都遵循著由承辦法官草擬合議筆錄，其他合議庭成員簽名的做法，甚至是判決生效后，書記員按裁判文書編造一份合議筆錄，合議庭成員簽名即告結(jié)束，承辦法官成了名符其實(shí)的辦案“個(gè)體戶”、“承包戶”。稍好的情況是，對疑難復(fù)雜的案件，合議庭成員，尤其承辦人會(huì)主動(dòng)在共同工作、相處期間，把案件拿出來議議，但往往是非正式的，討論不充分，發(fā)表意見憑感覺，也沒有書記員記錄。如果是人民陪審員參與組成合議庭，流于形式的情況更為嚴(yán)重。
“責(zé)任不明” 的主要表現(xiàn)有：庭審過程中，審判長履行職責(zé)不夠，有時(shí)僅僅宣布開庭后即離開審判臺，去從事其他事務(wù)，有時(shí)則全交由承辦法官主持庭審直至結(jié)束，至于對案件進(jìn)行調(diào)解，其他法官根本不參與；組織合議職責(zé)不明，往往是承辦法官總攬，其他成員隨大流，表個(gè)態(tài)即算參與合議，根本不對事實(shí)認(rèn)定、理由和法律依據(jù)作分析、說明；案件判決后，承擔(dān)責(zé)任不明，一旦出現(xiàn)一些錯(cuò)誤或其他問題，基本是全由承辦法官一人“扛”；法院內(nèi)部的院庭長簽發(fā)、審核文書的行政化管理模式，可能出現(xiàn)審判權(quán)屈從于審判管理權(quán)的現(xiàn)象，對案件負(fù)責(zé)的主體更為多元化；簽發(fā)、審核文書者對案件裁判結(jié)果及案件本身該承擔(dān)什么責(zé)任同樣沒有規(guī)定，尤其是在改變或部分改變合議庭意見的情況下；對審委會(huì)的過分依賴，則導(dǎo)致集體負(fù)責(zé)成了無人負(fù)責(zé)。
二、完善主審法官辦案責(zé)任制必須解決的問題
1、主審法官的選任問題�！鞍褜徟袡�(quán)集中到優(yōu)秀法官手中，構(gòu)建以主審法官為中心的審判團(tuán)隊(duì)”，決定了只有少數(shù)法官才能被選任為主審法官。很多即便具有審判資格的法官，只能是審判團(tuán)隊(duì)中的一員，包括可能會(huì)出現(xiàn)未擔(dān)任庭長、副庭長的審判員被選任為主審法官，但庭長、副庭長卻未被選任的情況出現(xiàn)。鑒于此，必須對主審法官的資格條件作出硬性的規(guī)定。從現(xiàn)有部分法院改革的情況看，基本都將審判業(yè)務(wù)庭庭長排除在主審法官候選人之外，或干脆將庭長選任為主審法官。應(yīng)該說，這是改革讓位于現(xiàn)實(shí)的不得不采取的權(quán)宜之計(jì)。這一做法，顯然既與現(xiàn)行法律規(guī)定庭長、副庭長既是行政職務(wù)，又是審判職務(wù)，且當(dāng)從優(yōu)秀法官中選拔，及法院自身倡導(dǎo)院庭長親自辦案的要求不相一致，更與司法改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)與方向不相一致，乃至是背離的。所以，什么樣的法官才能擔(dān)任主審法官，是建構(gòu)主審法官辦案責(zé)任制必須解決的“第一要?jiǎng)?wù)”。當(dāng)然，選任的程序如何進(jìn)行同樣是各級法院必須解決的具體問題。從事法律職業(yè)的法官，比其他人更能明白程序公正才能保證實(shí)體公正的道理。
2、主審法官的職責(zé)問題。既然改革是以主審法官為中心，是否意味著主審法官和以前推行的審判長制度一樣，把主審法官推到“二庭長”的位置。假若如此，改革便失去了意義，甚至不如不改。主審法官的中心作用，只有通過其履行職責(zé)體現(xiàn)出來。比如，很多試行新型合議庭制度的法院，以種種理由未實(shí)現(xiàn)真正還權(quán)于合議庭的核心部分——主審法官的裁判文書審核、簽發(fā)權(quán)，而僅將調(diào)撤文書的審簽交由主審法官行使。能否真正“實(shí)現(xiàn)讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”，對主審法官職責(zé)的定位與規(guī)范，是完善主審法官辦案責(zé)任制的重中之重，核心中的核心，更是能否實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)關(guān)鍵中的關(guān)鍵。對此，必須痛下決心，要真改、真革，真正還權(quán)于合議庭。
3、主審法官的考核問題。河南法院系統(tǒng)確定改革的大原則是，構(gòu)建以主審法官為中心的審判團(tuán)隊(duì)。這就面臨考核是以對主審法官個(gè)人的考核為主，還是以團(tuán)隊(duì)為主的確定與選擇問題。對考核之后的獎(jiǎng)懲，同樣面臨棘手或兩難的問題，物質(zhì)或經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，包括榮譽(yù)的獎(jiǎng)勵(lì)，一般不會(huì)有太多爭議，但提升職務(wù)或職級這一不是獎(jiǎng)勵(lì)的“獎(jiǎng)勵(lì)”，明顯與司法改革去行政化的目標(biāo)背道而馳�？稍诂F(xiàn)實(shí)狀況下，法官對職務(wù)或職級提升的渴求遠(yuǎn)大于對物質(zhì)、榮譽(yù)的追求,這又是僅靠法院一家的改革所不能解決的。
4、主審法官的內(nèi)外部關(guān)系問題。按現(xiàn)行的法律或法院系統(tǒng)的規(guī)定，從院長、副院長到審判員、助審員，以及書記員，其各自的崗位職責(zé)已有明確規(guī)定，或長期形成了定式，各自間的關(guān)系大家都十分清楚，并運(yùn)行至今。然而，一旦這一定式被打破，就會(huì)出現(xiàn)原有的工作身份的改變，或者身份雖未改變，但因主審法官職責(zé)的改變，原有的工作關(guān)系格局同樣會(huì)被打破。特別是改革試行中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的院庭長對主審法官的監(jiān)管問題，無論是文件如何規(guī)定，還是實(shí)際的操作，都甚為棘手。監(jiān)管過多，與不改革無疑；不予監(jiān)管，似乎主審法官權(quán)利過大。如何構(gòu)建主審法官與其審判團(tuán)隊(duì)的內(nèi)外部關(guān)系，看似通過制定方案、規(guī)范職責(zé)即可解決的問題，在實(shí)際的運(yùn)行中遠(yuǎn)沒有如此簡單，這或許恰恰是改革最難以攻克的難題。
三、怎么完善主審法官辦案責(zé)任制
1、嚴(yán)格主審法官的選任。一是從嚴(yán)要求資格。除學(xué)歷等要求外，最主要是體現(xiàn)在審判業(yè)務(wù)上，一般應(yīng)具有10年以上審判工作經(jīng)歷為妥。畢竟，“法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)而不在于邏輯”。從現(xiàn)實(shí)情況看，在基層法院，初任審判員、助理審判員的年齡一般都在30歲以下，10年審判工作經(jīng)歷的要求不會(huì)出現(xiàn)年齡過大的現(xiàn)象；在中高級法院，可能年齡稍大，但或許如此，才不會(huì)出現(xiàn)下級法院的院長說，我們幾個(gè)高級法官討論了很長時(shí)間作出的決定，到了上級法院，被幾個(gè)“毛頭孩子”三幾句話給否決了。至于沒有上訴改判、發(fā)回重審、信訪案件等等細(xì)節(jié)，各法院可根據(jù)本院法官的實(shí)際狀況作出規(guī)定。二是嚴(yán)格選任程序。可以借鑒人事調(diào)整中競爭上崗的做法，通過一定的競爭方式選任，但又不唯競爭，著眼點(diǎn)仍在其個(gè)人的審判業(yè)績，比如通過考察主審法官候選人調(diào)解能力、駕馭庭審能力、撰寫法律文書優(yōu)劣等純審判事務(wù)，對其業(yè)務(wù)能力做出綜合評判，不可局限于傳統(tǒng)的對競選演講打分唱主角。同時(shí)注重其領(lǐng)導(dǎo)能力、道德品質(zhì)、社會(huì)影響，尤其律師、檢察官對法官的綜合評價(jià)。一句話，把最優(yōu)秀的法官選任為主審法官。
2、落實(shí)主審法官的職責(zé)。從“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的要求出發(fā)，院庭長簽發(fā)、審核文書的權(quán)利均應(yīng)下放給主審法官，而不是局限于調(diào)撤法律文書。這是當(dāng)前改革亟需解決的最直接、最現(xiàn)實(shí)，最能體現(xiàn)是否真正落實(shí)改革方案的問題。調(diào)撤的方式結(jié)案，體現(xiàn)出的是當(dāng)事人的處分權(quán)，法院只是確認(rèn)，只要沒有發(fā)現(xiàn)違法的疑點(diǎn)，法院一般均應(yīng)予準(zhǔn)許，基本難以體現(xiàn)法官裁判權(quán)發(fā)揮的優(yōu)劣。所以，落實(shí)主審法官職責(zé)任重而道遠(yuǎn)�？梢哉f，沒有主審法官審核、簽發(fā)文書權(quán)限的改革，都是不徹底的改革，是沒有得以完善的主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”只能淪為一句空洞的口號。至于案件分配、主持庭審、組織合議等，當(dāng)是主審法官職責(zé)的應(yīng)有之義。對院庭長仍然審核、簽發(fā)文書，列席并未參與審理案件的合議，有權(quán)對合議庭結(jié)果提出異議并提交審委會(huì)討論的做法，都是不完全落實(shí)主審法官職責(zé)、與“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”要求相違背的做法。
3、科學(xué)設(shè)計(jì)主審法官的考核。目前的績效考評過于側(cè)重各種數(shù)字的對比，有些甚至并不符合審判規(guī)律和法院實(shí)際。比如，非法官所能掌控的上訴率，法官并不擁有最終裁決權(quán)現(xiàn)實(shí)下的當(dāng)庭裁判率，一直被法官們詬病的調(diào)解率等等。所以，主審法官的考核應(yīng)著眼于案件的質(zhì)量和效率，尤其案件質(zhì)量。對并非主觀惡意或重大過失導(dǎo)致的上訴改判、發(fā)回重審、申訴等等，不應(yīng)過于強(qiáng)調(diào)對主審法官及合議庭成員所謂的責(zé)任追究。畢竟，不同法官對同一案件有不同看法，是法官審判案件時(shí)的常態(tài)。當(dāng)然，對故意或重大過失造成嚴(yán)重后果的，依法依紀(jì)追責(zé)。其中，最主要的依據(jù)當(dāng)是最高人民法院的審判責(zé)任追究辦法、審判紀(jì)律處分辦法，且不可隨意擴(kuò)大化，更不得隨意給予免職或調(diào)離審判崗位等等之類的處分，必須是對任何法官作出任何處分都有相應(yīng)的事實(shí)和法紀(jì)依據(jù)。之所以強(qiáng)調(diào)這點(diǎn)，是針對當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)而言。當(dāng)事人一旦上訴、上訪，或當(dāng)事人之間發(fā)生新的重大案事件，所謂的責(zé)任追究會(huì)不分青紅皂白，對凡與案件有關(guān)的人員，無論有無過錯(cuò)、失職均一律追責(zé)。當(dāng)年廣東四會(huì)的莫兆軍法官玩忽職守案即是實(shí)證，現(xiàn)實(shí)中的此類現(xiàn)象也并非鮮見。早年全國人大常委會(huì)一位法學(xué)專家，在談及信訪問題時(shí)說過一句話：一個(gè)法官被不合理的撤職，可是這個(gè)法官卻不知道上哪兒告狀。這種做法，無疑會(huì)挫傷主審法官和其他合議庭成員，包括整個(gè)審判團(tuán)隊(duì)工作的積極性。2014年3月出臺的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，無疑在一定層面支持了法院、法官獨(dú)立行使審判權(quán)。至于考評對象，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于整個(gè)審判團(tuán)隊(duì)。過于突出主審法官個(gè)人的考核不利于團(tuán)隊(duì)作用的發(fā)揮，同樣有可能把主審法官推向類似于庭長的位置，難以落實(shí)合議庭其他人員的辦案責(zé)任。優(yōu)秀的法官該如何獎(jiǎng)勵(lì)，大的方向是，必須體現(xiàn)對其審判業(yè)績的肯定，如非主審法官的選任為主審法官，優(yōu)秀的主審法官才能遴選到上級法院等等。當(dāng)然，政治、經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)待遇的提高需包含其中，如主審法官的薪酬等待遇要高于非主審法官，而不是簡單的職務(wù)、職級的提升。還有，是法院內(nèi)部成立組織對法官設(shè)計(jì)考核制度并進(jìn)行考核，還是由人大或其常委會(huì)通過成立一定的專門的專業(yè)組織對法官設(shè)計(jì)考核制度并進(jìn)行考核，還是由人大或其常委會(huì)設(shè)計(jì)法官考核制度后，由法院自身組織考核，還需深層次的研討。
4、規(guī)范主審法官的內(nèi)外部關(guān)系。這一部分，當(dāng)是改革需攻克的“硬骨頭”。之所以很多法院試行改革時(shí)，未將庭長納入主審法官候選人，既有現(xiàn)實(shí)因素的考量，也有受現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定及體制制約的因素。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)是徹底打破審判庭之間的界限，重新組合。這里的打破界限，不僅是指人員間分布于不同庭室的界限，而是打破現(xiàn)有的庭室設(shè)置。審判職能的行使就是賦予以主審法官為中心的合議庭，現(xiàn)有的業(yè)務(wù)庭序列將不復(fù)存在，司法行政職能交由專門的機(jī)構(gòu)和人員行使。從試行情況看，不少法院仍將主審法官定位于“在院長、庭長的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督下”審理案件，這就導(dǎo)致了一系列關(guān)系的復(fù)雜化，行政權(quán)、管理權(quán)、審判權(quán)、簽發(fā)權(quán)，“剪不斷、理還亂”，很多法院又不得不出臺一些文件和規(guī)定規(guī)范這些關(guān)系，其后果是事實(shí)上的主審法官再次“還權(quán)”于院庭長。馬克思說過：除了法律，法官?zèng)]有別的上司。這與“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的要求完全一致。所以，在業(yè)務(wù)上，應(yīng)當(dāng)落實(shí)的是將合議落實(shí)到實(shí)處，主審法官對案件負(fù)總責(zé)，其他合議庭成員對自己的合議意見負(fù)責(zé)。明確要求，每一位合議庭成員必須全面閱卷，全程參與庭審，全面了解、判斷案情，必須對案件的證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、法律適用發(fā)表系統(tǒng)、具體的意見，并記入合議筆錄，不能僅以同意主審法官或其他法官的意見作為自己的合議意見；目前，庭審直播、庭審公開正在進(jìn)行，必要情況下，也可對合議情況現(xiàn)場錄音、錄像，以備法院內(nèi)部核查。當(dāng)然，前述做法，關(guān)系到人民法院組織機(jī)構(gòu)，包括庭室設(shè)置、審委會(huì)職能等多方面的改革，應(yīng)當(dāng)與完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制配套進(jìn)行。至于合議庭以及整個(gè)審判團(tuán)隊(duì)內(nèi)部，相對簡單，該方面責(zé)任的落實(shí)，主要是須將合議情況納入對主審法官及合議庭成員的考核，避免“以主審法官為中心”演變成主審法官來“領(lǐng)導(dǎo)”。同時(shí)，要規(guī)范其他司法輔助人員的崗位職能，切實(shí)保障主審法官、合議庭辦案責(zé)任制的有效運(yùn)行。
作者：周啟明（黨組書記、院長）、劉振厚
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