[ 洪碧華 ]——(2015-2-23) / 已閱16546次
新時(shí)期全面深化司法體制改革的若干思考
洪碧華
[摘 要]為了貫徹黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，全面深化司法體制改革，文章從司法及其司法體制改革的內(nèi)涵入手，圍繞為什么要改？怎樣改？闡述我國(guó)未來(lái)15年司法體制改革的基本思路與目標(biāo)要求。這對(duì)于確保司法公正、提高司法公信力，構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家等都有著重要意義。
[關(guān)鍵詞]司法；法官；檢察官；體制；改革
黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），改革的內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)文明建設(shè)等各個(gè)方面。其中，司法改革是全面深化改革的重要組成部分,也是十八屆四中全會(huì)“依法治國(guó)專題”的重頭戲。以下結(jié)合《決定》內(nèi)容，談?wù)劚救藢?duì)新時(shí)期全面深化司法改革的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
一、司法的內(nèi)涵及司法體制改革
司法是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)及其工作人員依照法定職權(quán)和法定程序，具體運(yùn)用法律處理案件的專門活動(dòng)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，普遍實(shí)行立法、行政、司法“三權(quán)分立”。我國(guó)不實(shí)行“三權(quán)分立”，而是實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的公、檢、法三家分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相監(jiān)督的“分權(quán)制約”機(jī)制。我國(guó)司法機(jī)關(guān)一般是指法院和檢察院，從廣義上看，還包括公安、國(guó)安、司法行政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門、監(jiān)獄等負(fù)責(zé)刑事偵查的機(jī)構(gòu)。目前政法五家都是由當(dāng)?shù)攸h委政法委員會(huì)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織與協(xié)調(diào)，這是有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律制度。司法具有中正、獨(dú)立、權(quán)威、統(tǒng)一、專業(yè)、公開(kāi)公正等特點(diǎn)。從黨的十五大以來(lái)，司法改革就被納入改革的重要議事日程，十五大首提“推進(jìn)司法改革”，十六大提出 “推進(jìn)司法體制改革”，十七大提出“深化司法體制改革”，十八大提出“進(jìn)一步深化司法體制改革”，十八屆三中全會(huì)突出 “全面深化司法體制改革”。司法改革正由淺入深、由易至難，有計(jì)劃按步驟，逐步穩(wěn)健推進(jìn)。實(shí)踐表明，我國(guó)的司法改革之路已經(jīng)邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，目前正在向縱深發(fā)展。全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我們法制建設(shè)的目標(biāo)是“實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。而建設(shè)法治中國(guó)，必須全面深化司法體制改革。
二、為什么要進(jìn)行司法體制改革
（一）是加快政治體制改革的需要
與經(jīng)濟(jì)體制改革相比，我國(guó)政治體制改革步伐緩慢，必須加快推進(jìn)。司法改革屬于政治體制改革的重要組成部分。在中國(guó)，司法改革涉及政治與法律兩大方面體制問(wèn)題，真正是個(gè)老大難問(wèn)題，所謂“老大難、老大難，老大過(guò)問(wèn)了，就不難”。只要執(zhí)政的共產(chǎn)黨中央領(lǐng)導(dǎo)真正下定決心要改革，就沒(méi)有解決不了的問(wèn)題。按照黨中央要求，《決定》對(duì)司法改革作了全面部署。通過(guò)司法改革，就是要讓人民群眾轉(zhuǎn)變舊觀念,信法不信訪，不給各級(jí)黨委政府施壓，讓老百姓也懂得運(yùn)用法治思維和法治方式維權(quán)，養(yǎng)成 “有問(wèn)題找法律，有糾紛找法院”的良好習(xí)慣；當(dāng)然，司法人員要公正司法,狠抓“執(zhí)行難”問(wèn)題，努力讓人民群眾對(duì)每個(gè)司法案件都感到公平正義。
（二）社會(huì)形勢(shì)發(fā)展呼喚法治
近年征地拆遷等引發(fā)大量的群體性事件，群眾信訪上訪案件數(shù)量不斷攀升，給各地黨委政府增加巨大工作壓力。形勢(shì)發(fā)展倒逼著黨委政府重視司法工作，實(shí)行司法改革。畢竟矛盾糾紛依法應(yīng)該由人民法院來(lái)解決，因?yàn)樗痉ㄓ凶罱K裁決權(quán)，而由政府信訪部門來(lái)解決涉法涉訴案件，顯得工作能力不足又缺乏法律依據(jù)，吃力不討好。這種作法，違反國(guó)家憲政原則�，F(xiàn)實(shí)中，由政府信訪部門解決的上訪案件并不多，如果認(rèn)為“人民內(nèi)部矛盾用人民幣搞定”，那么這種錯(cuò)誤的做法，將會(huì)引來(lái)更多的上訪者�；ㄥX買平安，終究不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。鄧小平同志生前說(shuō)過(guò)：“還是搞法制，搞法制靠得住一些�！�
三、怎樣進(jìn)行司法體制改革
改革的指導(dǎo)思想是：以司法需求為根本出發(fā)點(diǎn)，以人民群眾的切身利益為主線。努力促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，努力消除體制性、機(jī)制性、保障性的制度障礙。工作重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，確保司法公正與公信。因?yàn)楦母飪?nèi)容涉及面廣、影響巨大，必須依法推進(jìn)，有計(jì)劃、分步驟進(jìn)行。不是一步到位，只是省級(jí)統(tǒng)一管理。尚不敢實(shí)行全國(guó)性的司法獨(dú)立。在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上：把今后15年作為落實(shí)當(dāng)前司法改革措施制定與實(shí)施的路線圖和時(shí)刻表，能夠提前完成當(dāng)然更好。目前，我國(guó)在六個(gè)省市同時(shí)進(jìn)行改革試點(diǎn)：上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海。中央司改辦出臺(tái)《改革框架意見(jiàn)》，要求試點(diǎn)單位堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索相結(jié)合，服從黨國(guó)大局，加強(qiáng)總體謀劃，從實(shí)際出發(fā)，尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)在體制機(jī)制上進(jìn)行積極探索。為全國(guó)逐步推開(kāi)試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件�！陡母锟蚣芤庖�(jiàn)》主要針對(duì)如下七個(gè)方面下列問(wèn)題提出了政策導(dǎo)向：一是對(duì)法官、檢察官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理制度。二是建立法官、檢察官員額制，把高素質(zhì)人才充實(shí)到辦案一線。三是完善法官、檢察官選任條件和程序。四是完善辦案責(zé)任制，加大司法公開(kāi)力度，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制。五是健全與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的職業(yè)保障制度。六是推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。七是完善人民警察警官、警員、警務(wù)技術(shù)人員分類管理制度。本文主要論述四方面內(nèi)容。
（一）讓司法管理去地方化、去行政化
《決定》指出：要“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施�！彼痉w制的核心內(nèi)容就是確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)。讓人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、讓人民檢察院依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)。改革就是要解決內(nèi)部去行政化、外部去地方化兩個(gè)影響司法獨(dú)立公正的核心問(wèn)題，因?yàn)楝F(xiàn)在法院和檢察院的人事權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)都掌握在地方黨委、人大機(jī)關(guān)和政府手中，不可避免，使司法蒙羞。要弱化乃至消除司法的地方化屬性，恢復(fù)司法權(quán)力的國(guó)家屬性。司法機(jī)關(guān)不能成為從屬于地方權(quán)力、服務(wù)于地方利益的部門。將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物管理與地方切割開(kāi)來(lái)，地方黨政也就失去了干預(yù)司法的手段。這對(duì)于確保人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度具有重大意義。
（二）讓法官檢察官去行政化，走職業(yè)化道路
2014年1月24日，深圳市中級(jí)人民法院在全國(guó)率先實(shí)行法官職業(yè)化改革，去行政化。培養(yǎng)合格的職業(yè)法官、檢察官是司法改革的基礎(chǔ)性任務(wù)。法官、檢察官即可以從通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一司法考試的人員中招錄、也可以從執(zhí)業(yè)律師和法學(xué)教授中遴選，由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關(guān)，人大依照法律程序任免。法官、檢察官既要精通法律專業(yè)知識(shí)，又要有一定的工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)閱歷，能夠嚴(yán)格以客觀事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。實(shí)現(xiàn)法官、檢察官職業(yè)化、專業(yè)化和精英化，就是要改革法官、檢察官的招錄和培養(yǎng)制度；健全法官、檢察官職業(yè)保障，就是要突出法律職業(yè)特點(diǎn)。沒(méi)有充分的職業(yè)保障，法官就難以完全實(shí)現(xiàn)其法定職責(zé)。例如，2010年，湖北孝感市中級(jí)人民法院法官馮濱因?yàn)槠拮颖环ㄔ恨o退發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛，起訴維權(quán)，法院不受理而穿法官袍上訪，后被免職。法官職業(yè)保障包括三方面，一是身份保障（又稱職務(wù)保障），即法官依法獨(dú)立審判，非因法定事實(shí)并循法定程序不得免降調(diào)職；二是經(jīng)濟(jì)保障，即法官應(yīng)當(dāng)獲得與其所承擔(dān)職責(zé)和職業(yè)特點(diǎn)相匹配的經(jīng)濟(jì)待遇；三是安全保障，即法官不因履行職責(zé)而受到安全威脅。
與《公務(wù)員法》相比，《法官法》和《檢察官法》作為特別法，要優(yōu)先適用，法官、檢察官有別于其他公務(wù)員，前者實(shí)行“雙考制”而公務(wù)員實(shí)行“單考制”，二者在履職依據(jù)和組織方式等方面不同，應(yīng)該分開(kāi)管理。另外，還要實(shí)行司法人員的分類管理改革，法官、檢察官要與法院、檢察院的其他工作人員分別對(duì)待，如書(shū)記員、輔助人員、助理、法警等；法官、檢察官的待遇和等級(jí)掛鉤、不與行政級(jí)別掛鉤。法官、檢察官的待遇要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于司法行政人員和輔助人員。借此增強(qiáng)法官、檢察官的責(zé)任感和榮譽(yù)感，讓他們更加體面地工作學(xué)習(xí)。促進(jìn)法官、檢察官的專業(yè)化與精英化，也有利于提升其公正司法的能力。專家建議，可以參照美國(guó)的做法，實(shí)施法官、檢察官終身制。法官、檢察官可根據(jù)任職年限、資歷和工作業(yè)績(jī)等晉升等級(jí)；不同等級(jí)之間的法官?zèng)]有行政隸屬關(guān)系，各法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)。就算是基層法院派出法庭的小法官，也能夠代表國(guó)家審判機(jī)關(guān)，制作裁判文書(shū)。
（三）法官檢察官對(duì)案件終身負(fù)責(zé)
司法機(jī)關(guān)必須完善司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，建立突出法官、檢察官主體地位的辦案責(zé)任制�！陡母锟蚣芤庖�(jiàn)》和《上海改革方案》將司法責(zé)任制作為改革試點(diǎn)的重點(diǎn)內(nèi)容之一，以完善主審法官責(zé)任制、合議庭辦案責(zé)任制和檢察官辦案責(zé)任制為抓手，突出法官、檢察官辦案的主體地位，明確法官、檢察官辦案的權(quán)力和責(zé)任，“誰(shuí)簽名誰(shuí)負(fù)責(zé)”，對(duì)所辦案件終身負(fù)責(zé)，嚴(yán)格錯(cuò)案責(zé)任追究。法官依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受任何干擾，不必“請(qǐng)示”也不必接受“指示”。
為防止法官、檢察官濫用權(quán)力，需要同步研究健全對(duì)司法權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用信息化手段，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督；加大司法公開(kāi)力度，全面推進(jìn)辦案工作全程錄音錄像、生效裁判文書(shū)上網(wǎng)（群眾可以登錄《中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)》查看），公開(kāi)接受公眾監(jiān)督；充分發(fā)揮律師在訴訟中的作用，確保司法權(quán)依法公正運(yùn)行，真正讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。
法院審理案件還權(quán)于合議庭，有些地方法院 90％的案件，由合議庭或獨(dú)任法官獨(dú)立裁判。今后，要把優(yōu)秀法官充實(shí)到審判一線，把法院內(nèi)最優(yōu)質(zhì)的司法資源從辦公室搬回法庭；獨(dú)任審判員有權(quán)直接簽署裁判文書(shū)；減少審委會(huì)委員討論案件范圍。
（四）完善人民警察管理制度
《改革框架意見(jiàn)》提出，完善人民警察警官、警員、警務(wù)技術(shù)人員分類管理制度，健全執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)人民警察警員職務(wù)序列制度，重點(diǎn)解決量大面廣的基層一線人民警察任務(wù)重、職級(jí)低、待遇差的問(wèn)題。按照《公務(wù)員法》確定的職位分類框架，建立公安、安全、審判、檢察機(jī)關(guān)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理制度，確保人員待遇與專業(yè)技術(shù)職務(wù)配套銜接。對(duì)公安、安全機(jī)關(guān)具有刑事司法屬性的偵查人員探索試行主辦偵查員制度。加強(qiáng)人權(quán)司法改革，嚴(yán)禁刑訊逼供，讓偵查權(quán)和羈押權(quán)適當(dāng)分權(quán)，互相制約，防止孫志剛、佘祥林、趙作海之類冤假錯(cuò)案發(fā)生。嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)，防止死緩、緩刑的濫用，制止案犯走“后門”，懲治司法腐敗，維護(hù)法律權(quán)威。
當(dāng)然，改革從來(lái)都不是一帆風(fēng)順�？隙〞�(huì)遇到的各種困難及其挑戰(zhàn)。要結(jié)合中國(guó)國(guó)情，提出切實(shí)可行的改革措施，實(shí)現(xiàn)司法體制改革的頂層設(shè)計(jì)。應(yīng)該逐步改革，不能一步到位，先是實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一管理，取得成功經(jīng)驗(yàn)以后，才能實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一司法改革。
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作者簡(jiǎn)介：洪碧華（1963－），中共漳州市委黨校管理學(xué)教研室副主任、副教授
