[ 張文忠 ]——(2015-11-20) / 已閱18372次
我國的集體所有制主要包括農(nóng)村社區(qū)集體所有制、城鎮(zhèn)集體所有制和各類專業(yè)集體所有制。集體所有制在法律上反映為集體所有權(quán)，是指一個(gè)集體內(nèi)部所有成員共同擁有某項(xiàng)資產(chǎn)，每個(gè)人的權(quán)利都是平等和相同的，不經(jīng)全體同意，個(gè)人無法決定財(cái)產(chǎn)的使用和轉(zhuǎn)讓。集體所有權(quán)有集體成員的共同所有、集體法人單獨(dú)所有兩種主要形式。農(nóng)村社區(qū)集體所有制表現(xiàn)為農(nóng)民集體所有權(quán)，采取農(nóng)村社區(qū)全體成員共同所有的形式。城鎮(zhèn)社區(qū)集體所有制表現(xiàn)為城鎮(zhèn)社區(qū)集體所有權(quán)，采取城鎮(zhèn)社區(qū)居民自治組織法人所有權(quán)的形式。各類專業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織范圍的集體所有制表現(xiàn)為專業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)，采取專業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織法人所有權(quán)的形式。專業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織法人所有權(quán)的主體是各類專業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，比如供銷合作社、信用合作社、股份合作社、勞動(dòng)服務(wù)公司等。截至2013年12月31日，各級供銷社全資及控股企業(yè)所有者權(quán)益1579億元，其中供銷社資本756.7億元。供銷社集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)問題是不容回避的現(xiàn)實(shí)問題，也是供銷社改革發(fā)展最根本的問題。
一、供銷社集體財(cái)產(chǎn)法人所有權(quán)的現(xiàn)行規(guī)定
《物權(quán)法》對城鎮(zhèn)集體所有、農(nóng)村集體所有的財(cái)產(chǎn)作了明確規(guī)定，但沒有對各類專業(yè)集體所有財(cái)產(chǎn)作出規(guī)定，由于各類專業(yè)集體所有權(quán)和城鎮(zhèn)集體所有權(quán)都采取法人所有權(quán)的形式，因此，《物權(quán)法》關(guān)于城鎮(zhèn)集體所有財(cái)產(chǎn)屬于本集體的規(guī)定，其法理適用于各類專業(yè)集體所有財(cái)產(chǎn)。《物權(quán)法》第六十一條規(guī)定：“城鎮(zhèn)集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利�！笨梢�，采取法人所有權(quán)形式，行使集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體是“本集體”，對供銷社集體財(cái)產(chǎn)來說，供銷社集體財(cái)產(chǎn)屬于“本集體”所有。那么，供銷社的“本集體”指哪些組織？“本集體”的成員是誰？“本集體”的所有權(quán)代表是誰？“本集體”對外投資的出資人、出資人代表是誰？對這些問題從現(xiàn)行政策的層面作如下分析。
（一）供銷社的“本集體”指哪些組織？
供銷社的“本集體”指哪些組織？《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》（中發(fā)[1995]5號）規(guī)定：“供銷合作社分基層社，縣、市聯(lián)合社，省、自治區(qū)、直轄市聯(lián)合社，全國總社”，“各級供銷合作社是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算、照章納稅、由社員民主管理的群眾性經(jīng)濟(jì)組織，具有獨(dú)立法人地位”，“各級供銷合作社所屬企業(yè)是獨(dú)立的企業(yè)法人”。從上述表述來看，作為供銷社集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體的“本集體”：一是指總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部；二是指各級供銷社所屬的集體所有制的企業(yè)，不包括按公司法成立的企業(yè)，也不包括將集體所有制企業(yè)改制成的公司制企業(yè)。
（二）供銷社“本集體”的成員是誰？
供銷社“本集體”的成員是誰？《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》（中發(fā)[1995]5號）規(guī)定：“要保證入社農(nóng)民共同所有財(cái)產(chǎn)，共同享受權(quán)益，共同承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)”，“各級供銷合作社之間是自下而上的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合關(guān)系”。 從上述表述來看，一是基層社本部及其所屬的集體所有制企業(yè)，每個(gè)“本集體”的成員都是基層社本部的入社農(nóng)民，集體指的是入社農(nóng)民集體；二是縣聯(lián)社本部及其所屬的集體所有制企業(yè)，每個(gè)“本集體”的成員指的是基層社，集體指的是各個(gè)基層社集體；三是總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社本部及其所屬的集體所有制企業(yè)，每個(gè)“本集體”的成員指的是下一級聯(lián)合社，集體指的是各個(gè)下一級聯(lián)合社集體。
（三）供銷社“本集體”的所有權(quán)代表是誰？
誰是供銷社“本集體”的所有權(quán)代表？《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》（中發(fā)[1995]5號）規(guī)定：“各級供銷合作社理事會(huì)是本社集體財(cái)產(chǎn)（包括所屬企事業(yè)財(cái)產(chǎn)）的所有權(quán)代表和管理者”�！秶鴦�(wù)院關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2009]40號）規(guī)定：“各級供銷合作社聯(lián)合社理事會(huì)是本級社集體財(cái)產(chǎn)和所屬企事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)代表”。從上述表述來看，一是總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)代表是本級理事會(huì)；二是各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)代表也是本級理事會(huì)。
（四）供銷社“本集體”對外投資的出資人、出資人代表是誰？
《物權(quán)法》第六十七條規(guī)定：“國家、集體和私人依法可以出資設(shè)立有限責(zé)任公司、股份有限公司或者其他企業(yè)。國家、集體和私人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，投到企業(yè)的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利并履行義務(wù)�！本妥鳛椤氨炯w”的總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部的對外投資看，《國務(wù)院關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2009]40號）規(guī)定：“各級聯(lián)合社要認(rèn)真履行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)、教育培訓(xùn)職能�！瓘�(qiáng)化社有資產(chǎn)監(jiān)管，切實(shí)行使出資人職責(zé)”。 從上述表述來看，總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社本部對外投資的出資人是本級聯(lián)合社�！秶鴦�(wù)院關(guān)于解決當(dāng)前供銷合作社幾個(gè)突出問題的通知》（國發(fā)[1999]5號）規(guī)定：“理事會(huì)的主要職能是，對成員社進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，協(xié)調(diào)與政府部門、社會(huì)組織的關(guān)系，行使本級社有資產(chǎn)出資人代表職能……�！睆纳鲜霰硎鰜砜�，總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部的對外投資的出資人代表是本級社理事會(huì)。
從作為“本集體”的各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)對外投資來看，出資人理所當(dāng)然是該企業(yè)。
二、供銷社“本集體”財(cái)產(chǎn)運(yùn)營中存在的問題
（一）作為“本集體”的各級聯(lián)社本部財(cái)產(chǎn)運(yùn)營中存在的問題。
1、各級聯(lián)社本部財(cái)產(chǎn)的集體性與事業(yè)單位舉辦資產(chǎn)的國有性相矛盾。縣聯(lián)社本部“本集體” 的成員指的是基層社，集體指的是各個(gè)基層社集體；總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社本部“本集體”的成員指的是各個(gè)下一級聯(lián)合社，集體指的是各個(gè)下一級聯(lián)合社集體。目前，各級聯(lián)社絕大多數(shù)定位為本級政府舉辦的事業(yè)單位，按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定；“本條例所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織�！笨偵�、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社本部財(cái)產(chǎn)的集體性與事業(yè)單位舉辦資產(chǎn)的國有性是相矛盾的。事業(yè)單位是中國特有的產(chǎn)物，目前正在進(jìn)行分類改革，從國外的普遍情況看，供銷社按其本質(zhì)應(yīng)定位為非營利組織。政府支持供銷社工作，可提供財(cái)政資金支持。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2009]40號）規(guī)定：“縣及縣以上聯(lián)合社在嚴(yán)格核定人員的情況下，所需經(jīng)費(fèi)列入同級財(cái)政預(yù)算。對未參照公務(wù)員法管理的聯(lián)合社機(jī)關(guān)，由地方政府依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際制定管理辦法。”這應(yīng)理解為是政府對供銷社組織的支持。
2、各級供銷社本部與舉辦的集體所有制企業(yè)的關(guān)系問題�？偵�、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部與所屬集體所有制企業(yè)的關(guān)系，是舉辦單位與舉辦的集體所有制企業(yè)之間的關(guān)系，是作為供銷社集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體的兩類“本集體”之間的關(guān)系，它們屬于同一個(gè)理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。它們之間不存在公司法意義上的出資關(guān)系，不是出資人與出資企業(yè)的關(guān)系，各級供銷社本部與所屬集體所有制企業(yè)的關(guān)系應(yīng)定位為監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系。
3、各級供銷社本部與所投資設(shè)立公司的關(guān)系問題。總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部投資設(shè)立公司，按《公司法》運(yùn)作，出資人是該供銷社本部；總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社有設(shè)立理事會(huì)的，理事會(huì)是該供銷社本部的出資人代表。
（二）作為“本集體”的各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)財(cái)產(chǎn)運(yùn)營中存在的問題。
1、各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)無法建立治理結(jié)構(gòu)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)的運(yùn)營，客觀上要求將企業(yè)所有權(quán)的安排具體化，對企業(yè)控制權(quán)和剩余索取權(quán)的分配作一整套制度性安排，明確誰在什么狀態(tài)下實(shí)施控制、如何控制、如何分配風(fēng)險(xiǎn)和收益等問題。這就要建立一種由所有者、最高決策機(jī)構(gòu)、高級執(zhí)行人員（即高級經(jīng)理人員）組成的組織結(jié)構(gòu)，形成三者間一定的制衡關(guān)系。通過這一結(jié)構(gòu)，所有者將自己的資產(chǎn)交由最高決策機(jī)構(gòu)托管；最高決策機(jī)構(gòu)擁有對高級經(jīng)理人員的聘用、獎(jiǎng)懲以及解雇權(quán)；高級經(jīng)理人員受雇于最高決策機(jī)構(gòu)，組成在最高決策機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在最高決策機(jī)構(gòu)授權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)營企業(yè)。由于各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)采取法人所有權(quán)的形式，一個(gè)集體內(nèi)部所有成員共同擁有某項(xiàng)資產(chǎn)，每個(gè)人的權(quán)利都是平等和相同的，不經(jīng)全體同意，個(gè)人無法決定財(cái)產(chǎn)的使用和轉(zhuǎn)讓，企業(yè)無法建立治理結(jié)構(gòu)。經(jīng)營者缺少約束，法定代表人掌握著企業(yè)的人、財(cái)、物大權(quán)，企業(yè)的命運(yùn)決定于經(jīng)營者一人。從現(xiàn)實(shí)情況看，或是企業(yè)幾十年積累的財(cái)產(chǎn)毀于一旦，或是資金損失不斷，虧了企業(yè)，富了經(jīng)營者成普遍現(xiàn)象，企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)不斷被侵蝕。
2、各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)改制為公司制企業(yè)的出資人問題。作為“本集體”的集體所有制企業(yè)改制成公司制企業(yè)，因該集體所有制企業(yè)已不存在，該集體所有制企業(yè)凈資產(chǎn)歸該集體所有制企業(yè)的舉辦人所有，即歸總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部所有。各級供銷社本部是改制成立公司的出資人，出資額為原集體所有制企業(yè)凈資產(chǎn)數(shù)額。
3、各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)出資設(shè)立公司的出資人問題。各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)出資設(shè)立公司，出資人是該企業(yè)�？偵�、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社的理事會(huì)不能作為供銷社所屬集體所有制企業(yè)的出資人代表，出資人代表由該集體所有制企業(yè)確定。
三、改進(jìn)供銷社“本集體”財(cái)產(chǎn)運(yùn)營的辦法
1、收縮供銷社集體財(cái)產(chǎn)分布范圍。通過改制，各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)數(shù)量已大為減少，將現(xiàn)有各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)在本級范圍內(nèi)進(jìn)行整合，總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社原則上只保留一個(gè)作為“本集體”的集體所有制企業(yè)。各級供銷社把本級所屬的集體所有制企業(yè)財(cái)產(chǎn)集中到這一“本集體”內(nèi)，減少作為“本集體”的各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)數(shù)量，收縮供銷社集體財(cái)產(chǎn)分布范圍。
2、把供銷社“本集體”財(cái)產(chǎn)投到公司制企業(yè)運(yùn)營。由總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部將供銷社“本集體”財(cái)產(chǎn)投到公司制企業(yè)運(yùn)營，以便在規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)下確保供銷社集體財(cái)產(chǎn)的保值增殖。
3、落實(shí)對供銷社“本集體”財(cái)產(chǎn)的政府監(jiān)管。1995年2月《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》（中發(fā)[1995]5號）發(fā)布，其中規(guī)定：“供銷合作社應(yīng)建立監(jiān)事會(huì)，其成員由政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)部門負(fù)責(zé)人、社員代表和專家組成，把內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督結(jié)合起來。監(jiān)事會(huì)的主要職能是監(jiān)督檢查黨和國家有關(guān)方針、政策的執(zhí)行情況，國家委托的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)任務(wù)的完成情況，以及代表會(huì)議決議的執(zhí)行情況等，以保證供銷合作社堅(jiān)持正確的辦社方向和集體財(cái)產(chǎn)的保值增值。”從十幾年的實(shí)踐來看，監(jiān)事會(huì)的作用有限。對供銷社集體財(cái)產(chǎn)應(yīng)實(shí)施政府監(jiān)管，明確政府的一個(gè)機(jī)構(gòu)對供銷社集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，但這一機(jī)構(gòu)一定要是常設(shè)的法人實(shí)體機(jī)構(gòu)。
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