[ 賀胤應(yīng) ]——(2015-1-11) / 已閱16918次
以《人民檢察院組織法》修改為契機(jī)
健全檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)立法的思考
賀胤應(yīng)
（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院，830002）
【內(nèi)容摘要】立法不足和混亂是檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨諸多問(wèn)題和困難的根本癥結(jié)，迫切要求通過(guò)國(guó)家層面立法予以系統(tǒng)解決。文章認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)作為一支重要的檢察力量，立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論基礎(chǔ)已經(jīng)具備，并從檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的派出原則、派出機(jī)構(gòu)向誰(shuí)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作以及檢察人員的法律職務(wù)任免問(wèn)題等三個(gè)方面進(jìn)行了思考和探索，提出了修改《人民檢察院組織法》的具體立法建議。
【關(guān)鍵詞】 派出檢察院 派出檢察室 組織法 立法
檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)是指檢察機(jī)關(guān)根據(jù)憲法、法律和檢察工作的需要，提請(qǐng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，在監(jiān)獄、鐵路、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)、開發(fā)區(qū)等特殊場(chǎng)所、行業(yè)、行政區(qū)域設(shè)置的派出組織。檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)是檢察權(quán)有效運(yùn)行的組織載體之一，是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的重要組成部分。它一方面適應(yīng)了我國(guó)地域遼闊、社會(huì)行政管理組織多元等特殊國(guó)情，另一方面又為檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角、更好地履行法律監(jiān)督職能搭建了平臺(tái)。從是否具有獨(dú)立法人資格來(lái)區(qū)分，檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)包括派出檢察院和派出檢察室 ，兩者在法律地位、設(shè)立依據(jù)和職權(quán)范圍等方面均有所區(qū)別，多數(shù)研究者對(duì)兩者不作區(qū)分。筆者認(rèn)為，統(tǒng)稱兩者為檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)是可以的，但在具體的微觀問(wèn)題研究上，還是應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。這是因?yàn)榕沙鰴z察院屬于一級(jí)檢察機(jī)關(guān)，具有獨(dú)立法人資格；派出檢察室不屬于一級(jí)檢察機(jī)關(guān)，不具有獨(dú)立法人資格，法律地位與檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相同。長(zhǎng)期以來(lái)，與處于主體和領(lǐng)導(dǎo)地位的地方檢察院相比，檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)很難進(jìn)入主流檢察話語(yǔ)權(quán)的視野，在發(fā)展過(guò)程中更是面臨一些突出問(wèn)題。究其根本原因，都是由于檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)立法不足和立法現(xiàn)狀混亂造成的，亟待通過(guò)修改《人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》），進(jìn)一步健全立法，徹底扭轉(zhuǎn)檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)存在依據(jù)不足和立法混亂的問(wèn)題。
一、檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)立法的必要性、可行性
（一）檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展成為一支重要的檢察力量，適時(shí)立法有助于推動(dòng)其科學(xué)健康發(fā)展
1958年，湖北省人民檢察院在沙洋勞改農(nóng)場(chǎng)局設(shè)立了我國(guó)第一個(gè)監(jiān)所派出檢察院，隨后，派出檢察院陸續(xù)在一些區(qū)域設(shè)置。1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后，尤其是《組織法》頒布明確派出檢察院的設(shè)置依據(jù)后， 一些文革中被撤銷的派出檢察院也陸續(xù)恢復(fù)重建，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和檢察工作需要又新設(shè)了一批派出檢察院。30多年來(lái)，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)先后設(shè)置了數(shù)量較多的派出檢察院。從種類來(lái)看，派出檢察院主要包括鐵路運(yùn)輸檢察院 、農(nóng)墾區(qū)檢察院、林區(qū)檢察院、監(jiān)所派出檢察院、工礦區(qū)檢察院、油田區(qū)檢察院、開發(fā)區(qū)檢察院、壩區(qū)檢察院、科學(xué)城檢察院等；從數(shù)量來(lái)看，據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有各級(jí)各類派出檢察院335個(gè) ，約占全部檢察院的近9.1%；從行政層級(jí)看，既有省一級(jí)人民檢察院，如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院，也有市一級(jí)人民檢察院，如鐵路運(yùn)輸檢察分院，還有縣一級(jí)人民檢察院，其中縣級(jí)檢察院是主體，約占全部派出檢察院的91%。
同一時(shí)期，為適應(yīng)檢察職能向基層延伸的需要，一些檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)在人口集中、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和大型社區(qū)設(shè)立派出檢察室，截止2013年底，共設(shè)派出檢察室2758個(gè) ；為加強(qiáng)監(jiān)所法律監(jiān)督工作的需要，一些檢察機(jī)關(guān)還陸續(xù)在監(jiān)獄、看守所等設(shè)置監(jiān)所派出檢察室3212個(gè) �？梢�，派出檢察室主要包括派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的檢察室和派駐監(jiān)管場(chǎng)所的監(jiān)所檢察室兩大類，不完全統(tǒng)計(jì)，兩者共計(jì)有5900多個(gè)。
從這兩組數(shù)字可以看出，檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為一支重要的檢察力量，在加強(qiáng)法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義、建設(shè)法治中國(guó)等方面發(fā)揮了十分重要的作用，為中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度體系的發(fā)展和完善貢獻(xiàn)了自己應(yīng)有的智慧。從哲學(xué)的角度講，只要是存在的，就是合理的，只要是合理的，就應(yīng)該給以名份。檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)存在了30多年，發(fā)展了30多年，壯大了30多年，足以證明其存在具有合理性，適時(shí)通過(guò)國(guó)家層面立法給予正名，是推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)科學(xué)健康發(fā)展的必由之路。
（二）立法缺陷是檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨諸多問(wèn)題和困難的根本癥結(jié)，迫切要求通過(guò)國(guó)家層面立法予以系統(tǒng)解決
檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的立法存在先天不足。以“派出檢察院”為例，一是目前關(guān)于派出檢察院的立法比較零散，對(duì)一些涉及派出檢察院的重大問(wèn)題沒有作出規(guī)定�！督M織法》涉及到派出檢察院的規(guī)定只有兩條，即第2條第3款的派出檢察院設(shè)置，第24條的派出檢察院檢察人員法律職務(wù)任免。對(duì)于存在于特定場(chǎng)所、行業(yè)、區(qū)域的派出檢察院領(lǐng)導(dǎo)體制，派出檢察院與上級(jí)檢察院同級(jí)人大及其常委會(huì)的關(guān)系，以及派出檢察院與所屬下級(jí)檢察院之間的關(guān)系等重大問(wèn)題均未做具體規(guī)定。二是關(guān)于派出檢察院的立法相互之間還有矛盾。根據(jù)《組織法》第2條第3款的規(guī)定，只有省一級(jí)檢察院和縣一級(jí)檢察院才可以設(shè)置派出檢察院；而根據(jù)高檢院《關(guān)于監(jiān)所檢察工作若干問(wèn)題的規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》等司法解釋，監(jiān)所派出檢察院由省級(jí)檢察院或省轄市（自治州）檢察院派出。高檢院司法解釋的規(guī)定超出了《組織法》的規(guī)定。但是，由省一級(jí)檢察院和市一級(jí)檢察院派出監(jiān)所檢察院，又是被實(shí)踐反復(fù)檢驗(yàn)認(rèn)為確實(shí)是十分科學(xué)的。如果監(jiān)所派出檢察院的行政級(jí)別遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其所要監(jiān)督的對(duì)象，那么監(jiān)所派出檢察院履行職責(zé)必然會(huì)受到較大影響，法律監(jiān)督的效果必然會(huì)大打折扣，執(zhí)法權(quán)威也必然會(huì)受到影響。另外，《組織法》關(guān)于縣一級(jí)檢察院設(shè)置派出檢察院的規(guī)定，打破了我國(guó)檢察機(jī)關(guān)四級(jí)設(shè)置的原則，出現(xiàn)了派出檢察院在規(guī)格上等同于甚至高于派出它的檢察院的現(xiàn)象， 顯然既不符合權(quán)力配置原則，也不符合檢察層級(jí)原則。以“派出檢察室”為例，《組織法》沒有關(guān)于派出檢察室的規(guī)定。自檢察機(jī)關(guān)設(shè)置派出檢察室以來(lái)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察室和監(jiān)所檢察室的設(shè)立與管理，多是依據(jù)高檢院制定的“條例”、“規(guī)定”、“通知”、“意見”、“規(guī)劃”等進(jìn)行，一直未能得到國(guó)家法律層面的認(rèn)可，立法的不足可想而知。
（三）檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論基礎(chǔ)已經(jīng)具備
對(duì)檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)比較豐富，理論基礎(chǔ)已經(jīng)比較夯實(shí)。一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察室方面。目前，有關(guān)設(shè)置基層人民法庭和公安派出所的法律依據(jù)，已經(jīng)較為系統(tǒng)�！度嗣穹ㄔ航M織法》第19條規(guī)定：“基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分，它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定�！边@是設(shè)立基層人民法庭最權(quán)威的法律依據(jù)�！豆矙C(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第6條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市公安局根據(jù)工作需要設(shè)置公安分局。市、縣、自治縣公安局根據(jù)工作需要設(shè)置公安派出所。公安分局和公安派出所的設(shè)立、撤銷，按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徟��！边@是設(shè)置公安派出所最權(quán)威的法律依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察室和基層人民法庭、公安派出所一起被稱為“公、檢、法”三機(jī)關(guān)在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的“腿”，基層人民法庭和公安派出所的立法實(shí)踐，是派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察室立法的有益借鑒。此外，高檢院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)方面也積極探索，出臺(tái)了以《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》為代表的一批司法解釋、規(guī)范性文件等，為派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室向著全面規(guī)范方向發(fā)展指明了方向，也為派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室立法積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。二是在監(jiān)所派出檢察院和監(jiān)所檢察室方面，高檢院向后出臺(tái)了《關(guān)于監(jiān)所檢察工作若干問(wèn)題的規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》等，對(duì)監(jiān)所派出檢察院和監(jiān)所檢察室的機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所派出機(jī)構(gòu)立法打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。三是在鐵路運(yùn)輸檢察院方面，高檢院《關(guān)于鐵路檢察院管理體制改革的實(shí)施意見》，全面貫徹中央司法體制改革精神，健全了納入國(guó)家司法管理體系之后的鐵路檢察院管理體制和工作機(jī)制，掃清了鐵路檢察院立法的障礙。
二、檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)立法的重點(diǎn)問(wèn)題研究
（一）檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)由誰(shuí)派出、怎么派出？
什么級(jí)別的檢察院可以設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，這是設(shè)置檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的原則問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)有行法律和司法解釋，除高檢院外，省級(jí)院、市級(jí)院、縣級(jí)院均可以依法設(shè)置派出檢察院。針對(duì)這種現(xiàn)狀，有人提出，應(yīng)當(dāng)修改《組織法》關(guān)于縣級(jí)檢察院可以設(shè)置派出檢察院的不合理規(guī)定，建議規(guī)定“省一級(jí)和自治州、省轄市一級(jí)檢察院可以根據(jù)工作需要，報(bào)經(jīng)高檢院批準(zhǔn)并提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)決定，可以在特定區(qū)域、場(chǎng)所設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)”。 這種建議具有合理的成分。筆者認(rèn)為，除省級(jí)院、市級(jí)院外，高檢院也可以根據(jù)工作需要，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)決定，在特定場(chǎng)所、行業(yè)、區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)。縣一級(jí)人民檢察院雖然沒有權(quán)力設(shè)置派出檢察院，但可以根據(jù)工作需要，設(shè)置一些派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察室和派駐公安局看守所檢察室，履行法律監(jiān)督職能。除縣一級(jí)人民檢察院外，市一級(jí)人民檢察院也可以根據(jù)工作需要，在一些監(jiān)獄設(shè)置派出檢察室。
2011年以來(lái)，鐵路檢察體制改革取得重大進(jìn)展，鐵路檢察院與鐵路運(yùn)輸企業(yè)全部分離，一次性整體納入國(guó)家司法管理體系，鐵路檢察院移交給駐在地的省級(jí)黨委和省級(jí)檢察院，實(shí)行屬地管理。整體接收后的兩級(jí)鐵路檢察院，均屬所在地省級(jí)人民檢察院派出機(jī)構(gòu)。這一司法改革的重要啟示，就是對(duì)派出檢察院實(shí)行“高一格派出”，即從行政職級(jí)上來(lái)講，地方鐵路局多為廳局級(jí)，派出鐵路檢察院的省級(jí)人民檢察院均為副省級(jí)，“高一格派出”對(duì)于加強(qiáng)鐵路領(lǐng)域法律監(jiān)督具有十分重要的意義。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將鐵路檢察院“高一格派出” 的經(jīng)驗(yàn)適用到所有的檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)，即檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的派出主體與派出機(jī)構(gòu)所履行法律監(jiān)督職責(zé)的有關(guān)行業(yè)、部門或區(qū)域管理組織在行政級(jí)別上應(yīng)當(dāng)高一層次。例如，向省部級(jí)行政管理單位派出人民檢察院，應(yīng)由最高人民檢察院直接派出，派出人民檢察院的級(jí)別應(yīng)當(dāng)為副省級(jí)，履行省一級(jí)人民檢察院的相關(guān)職責(zé)；向地廳級(jí)行政管理單位派出人民檢察院，宜由省一級(jí)人民檢察院派出，派出人民檢察院的級(jí)別應(yīng)當(dāng)為副廳級(jí)，履行市一級(jí)人民檢察院的職責(zé)；向縣處級(jí)行政管理單位派出人民檢察院，宜由市一級(jí)人民檢察院派出，派出人民檢察院的級(jí)別應(yīng)當(dāng)為副處級(jí)，履行縣一級(jí)人民檢察院職責(zé)。派出人民檢察院作為一級(jí)檢察機(jī)關(guān)，具有獨(dú)立法人資格。
設(shè)置派出檢察室也要貫徹“高一格派出”的原則，如向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出檢察室、向公安局看守所派出檢察室，應(yīng)由縣一級(jí)人民檢察院派出；向監(jiān)獄等大型監(jiān)管場(chǎng)所派出檢察室，應(yīng)由市一級(jí)人民檢察院派出。派出檢察室是市一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院的重要組成部分，其作出的決定，就是市一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院的決定。
實(shí)行“高一格派出”，主要是考慮高一個(gè)行政級(jí)別派出，一方面可以確保檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的級(jí)別與有關(guān)單位保持適度距離，不至于因?yàn)榕沙鰴C(jī)構(gòu)行政級(jí)別太低而影響依法履行法律監(jiān)督職責(zé)；另一方面，在檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)履行職責(zé)過(guò)程中遇到干涉或阻礙，有“高一格”的上級(jí)檢察院“撐腰”，可以減少派出檢察機(jī)關(guān)履行檢察職責(zé)的干擾和阻力，增強(qiáng)檢察執(zhí)法的力度和效果。
綜上，筆者認(rèn)為，對(duì)《組織法》第一章第二條可修改為：
中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院。
地方各級(jí)人民檢察院分為：
（一）省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院；
（二）省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院分院，自治州和省轄市人民檢察院；
（三）縣、市、自治縣和市轄區(qū)人民檢察院。
最高人民檢察院、�。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）一級(jí)人民檢察院和市（分、州）一級(jí)人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)、開發(fā)區(qū)等區(qū)域和監(jiān)獄、鐵路等行業(yè)設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)。
專門人民檢察院的設(shè)置、組織和職權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定。
對(duì)《組織法》第三章第二十條可修改為：
最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、局、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。
市（分、州）一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院根據(jù)工作需要，經(jīng)同級(jí)編委同意和省級(jí)人民檢察院審批，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定， 可以在監(jiān)獄、看守所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)設(shè)置派出檢察室。
派出檢察室是市（分、州）一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院的組成部分，它的決定就是市（分、州）一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院的決定。
（二）檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)向誰(shuí)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作？
現(xiàn)行《組織法》第10條規(guī)定，最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。但是，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)向誰(shuí)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，《組織法》并沒有規(guī)定。根據(jù)相關(guān)規(guī)定來(lái)看，派出檢察室因不具有法人資格，向派出它的市級(jí)檢察院和縣級(jí)檢察院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作具有正當(dāng)性、合理性。存在問(wèn)題的是，具有法人資格的派出檢察院應(yīng)當(dāng)向誰(shuí)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作？
筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從派出檢察院是否有同級(jí)人大機(jī)構(gòu)來(lái)看，可分為有同級(jí)人大機(jī)構(gòu)的派出檢察院和無(wú)同級(jí)人大機(jī)構(gòu)的派出檢察院，其中，無(wú)同級(jí)人大機(jī)構(gòu)的派出檢察院是主體。鑒于人民檢察院向同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作是《憲法》和《組織法》確立的基本原則，那么，有同級(jí)人大機(jī)構(gòu)的派出檢察院應(yīng)當(dāng)參照地方各級(jí)人民檢察院，即向本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。對(duì)于無(wú)同級(jí)人大機(jī)構(gòu)的派出檢察院，目前做法各異。以監(jiān)所派出檢察院為例來(lái)看，高檢院《關(guān)于監(jiān)所檢察工作若干問(wèn)題的規(guī)定》規(guī)定，監(jiān)所派出檢察院受派出它的檢察院領(lǐng)導(dǎo)，各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)均由派出它的檢察院監(jiān)所檢察處指導(dǎo)；派出檢察院應(yīng)定期向派出它的檢察院監(jiān)所檢察部門匯報(bào)業(yè)務(wù)工作；對(duì)派出檢察院負(fù)責(zé)人考察、年度考核時(shí)，監(jiān)所檢察處派員參加。高檢院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》規(guī)定：派出檢察院由派出它的檢察院領(lǐng)導(dǎo)，派出檢察院的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作由派出它的檢察院監(jiān)所檢察部門統(tǒng)一管理和指導(dǎo)。這兩項(xiàng)規(guī)定基本明確了監(jiān)所派出檢察院與上一級(jí)人民檢察院是被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是，要求具有獨(dú)立法人資格的監(jiān)所派出檢察院向派出它的檢察院監(jiān)所檢察部門（不具有獨(dú)立法人資格）匯報(bào)業(yè)務(wù)工作，接受監(jiān)所檢察部門統(tǒng)一管理和指導(dǎo)，從行政權(quán)力關(guān)系角度看，是不對(duì)等的。以鐵路運(yùn)輸檢察院為例來(lái)看，根據(jù)高檢院《關(guān)于鐵路檢察院管理體制改革的實(shí)施意見》的規(guī)定，省級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)本省鐵路運(yùn)輸檢察分院（以下簡(jiǎn)稱鐵檢分院）的工作；鐵檢分院領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置在本省的鐵檢基層院工作。未設(shè)置鐵檢分院的省級(jí)檢察院，領(lǐng)導(dǎo)本省區(qū)域內(nèi)的鐵檢基層院隊(duì)伍建設(shè)、人財(cái)物管理等工作。鐵檢基層院受雙重領(lǐng)導(dǎo)，檢察業(yè)務(wù)工作受鐵檢分院領(lǐng)導(dǎo)。與上級(jí)鐵檢分院不再同一省的鐵檢基層院，還要向所在地省級(jí)檢察院報(bào)告業(yè)務(wù)工作。這些規(guī)定，明確了鐵檢分院與所在地省級(jí)檢察院的關(guān)系，明確了鐵檢基層院與鐵檢分院的在同一省和不在同一省的關(guān)系，明確了鐵檢基層院與所在地省級(jí)人民檢察院的關(guān)系。這些關(guān)系均為普通的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，并沒有充分結(jié)合派出檢察院沒有同級(jí)人大機(jī)構(gòu)的特殊現(xiàn)狀。
《憲法》第133條規(guī)定：最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)。由于監(jiān)所派出檢察院、鐵路檢察機(jī)關(guān)以及其他農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)、開發(fā)區(qū)派出檢察院沒有同級(jí)人大機(jī)構(gòu)，那么，派出檢察院不可能直接對(duì)上一級(jí)人民檢察院的同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，那樣會(huì)有越級(jí)之嫌；唯一可行的就是，派出檢察院應(yīng)當(dāng)向派出它的上一級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在《組織法》中。如以監(jiān)所派出檢察院為例，應(yīng)當(dāng)規(guī)定，監(jiān)所派出檢察院由派出它的檢察院領(lǐng)導(dǎo)，向派出它的檢察院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。以鐵路檢察機(jī)關(guān)為例，鐵檢基層院與鐵檢分院在同一省的，鐵檢基層院向鐵檢分院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，鐵檢分院向派出它的省級(jí)檢察院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；鐵檢基層院與鐵檢分院不在同一省的，鐵檢基層院向派出它的省一級(jí)檢察院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，同時(shí)，檢察業(yè)務(wù)工作接受上級(jí)鐵檢分院領(lǐng)導(dǎo)。其他的農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)、開發(fā)區(qū)派出檢察院也應(yīng)當(dāng)向他的上一級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。上一級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)派出檢察院的監(jiān)督檢查和領(lǐng)導(dǎo)，定期聽取派出檢察院的工作匯報(bào)，年終專門聽取派出檢察院的工作報(bào)告。同時(shí)，上一級(jí)人民檢察院在向同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告工作或者向上級(jí)檢察院報(bào)告工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)專題報(bào)告派出檢察院的工作。
因此，對(duì)《組織法》第一章第十條可修改為：
最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。
最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作。
派出人民檢察院向派出它的一級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，有同級(jí)人大機(jī)構(gòu)的，還應(yīng)向同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。
派出人民檢察院有下級(jí)院的，實(shí)行逐級(jí)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。
（三）檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的法律職務(wù)任免問(wèn)題
派出檢察室是市（分、州）一級(jí)檢察院和縣一級(jí)檢察院的組成部分，其法律職務(wù)任免不存在任何障礙。《組織法》第24條對(duì)派出檢察院的法律職務(wù)任免問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，明確了派出檢察院法律職務(wù)任免原則，即派出檢察院檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員和檢察員，由上一級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。隨著檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的發(fā)展，出現(xiàn)了一些新情況。如一些派出檢察院有同級(jí)人大及其常委會(huì)，其上一級(jí)檢察院也有人大及其常委會(huì)，那么這類派出檢察院職務(wù)的任免就完全可以依照《組織法》第23條執(zhí)行。如一些派出檢察院有同級(jí)人大及其常委會(huì)，但其上一級(jí)人民檢察院沒有同級(jí)人大及其常委會(huì)，那么應(yīng)當(dāng)明確，這類派出檢察院的檢察長(zhǎng)由本級(jí)人大選舉和罷免，副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員和檢察員由檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)人民任免；派出檢察院檢察長(zhǎng)的任免，還應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)。還如派出檢察院和下轄一級(jí)人民檢察院都沒有同級(jí)人大及其常委會(huì)，那么應(yīng)當(dāng)明確，對(duì)于所轄下級(jí)檢察院的法律職務(wù)的任免，應(yīng)當(dāng)由派出檢察院任免。
因此，對(duì)《組織法》第三章第二十四條修改為：
派出人民檢察院檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員和檢察員，由上一級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。
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