[ 趙蘭振 ]——(2015-1-6) / 已閱11329次
論檢察機關(guān)對國有資產(chǎn)流失的法律保護
作者：行唐縣人民檢察院 趙蘭振
國有資產(chǎn)的大量流失令人憂心如焚。作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)在保護國有資產(chǎn)方面能有什么作為?這一問題引起了法律界、理論界諸多名流的關(guān)注。筆者從檢察機關(guān)的角度探析如何保護國有資產(chǎn)的流失。
一、國有資產(chǎn)流失途徑
據(jù)調(diào)查，我國改革開放后，國有資產(chǎn)每年以5%的速度在流失，特別是進入上世紀九十年代以來，每年約有1000億元的國有資產(chǎn)遭遇流失，每天將近3億元。這些流失相當一部分是由于經(jīng)營、管理不善而出現(xiàn)的人為損失。主要有以下途徑：
1、是管理過程中。有些企業(yè)管理者把國企資產(chǎn)當作“公共綠地”，變相侵占，私自捐贈、出借或隨意擔保，在混管亂用中使資產(chǎn)流失。有些企業(yè)經(jīng)營者以發(fā)獎金或搞福利為名，將國有資產(chǎn)分配給個人，使國有資產(chǎn)成為個人財產(chǎn)，如廣東曾出現(xiàn)過某國有公司將4000萬國有資產(chǎn)個人私分的案件。
2、是改制過程中。有些企業(yè)負責人打著改革的旗號，通過破產(chǎn)、兼并、出租、出售等方式對國企改制。改制過程中有些管理層利用職權(quán)搞暗箱操作，對國有資產(chǎn)低價評估、低價收購，甚至明賣暗送。有些更是自己賣自己買，左手倒到右手，父親賣給兒子，成千上億元的國有資產(chǎn)一紙文書就變成了私人財產(chǎn)。如寧夏中衛(wèi)城建公司轉(zhuǎn)制中2002年7月完工的一棟六層60套住宅樓僅評估了150元錢，大連一國有企業(yè)5000萬的資產(chǎn)僅以400萬的低價賣給了原企業(yè)負責人。
3、是經(jīng)營過程中。有些企業(yè)負責人只顧自己享受，在企業(yè)經(jīng)營問題上不慎重考慮失誤決策，或者麻痹大意失職被騙，出現(xiàn)各種各樣的瀆職行為；有些貪大求全搞盲目投資，呆賬死賬或“交學費”拖垮了企業(yè)資產(chǎn)；有些國資負責人與相對人串通，通過應收款掛賬、有借無還、提高折舊率等手段惡意經(jīng)營，消蝕國資自肥，致使國有資產(chǎn)大量縮水。
二、檢察機關(guān)應成為國有資產(chǎn)保護的主體
這些問題，有些是違法違紀的問題，有些已經(jīng)觸犯了刑法構(gòu)成犯罪，更多的可能涉及是民商法領(lǐng)域的經(jīng)濟糾紛，如合同問題、經(jīng)營問題、債務問題等。對這些流失，誰能鋌身而出維護國資權(quán)益呢？
工人是企業(yè)的主人，也是企業(yè)效益的直接關(guān)系人。但是根據(jù)我國民事訴訟法105條的規(guī)定，民事訴訟的原告必須是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，我國民訴法對原告的資格采用的是“適格說”，在企業(yè)對外的具體民事行為如合同的簽訂、履行、變更中，工人不是一方當事人，不具有合法的訴訟身份，所以工人無法承擔起訴訟的資格。工會作為工人的聯(lián)合組織，是一個非法人社團，要作為一方當事人提起民事訴訟，同樣具有主體的不適格問題。
法人代表直接代表企業(yè)行事，也是國資管理的直接負責人，企業(yè)法人應該對企業(yè)中的資產(chǎn)流失負責追訴。但一個不言自明的情況是，企業(yè)法人常常是國有資產(chǎn)流失的責任人，許多資產(chǎn)流失的案件，不排除法人代表其中藏有貓膩。面對資產(chǎn)的縮水和流失，他們想方設法要為自己開脫，絕不會把自己往泥水里面拖的，所以要讓企業(yè)法人代表承擔起追究資產(chǎn)流失的重傷，無異于與虎謀皮，根本走不通。
按照現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度，國有資產(chǎn)管理局承擔著所有國家資產(chǎn)的管理權(quán)，據(jù)此現(xiàn)行體制下，出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失案件，國有資產(chǎn)管理局應該鋌身而出，依法維護國家財產(chǎn)的權(quán)益。但是實踐中，由于行政權(quán)的相對軟弱性，以及管理工作的相對滯后性，加之目前適用的《國家資產(chǎn)評估管理辦法》失之原則和粗放，國有資產(chǎn)管理局并沒有很好地發(fā)揮管理權(quán)能，對出現(xiàn)國家資產(chǎn)流失的問題也自然是解決乏力，效果并不盡人意。
在這種情況下，一個最合適的維權(quán)主體應該是檢察機關(guān)，讓人民檢察院承擔起國有資產(chǎn)流失的追訴權(quán)，以原告身份提出訴訟維護國有資產(chǎn)合法權(quán)益，成為必然也成為可行。
1、我國檢察機關(guān)的憲法地位決定的。檢察制度從誕生之日起，就是以國家和社會公共利益的代表者身份出現(xiàn)的，維護的是整個社會的公共利益。我國憲法129條明確規(guī)定人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)。檢察機關(guān)的主要任務是監(jiān)督司法機關(guān)、行政機關(guān)和其他公民遵守法律的情況。這種監(jiān)督，是一種廣泛的監(jiān)督，并不局限于刑事訴訟過程中，而是體現(xiàn)在民事、行政等社會管理的每一個環(huán)節(jié)和過程中，自然也應該延及國家資產(chǎn)的管理。
2、檢察機關(guān)的職權(quán)性質(zhì)決定。我國的檢察權(quán)，通過行使法律監(jiān)督職責對犯罪進行追究，本質(zhì)上是一種追訴權(quán)，是檢察機關(guān)代表國家對犯罪活動進行追訴，屬于一種國家干預行為。檢察機關(guān)有權(quán)監(jiān)督偵查機關(guān)對國資流失中的犯罪問題進行立案偵查，也可以運用自偵權(quán)對國家機關(guān)工作人員的瀆職犯罪直接進行偵查。面對國有資產(chǎn)流失，檢察機關(guān)提起民事公訴，要求對相關(guān)責任人追究并捍為國有資產(chǎn)的合法權(quán)益，就是履行追訴職責，是檢察職權(quán)中的應有之義。
3、現(xiàn)行法律規(guī)定的。我國《民事訴訟法》規(guī)定人民檢察院有權(quán)對生效的錯誤民事判決裁定提出抗訴，有權(quán)對民事審判活動實施法律監(jiān)督，從而賦予了檢察機關(guān)民事訴訟監(jiān)督權(quán)。同時，《刑事訴訟法》77條規(guī)定，國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。這些，都為檢察機關(guān)在國企資產(chǎn)流失案件中參訴提供了法律依據(jù)。
4、檢察機關(guān)具備一定的工作基礎(chǔ)。在現(xiàn)行檢察職能中，檢察機關(guān)開展民事行政檢察工作，參加民事訴訟已積累了一定的經(jīng)驗。同時近年來各級檢察機關(guān)在國企中開展的職務犯罪預防工作，也拓寬了國資保護和監(jiān)督的空間，并探索出了不少行之有效的方法。此背景下檢察機關(guān)參加基于國有資產(chǎn)保護的民事訴訟，具有諸多優(yōu)勢。
5、符合國際通行做法。檢察機關(guān)以原告身份提出訴訟可歸于公益訴訟范疇，此制度最早見于古羅馬時代。古羅馬在市民法中，規(guī)定公益訴訟由擔任國家公職的人代表國家行使訴權(quán)。美國規(guī)定檢察官在涉及聯(lián)邦利益等七種民事案件中，有權(quán)參加訴訟。法國、德國、日本都在民事訴訟制度中規(guī)定了檢察官可以以國家利益和社會公共利益的保護者對某些案件提起民事公訴。我國法制正與國際接軌，尤其是我國加入世貿(mào)組織后國資流動的空間更大，國資、民資、內(nèi)資、外資流通轉(zhuǎn)讓更加頻繁，在此情況下賦予檢察機關(guān)以民事訴訟權(quán)尤顯必要。
三、檢察機關(guān)保護國有資產(chǎn)流失的手段
1、賦予檢察機關(guān)民事起訴權(quán)
檢察機關(guān)可以通過支持起訴的方法，保護國有資產(chǎn)。民事訴訟法第十五條規(guī)定：機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。立法本意是支持弱者，檢察機關(guān)支持起訴，符合這一條的法律規(guī)定。實際上，立法總有滯后性，司法實踐應該積累經(jīng)驗，為立法提供基礎(chǔ)。
實踐中，只要對國家人民有利的，法律上沒有明令禁止的，就可以做，法律是相對固定的，應靈活運用。在大陸法系，沒有法律規(guī)定依法理，沒有法理的從習慣。列寧說，檢察機關(guān)的職能就是把案件提交給法院審判。國有資產(chǎn)流失，損害國家社會的利益，檢察機關(guān)當然可以管，不然，國家法律監(jiān)督機關(guān)是干什么的？憲法賦予了這個權(quán)力，實踐中就應該行使這個權(quán)力、為維護國家利益摸索經(jīng)驗，這對立法也是幫助。
福建武平檢察機關(guān)支持起訴追回國有資產(chǎn)數(shù)萬元。2000年，武平縣衛(wèi)生院院長侯某未經(jīng)縣房屋管理、土地管理等部門批準，也未經(jīng)縣國資局立項評估，以低于市場價的價格將該院的房屋和土地，出讓給侯某的親屬及朋友，三筆交易共造成85459元國有資產(chǎn)流失，龍巖市檢察院與國資局溝通、協(xié)商，商定由國資局作為國有資產(chǎn)的代表人，以衛(wèi)生院和購買房地產(chǎn)人為共同被告，向法院提起訴訟，檢察院則作為支持起訴機關(guān)參與訴訟，主辦檢察官出庭支持起訴。該案經(jīng)法院判決，原被告雙方買賣關(guān)系無效。為國家挽回了經(jīng)濟損失，取得了良好的社會效果。
2、提起附帶民事訴訟
《刑事訴訟法》77條規(guī)定，國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。如趙坡煤礦檢察院提起刑事附帶民事訴訟追回流失“國資”10萬余元被告人薛新軍借用山東棗莊臺兒莊區(qū)東方港口的公章和授權(quán)委托書，與嶧城區(qū)趙坡煤礦簽訂了一份1200噸煤炭購銷合同，每噸195元。趙坡煤礦將1189．74噸煤炭交付后，薛在既未付清貨款又未經(jīng)趙坡煤礦允許的情況下，以每噸180元的價格將這批煤炭銷售一空，得款6萬元，被其揮霍。趙坡煤礦在發(fā)現(xiàn)薛新軍低價賣煤的行為后，給付買主6萬元，將煤追回。
檢察機關(guān)認為，薛新軍詐騙犯罪的對象為國有財產(chǎn)，且其犯罪行為與東方港口出借公章及授權(quán)委托書的行為存在法律上的因果關(guān)系，遂以薛新軍及東方港口為被告，提起附帶民事訴訟。法院判決如下：1．判決被告人薛新軍犯合同詐騙罪，判處其有期徒刑三年，宣告緩刑四年；并處罰金5000元；2．被告人薛新軍、附帶民事訴訟被告臺兒莊東方港口賠償趙坡煤礦經(jīng)濟損失105940元。
3、提起抗訴
廣東發(fā)展公司檢察機關(guān)依法抗訴國企避免數(shù)千萬元損失。1993年初，廣東省珠海發(fā)展公司向遼寧省遼陽證達公司，借貸人民幣5000萬元，借期一年，年息30％。出借后證達公司要求珠海發(fā)展公司提供擔保，珠海發(fā)展公司總經(jīng)理李偉便找到廣東發(fā)展公司(系國有企業(yè)）法定代表人、總經(jīng)理黃國明，請求其為珠海發(fā)展公司提供擔保，但被黃國明拒絕。李偉遂私刻了一枚廣東發(fā)展公司印章，并仿冒黃國明簽字，以廣東發(fā)展公司的名義在借款合同中約定了擔保條款。后珠海發(fā)展公司未能按期交付款項，證達公司以珠海發(fā)展公司、廣東發(fā)展公司為共同被告，向遼寧省遼陽市中級法院起訴。
遼陽市中級人民法院于1994年判決廣東發(fā)展公司對珠海發(fā)展公司的債務（包括5400萬元及違約金）負連帶責任。廣東發(fā)展公司在一審判決書送達時，才得知此事，遂提出上訴。上級法院判決維持原判。廣東發(fā)展公司向檢察機關(guān)申訴。
最高人民檢察院就本案向最高人民法院提出抗訴。經(jīng)最高人民法院指令遼寧省高級人民法院再審，遼寧省高級人民法院裁定撤銷原一、二審判決，發(fā)回重審。根據(jù)遼陽市中級法院重新審理后作出的判決，廣東發(fā)展公司對珠海發(fā)展的債務不承擔連帶責任，檢察機關(guān)通過抗訴為國有企業(yè)避免了數(shù)千萬元的經(jīng)濟損失。
4、嚴厲打擊利用權(quán)力侵吞國有資產(chǎn)的犯罪，對國家工作人員利用職務之便，實施貪污國有資產(chǎn)，挪用國有資產(chǎn)，私分國有資產(chǎn)等典型犯罪，以及國家工作人員濫用職權(quán)，玩忽職守，不征，少征稅款，鑒于履行合同失職型瀆職犯罪，要及時立案，堅決查處，穩(wěn)、準、狠的予以打擊，確保國有資產(chǎn)不流失。
作者：行唐縣人民檢察院 趙蘭振
