[ 李繼忠 ]——(2014-12-15) / 已閱30301次
二十年來，公私伙伴關(guān)系在英國取得了巨大的成功，在英國大多數(shù)公私合伙項目采取的私人融資項目（PFI）來進行的。英國在同私人部門以伙伴合作提供公共基礎(chǔ)及服務(wù)及體制創(chuàng)新方面一直保持著引導(dǎo)者（領(lǐng)先）地位。然而，事實上在英國，公私伙伴項目也不是都取得了成功。由于損耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益失去了光澤（吸引力）。2012年12月5日，英國財政部（HM Treasury）公布“關(guān)于公私伙伴關(guān)系新模式”（A New Approach to Public Private Partnerships）政策文件(英文簡稱：PF2 Policy) 和“私人融資（2）標(biāo)準(zhǔn)化合同指引”（Standardisation of PF2 Contracts（Draft））(英文簡稱：PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年發(fā)布的私人融資項目指引（PFI guidance）的“私人融資項目標(biāo)準(zhǔn)化合同指引第四版”（Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)。PF2的公布是對英國基礎(chǔ)設(shè)施采購方式的一次重大變革。PF2繼續(xù)采用公私合營的模式，PF2又對原有的PFI機制作了很多重大的變更。英國財政部長Osborne稱，新的機制將給納稅人提供更高的價值，其更具有確定性且能保證更快的實現(xiàn)交付。PF2新變化有許多，從原有的PFI機制變動中，我們也可以略微看到未來英國中央政府采購模式的趨勢和走向。
PF2關(guān)于股權(quán)投資及SPV組成新變化，體現(xiàn)在英國SPV(特殊目的公司或項目公司）不允許具體采購公共部門（中國“項目實施機構(gòu)”）投資入股持有SPV股份。英國財政部新設(shè)立一個機構(gòu)，名字叫central government unit（CGU）（中國財政部擬設(shè)立“中央支持基金”）,由它關(guān)注PPP項目的商務(wù)問題（commercially-focused）。CGU投入并負責(zé)公共部門股權(quán)投資安排（the public sector equity investment vehicle），GGU獨立于采購公共部門。具體采購公共部門不投入股權(quán)投資，換句話講，SPV（項目公司）的股東不包含具體采購公共部門，這是解決公共部門作為采購人和投資人雙重角色利益沖突體制安排。
國家發(fā)改委牽頭研究、調(diào)研并起草的“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法”“起草說明”中稱，特許經(jīng)營立法，有利于發(fā)揮市場機制作用，促進政府職能轉(zhuǎn)變。通過特許經(jīng)營，政府從市場能有效配置資源的領(lǐng)域退出，有利于解決管辦不分的問題，妥善處理好合同簽訂者與監(jiān)管者的身份。筆者認(rèn)為，籠統(tǒng)提政府退出是不全面的。在監(jiān)管問題上，英國的經(jīng)驗是地方政府退，中央政府進。
筆者提醒PPP專家們高度關(guān)注英國SPV組成的新變化新規(guī)定新安排。互聯(lián)網(wǎng)時代，要跟上別人的步伐，吸收別人好的機制及做法，如此可以少走彎路。
四、如何理解財金[2014]113號部分相應(yīng)條款
（一）如何理解財金[2014]113號文第六條“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式”？
這句話其實是個定性判斷（經(jīng)驗判斷或價值判斷），這條規(guī)定法律人士看來其實是可有可無。中國及世界的實踐均表明“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目”適宜采取PPP模式。筆者要提出問題“投資規(guī)模不大、但有需求、價格調(diào)整機制不太靈活、市場化程度不高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目”可否采取PPP模式？筆者認(rèn)為國家發(fā)改委“政府指導(dǎo)下的最新操作模式分為經(jīng)營性項目（具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目）、準(zhǔn)經(jīng)營性項目（經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施）、非經(jīng)營性項目（缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)）（發(fā)改投資（2014）2724號文）或許更全面。筆者要指出的是（提醒）“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目”是否就必須采取PPP模式嗎？這要結(jié)合物有所值來判斷。詳見下面論述。
筆者認(rèn)為PPP模式實際是個治國模式，各行各業(yè)都可以適用PPP模式包括政治體制。財政部出臺的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式有關(guān)問題的通知》強調(diào)，PPP“是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革”，如此重要的變革（改革）舉措更應(yīng)該做好頂層設(shè)計。
（二）如何理解財金[2014]113號文第八條“財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作”之規(guī)定？
筆者認(rèn)為，根據(jù)國際上最佳實踐，第八條規(guī)定則是牽住了是否實施PPP模式的牛鼻子。筆者理解（或解讀），根據(jù)財金（2014）113號文對定性和定量的解釋，可以得出結(jié)論：項目適宜或不適宜采取PPP模式不在于“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高”而是在于采取PPP模式“與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等”及采取PPP模式“是否降低項目全生命周期成本”，筆者將該條要表達的觀點明確是否“物有所值”（value for money）是項目是否適用PPP模式的關(guān)鍵（前提條件）。
（三）如何理解財金[2014]113號文第九條“為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例”？
筆者認(rèn)為，這條規(guī)定十分有意思，可以理解為財政部門的一票否決制，在財稅體制改革的大的背景下，十分必要。黨的十八屆三中全會對財政的定位是“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這與過去所講的“財政是庶政之母”有異曲同工之處，皆說明了財政的重要地位，這其實是財神爺最最利害之處。這是財政部特有的角度，地方政府及其他政府部門行政首長不可能如此考慮問題。但是這條規(guī)定是否可以理解為是實施PPP模式前提條件（關(guān)鍵）？如此理解當(dāng)然不錯。舉輕明重，傳統(tǒng)模式（政府投資項目）更應(yīng)該“開展財政承受能力論證”！筆者引申理解（認(rèn)為），第九條規(guī)定可以如此理解：如果政府沒有財政承受能力，甭說PPP模式就是傳統(tǒng)模式項目都不能上馬。按照邏輯發(fā)展的脈絡(luò)，第九條之規(guī)定應(yīng)該放在第八條之前，只有通過了財政承受能力的項目（PPP項目和非PPP項目）（項目上不上問題）才可以進行“物有所值”的評價（項目如何上問題）。
（四）如何理解財金[2014]113號文第十二條“財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式”？
項目識別是適用PPP模式的前提，這個問題的重要性等同于國際私法中的識別問題。國際上的經(jīng)驗表明，項目適用PPP模式前提條件是物有所值。財金[2014]113號文的主筆十分清楚這點，財金[2014]113號文其實明確了通過“物有所值”和“財政承受能力驗證”是適用PPP模式的前提條件。筆者在此要強調(diào)，鑒于認(rèn)為“項目識別”中物有所值和財政承受能力驗證的重要性，地方確實需要中央層面的指導(dǎo)。地方政府需要的是實實在在的操作指南、標(biāo)準(zhǔn)合同、技術(shù)規(guī)范，如何Value for money。
（五）如何理解財金[2014]113號文第十七條關(guān)于項目采購之規(guī)定？
雖然財金[2014]113號文規(guī)定“項目采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，但是財金[2014]113號文編制者十分清楚“競爭性磋商”采購方式是PPP項目采購最佳實踐。故在財金[2014]113號文對“競爭性磋商采購方式”作出十分詳細的規(guī)定。這也是筆者認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》不太適合PPP項目的采購。但是工程采購，公開招投標(biāo)是常態(tài)。如果工程項目實施“競爭性磋商”則要修法。
（六）如何理解財金[2014]113號第二十八條關(guān)于爭議的規(guī)定？
財金[2014]113號第二十八條提到的關(guān)于在項目合同執(zhí)行和管理過程中，項目實施機構(gòu)應(yīng)重點關(guān)注“合同修訂、違約責(zé)任和爭議解決”都是重大問題。律師對爭議解決條款十分關(guān)注，然而財金[2014]113號第二十八條關(guān)于“（三）爭議解決”“在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構(gòu)、社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟”沒有采納國際上通行的“爭議解決升級條款”的最佳模式。筆者希望在將來出臺的標(biāo)準(zhǔn)合同文本中見到同國際接軌的關(guān)于糾紛處理升級條款。
五、結(jié)論和建議
（一）筆者沒有能力對推進PPP模式遇到的重大問題談體會遑論談觀點，筆者僅僅是圍繞著財金[2014]113號文部分相關(guān)條款談點學(xué)習(xí)體會供業(yè)界拍磚。
（二）建議盡快出臺PPP專門法律，對推進PPP項目法律障礙進行清障，對順利進行PPP項目牽涉的法律問題進行規(guī)范，做好PPP頂層設(shè)計。當(dāng)務(wù)之急是要參考國際上最佳實踐，總結(jié)中國幾十年BOT/PPP本土實踐，形成中國特色的PPP法律、標(biāo)準(zhǔn)合同文本和操作指引。
（三）建議中央相關(guān)部門出臺一份（二份就多了）“物有所值評價指南”切實指導(dǎo)PPP項目識別工作。
（四）建議在中央層面成立PPP中心，協(xié)調(diào)管理立項、評估、篩選、招投評標(biāo)、監(jiān)管、統(tǒng)計、經(jīng)驗總結(jié)推廣、實施指南、示范合同等。如果不能成立實體機構(gòu)，則應(yīng)成立一個明確由副總理牽頭的跨部委PPP協(xié)調(diào)機構(gòu)，旅游行業(yè)都有哦。
參考資料
1、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》
2、《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號文）
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